以政府诚信为先导优化东北民企发展环境

史 苏

春秋《左传》中晋文公曰：“信，国之宝也，民之所庇也。”诚信是国家和政府、企业、个人的信用之本。诚信一直以来都是中华民族的传统美德，更是现代市场经济社会应遵循的一条基本法律道德原则。近年来，党中央和国务院高度重视民企的发展，积极解决政府拖欠民企债务等问题。政府诚信是关系到民企高质量发展的大问题。在新一轮东北全面振兴、全方位振兴的大背景下，如何把握机遇和挑战成为东北各地方政府面临的一个重大课题。习近平总书记于2018年9月28日，在深入推进东北振兴座谈会上发表重要讲话，为新时代东北振兴开出了“药方”。习近平同志首先强调的是以优化营商环境为基础，全面深化改革。营造良好的信用环境是优化营商环境的题中应有之义，信用环境的打造离不开政府诚信的示范作用，政府诚信事关民企高质量发展，必须作为优化营商环境的重中之重来加以重视和解决。本文的研究目的就在于以实证的研究方法，探索影响东北地区一些政府诚信的症结所在，进而为以诚信政府建设为东北民企高质量发展营造良好的营商环境，为推动东北全面振兴、全方位振兴提供助力。

一、政府诚信关系民企生存和发展

诚信是政府立政之本。现代市场经济是政府干预和市场经济相结合的混合经济，政府作为经济活动主体介入市场，政府行为也涉及信用问题。在国际贸易中，WTO规则的诚实信用条款首先强调的是政府诚信。政府诚信是企业、社会组织、民众对政府履行承诺或协约能力的主观评价或价值判断。政府诚信不仅仅是一个观念层面的问题，更重要的还是一个制度层面的问题，在整个社会信用体系中是一个举足轻重、必不可少的重要环节。在一个国家的社会信用体系中，政府诚信是先导，企业诚信是主导，公民诚信是基础。政府诚信的先导地位意味着政府在建设信用社会中具有示范带动作用，社会信用体系建设的关键是加强政府诚信建设，政府首先要讲诚信，这是整个社会包括企业和公民在内的一致呼声，特别是民企的呼声非常强烈。习近平总书记在视察东北时，专门谈到“招商引资不兑现”和“新官不理旧任账”两个突出问题。在2018年11月1日召开的民营企业座谈会上，习近平总书记再次强调政府拖欠民企账款问题也得列入黑名单。2018年11月9日，李克强总理主持召开国务院常务会议，决定开展专项行动，解决拖欠民企账款问题，并作出具体部署，列出时间表，释放出党中央、国务院决心从政府拖欠民企账款问题入手彻底解决政府诚信问题的强烈信号。2019年2月，国务院又专门就此问题召开会议督促落实情况。这是因为政府诚信事关社会主义市场经济秩序、事关党和政府形象、事关国家的发展大局，不容忽视。政府诚信要求各级政府组织、公务人员按照法律法规、政策规则施政作为，实现守信践诺、服务于民、取信于民。中国古代商鞅变法的成功得益于“立木为信”，商鞅一诺千金获得了百姓对官府的信任，依靠咸阳老百姓对官府的信任，确保了新法的顺利实施，新法使秦国渐渐强盛，最终统一全国。这也让我们看到了政府诚信对法治社会、诚信社会建设的示范作用和社会意义。只有政府诚信，才能带动整个社会诚实守信，特别是带动民企的诚信。

政府诚信是关系民企生存发展的大问题。信用不仅是市场经济的行为规则，更是现代市场经济中的一种社会资源。富兰克林指出，要记住信用就是金钱。推动民营企业高质量发展，政府诚信至关重要。为此，习近平总书记强调必须充分鼓励、支持、引导非公经济发展，要营造依法保护企业家合法权益的法治环境，营造促进企业家公平竞争、诚信经营的市场环境。在新一轮鼓励支持民营经济发展的新形势下，诚信既事关政府对民企的扶持政策落地，也事关民企发展的信誉。政府践信守诺的示范引领与民企的诚信守法经营是一个问题的两个方面。在政府与民企的诚信问题上，政府诚信可能会或多或少地影响到民企的诚信问题，同时更可能直接影响民企的生存和发展。在第一轮东北振兴中，东北被套上“投资不过山海关”的魔咒，东北地区的一些民营企业家选择离开东北，对东北发展振兴造成不利影响。习近平总书记指出，近两年，企业和群众对东北地区营商环境问题反映仍然强烈，“法治东北”“诚信东北”建设任重而道远。新官不理旧账、不兑现承诺等问题伤害的是市场主体的信心，影响地方长远发展。特别是个别政府在招商引资中放大优惠，随意承诺而失信，有的拖欠民营企业账款，导致民营企业与其他市场主体之间的拖欠，甚至导致民营企业生存发展之困，曾一度扩大了对营商环境造成的负面影响。

党的十九大报告强调，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段……，不断增强我国经济创新力和竞争力。(1)习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告(2017年10月18日)》，北京：人民出版社，2017年，第30页。增强东北经济创新力和竞争力，政府作用不可忽略，正如党的十九大报告所讲的那样，“更好发挥政府作用”。(2)习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告(2017年10月18日)》，北京：人民出版社，2017年，第21页。在经济发展新常态下，打造诚信政府、优化营商环境，就是政府首先应当发挥的重要作用。在新一轮东北全面振兴、全方位振兴的新形势下，东北各级地方政府必须带头诚信，打造法治化诚信政府，为民企高质量发展营造良好的信用环境，增强民企的创新实力与核心竞争力，提升并推动新一轮全面振兴、全方位振兴的新动能。

二、政府诚信存在的问题及障碍性因素

十八大以来，东北地区各级政府特别是市级以上的各级政府诚信度得到很大改观，县级政府诚信度也在不断提升。但我们也必须看到还存在一些历史遗留问题，一些新生的问题还会出现，一些直接关系到民企发展的问题亟待解决。如习近平总书记提到的新官不理旧账、不兑现承诺等问题的影响还没有彻底根除，唱衰东北的声音依然存在，影响着东北地区的营商环境，也制约着民企的生存和发展，扭转被动局面迫在眉睫。这是东北一些地区存在的共性问题，必须引起各地高度重视。本课题组在一般访谈调查和查阅资料的基础上，有针对性地在辽宁部分地区一定范围的处级以上领导干部中进行问卷调查，对所存在问题进行实证分析，主要从公职人员对省市县(区)三级政府机关的诚信度认可、政府诚信存在的主要问题以及影响政府诚信的障碍性因素三个维度进行了问卷调查。其中，厅局级干部80人、县处级80人、其他公职人员91人，发出问卷251份，收回有效问卷207份，44份空白或未收回。

(一)省市县(区)三级政府的诚信度

图1 各级政府诚信度

从图1的纵向比较看，在好、较好、一般、差的比较中，在“好”这一等级，省、市、县区级政府占比分别是28.0%、11.6%、8.7%。省级政府处于遥遥领先地位，市级政府和县区级政府差不多，市级政府略好于县区级政府。在“较好”这一等级，省、市、县区级政府占比分别是42.5%、33.3%、19.8%。省级政府领先，市级政府次之，县区级政府相对于省、市级政府差距较大。从“好”“较好”这两个等级可以看出，省级政府的诚信度要好于市、县区级政府。市级政府要好于县区级政府。在“一般”这一等级，省、市、县区级政府占比分别是20.4%、38.2%、20.1%。市级政府领先，县区和省级政府相差不多。在“差”这一等级，省、市、县区级政府占比分别是11.1%、3.9%、10.1%。省级政府领先，县区级政府次之，市级政府最后。“一般”和“差”这两个等级有些微妙变化，在“一般”等级中，市级政府领先，省级政府略高于县区级政府。在“差”等级中，省级政府领先，县区级政府次之，市级政府在最后，且占比明显低于前两者。这说明，省级政府、市级政府、县区政府在诚信问题上都存在“软肋”。省级政府“好、较好、差”三个等级领先，意味着省级政府诚信有很多好的方面，但也有差的方面。市级政府在“一般”领先，“较好”排在第二位，“差”排在最后，意味着市级政府诚信不是最好，也不是最差。县区级政府在“好”“较好”“一般”等级中都排在最后，在“差”等级中排在第二位，意味着其虽未好于省市两级政府，但也不是所有方面都排在省市两级之后的，起码在“差”的等级中比省级政府诚信度好。

从图1的横向比较，在“好”“较好”“一般”“差”4个等级中，省级政府的占比为28.0%、42.5%、20.4%、11.1%；市级政府的占比为11.6%、33.3%、38.2%、3.9%；县区级政府的占比为8.7%、19.8%、20.1%、10.1%。从这个比例可以看出，省级政府最高的占比是“较好”等级。市级政府和县区级政府最高的占比是“一般”等级。

图1中的“其他(含放弃)”是因为有些人还列举了前面没有列出的问题或者选择放弃。详见后面具体问题分析。

总体而言，各级政府的诚信度多数在“一般”以上。其中，省级政府的诚信度总体上要好于市、县区级政府。

(二)政府诚信存在的问题

实际上，省市县(区)三级政府在政府诚信方面都不同程度地存在一些共性问题。

从图2可看出，“新任不理旧任的账”占比最高为70.0%，“政府承诺的事情不兑现”占比为55.6%次之，“政策失当及不稳定”占比为55.1%位列第三，政府“乱收费”占比为14.5%位列第四，最后是“其他(含放弃)”包含的情况比较松散，详见后面具体分析。政府诚信存在的具体问题突出表现为：

1.新任不理旧任的账。各级政府在这方面占比最大，为70.0%(见图2)。从调研中发现，“新任不理旧任的账”，一方面表现为旧任离任时留下的“账”有的是正常程序能够解决的问题，但新任觉得不是自己的成绩不愿意管；另一方面表现为旧任离任时留下的“账”是正常程序难以解决的问题，如土地出让等，因无法解决而不理，即便想理，但碍于各种体制机制的障碍以及政策法律问题也无法理。

2.政府承诺不兑现。各级政府特别是部分市及县区政府承诺的事情不兑现，尤其是招商引资政策承诺不兑现的占比较大，为55.6%(见图2)。政府的招商引资政策承诺不兑现，一方面表现为在招商引资上为了引进项目作出不符合政策的承诺而难以兑现，此种现象在第一轮东北振兴中县区政府表现得较为突出，近几年虽在逐渐扭转，但由此带来的不良影响短期内很难消除；另一方面表现为以政府换届、相关负责人更替等理由断约。政府失信，不仅伤害了民营企业家和其他投资者的信心，也导致人才的外流或不愿进入，使民企的发展受阻，更加深了地区经济发展处境的艰难。

3.政府政策失当及不稳定。这方面问题的占比也比较大，为55.1%(见图2)。有的地方政府随意改变经济社会发展规划、行政许可决定等，对因公共利益或者其他法定事由确需撤回或者变更的，也不依照法定权限和程序进行；还有的是因政策与法律的衔接问题导致的。政府政策失当及不稳定，让民营企业家及其他投资者不能安心投资，难以留住其发展创业。

4.乱收费现象。各级政府及部门乱收费问题的占比相对较小，为14.5%(见图2)。十八大后，相关执法部门较比之前执法规范很多，但一些行业特别是垄断行业乱收费现象仍比较突出。有的乱收费导致一些中小微企业负担过重，加大了其维持正常生产经营的难度，也直接影响了政府的信誉度和在公众中的形象。

5.乱作为和不作为。其表现为政府及公职人员的失职、盲目干预及实行歧视待遇。图2的“其他”里面谈到问题比较多的首先是公职人员的失职和盲目干预。由于政府职能定位不准，不合理的干预过多，“卡、堵、绕”的现象突出。主要表现为有的政府部门随意设卡，建造各种分割市场的“篱笆墙”，甚至直接进入市场，既当裁判员，又当运动员，争利于市；部门之间互设障碍，牵制掣肘，致使政令难以畅通，甚至形成梗阻。其次是办事推诿，“门好进、脸好看，事难办”。只告诉你“不行”，不告诉你“怎么行”。最后是违背市场规则的待遇歧视问题。有的地区在原有地方保护主义的基础上，在某些方面又新增外来保护主义。过去，有的地方政府注重保护本地企业，特别是国有企业，在招投标等各方面给予照顾，在营造新一轮全面振兴、全方位振兴的营商环境背景下，又出现了注重保护外来企业、忽视本地企业的现象。

上述种种现象不是孤立存在的，有着密切的根本上的关联。存在的这些问题或影响如不消除，则无形中会加大政府的行政成本，降低效率，减少受益，也会使民营经济发展受限。

(三)影响政府诚信的障碍性因素

要解决政府诚信问题，就必须找到影响政府诚信的障碍性因素。本课题组通过问卷调查等发现造成政府失信的障碍性因素突出表现在如下几个方面(见图3)：

1.体制机制短板。如图3所示，体制机制制度建设缺陷问题占67.6%，居首位。习近平总书记在推进东北振兴座谈会上谈到东北的成就时，第一个成就就是体制机制进一步完善。但在谈到“四个短板”时，第一个就是体制机制短板，并指出东北地区改革还不够深入，特别是部分领域迟迟没有破题。正如总书记所讲，东北地区是最早进入计划经济，最晚退出计划经济的地区。历史包袱多，体制积累多。虽然实行市场经济已20多年，但与市场经济相适应的体制机制在东北还没有转换彻底，制度建设也不完善，以致政府职能转变并未完全到位。特别是党的十八大以来，由国家管理转为国家治理，政府如何从管理型政府转为服务型政府，这的确需要一番努力。2018年的党和国家机构改革方案，也充分说明之前的体制机制制度层面存在的种种问题不容忽视，特别是政府的职能定位有些地方还不准确，以致企业和社会公众到政府办事难办、不办的情况出现而使政府失信。

2.缺乏诚信观念。一方面，政府缺乏诚信观念，占比为50%(见图3)，居第二。诚信是政府依法行政的一个重要原则，也是衡量法治政府的一个重要指标。在依法行政的实践中，多数地方政府及公职人员在潜意识中有诚信观念而表现为行动上的政务诚信。但个别地方政府及公职人员因潜意识中欠缺诚信观念和法治意识而表现为行动上的政务失信。另一方面，对信用环境的重要性认识不足，占比为49.8%(见图3)，位居第三。各级党委和政府及公职人员多数都认识到信用环境的重要性，但少数人对信用环境的重要性还是存在认识不足的问题，没有从发展大局出发，没有意识到民营企业发展壮大会带来就业、提高社会保障等一系列共享成果，有的人只从眼前利益出发，没有意识到信用环境对经济发展的重要作用，没有认识到在现实经济活动中，无论是政府信用，还是企业信用、公民个人信用，都是实际影响并产生经济效益的重要因素，是经济发展所需求的社会资源。

3.“亲”“清”偏颇。其表现为政商关系的“亲”和“清”落实不到位，占比为30.9%(见图3)，居第四。习近平总书记一针见血点中要害，指出一些企业反映以前是“亲”而不“清”，现在是“清”而不“亲”。改革开放40多年，我国政治、经济、社会等各方面发展成效显著。但在市场经济条件下，人们的价值观、世界观、权力观等发生了巨大变化。少数党员干部及公职人员因为追利而违法，有的搞“圈子文化”，政商关系“亲”而不“清”。建立新型政商关系，就政府层面而言，实行权力清单、责任清单、负面清单等清单制，旨在解决不“清”的问题，但仍有表面“清”而不“亲”的情况存在。在整治“门难进、脸难看、事难办”等问题上，通过“马上办”等制度设计，虽情况有所好转，但表面“亲”的现象依然存在。因而，就公职人员而言，少数人仍存在“不亲”和“不清”的问题，必然导致某些政府失信问题随之出现。

4.法治与信用失衡。如图3所示，“其他”的8.7%中主要涉及两个方面因素：一是社会信用失衡。改革开放40多年，个人失信、企业失信、政府失信导致的信用失衡问题，让人们对政府失信习以为常。二是法治政府建设绩效考核指标落实不到位。党的十八届四中全会确立了法治政府的6项指标，即加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府，守法诚信成为法治政府建设的考核指标之一。国务院为了加强法治政府建设，发布了《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》,但法治政府建设绩效考核指标的落实工作难度很大，特别是政府诚信方面的指标考核难度更大。

三、打造诚信政府，优化推动民企高质量发展营商环境

早在2016年10月，国务院在振兴东北地区等老工业基地推进会上通过的《关于深入推进实施新一轮东北振兴战略部署、加快推动东北地区经济企稳向好若干重要举措的意见》中就提出，要开展优化投资营商环境专项行动，推动“法治东北”“信用东北”建设。此后，党中央和国务院高度重视，特别是2018年党中央非常关注政府诚信对民企发展环境的影响，习近平总书记和李克强总理等党和国家领导人也多次强调东北的营商环境建设问题。而营商环境建设是一项复杂的社会系统工程，需要各方面的努力，必须把政府诚信提到重要日程。在这个系统工程中，以打造诚信政府为先导来推动营商环境建设，不失为优化民企高质量发展环境，推动东北全面振兴、全方位振兴的重要之举。

(一)强化政府的诚信理念和法治意识

诚信作为道德规范上升为法律规范，是宪法法律和社会主义道德体系的共同价值理念。打造诚信政府，需要政府强化诚信理念和法治意识。2018年宪法修改，把社会主义核心价值观写入宪法，作为兴国之魂。2018年9月27日，习近平总书记到辽宁忠旺集团视察时强调，要为民营企业发展营造良好的法治环境和营商环境。习近平总书记在中共十八届四中全会第二次全体会议上强调，“治理一个国家、一个社会，关键是要立规矩、讲规矩、守规矩。法律是治国理政最大最重要的规矩”。(3)中共中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室编：《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》，北京：中央文献出版社、中国方正出版社，2015年，第56页。政府作为执法者和法律的贯彻实施者必须遵守法律这个最大规矩。讲规矩、守规矩也是政府讲诚信的重要体现，因此信用环境作为法治环境和营商环境的重要内容，必须引起地方政府的高度重视，要把诚信理念和法治意识扎根于思想意识层面，勇于直面社会对政府失信问题的反映，强化法治思维和诚信意识，带头遵守法律规定的诚信原则，把治理政府诚信问题摆在信用环境建设任务之首，上升到法律法规制度层面，强化诚信制度的法规性和权威性，提高失信行为的法律成本，全面优化营商环境。

(二)创新诚信政策法规体系

优化营商环境对东北地区非常重要，必须全面深化改革，创新与政府诚信相适应的治理体系和制度机制。近年来，东北各省级、地市级政府都制定了一系列振兴和鼓励支持民营经济发展的政策措施，其中不乏打造诚信政府、优化营商环境的举措，而关键是要在实践中，完善政策法规体系，强化政策法规的严肃性，任何一级政府不能违背政策随意承诺。建立科学有效的法治政府评估考核机制，完善法治政府指标考核，把政府诚信纳入营商环境试点评价体系进行科学有效地考核，把考核内容进一步规范化、制度化，确保政府依法行政和诚实守信。进一步加大清理政府拖欠民企账款、新任不理旧任账、承诺政策不兑现等专项整治力度，建立责任落实、追究机制，通过有效治理，真正打破所谓“投资不过山海关”的传言。

(三)完善社会信用体系

以完善信用环境为契机，依托建立健全社会信用法律法规体系，完善社会信用体系，加强信用管理。就技术层面而言，需要利用大数据和互联网完善信用平台建设，完善信用信息平台。把信用体系建设工作作为优化营商环境建设的重要内容和抓手，实现省、市、县三级联合征信建设模式，并加强部门联合惩戒。此外，信用信息的公开制度、查询制度、失信惩戒制度等都需要进行科学系统的顶层制度设计，确保政府诚实守信。

(四)构建“亲”和“清”的政商关系

落实习近平总书记“讲诚信、懂规矩、守纪律”要求，把政府和公职人员“讲诚信”提升到遵守政治规矩、政治纪律的高度，强化讲诚信的政治意识，以党规党纪确保各级党组织和党员带头践行诚信理念，带动全社会成员践行诚信理念。进一步完善清单制度，确保政商关系在制度层面的“亲”和“清”，在现有的举措基础上加大力度，以强化作风建设为手段，整治乱收费、乱作为、不作为等现象，把工作做细做实，彻底解决服务“最后一公里”问题。

(五)营造政府诚信的道德法治氛围

诚信作为社会主义核心价值观属于社会公德的范畴，政府诚信也属于社会道德规范和法律规范的范畴，必须体现出道德自律与法律他律的结合。习近平总书记强调“法安天下，德润民心”。法律与道德必须同时发力，依法治国与以德治国相结合的目的也正在于此。2018年8月24日，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第一次会议上强调，要推动把社会主义核心价值观贯穿立法、执法、司法、守法各环节。在全民依法治国背景下，通过道德的倡导和法律的有效贯彻实施，营造政府守法诚信带动社会诚信的浓厚氛围。

四、结语

在东北振兴的国家战略中，民营经济发展占有举足轻重的地位。营商环境中存在的一系列问题映射出的政府诚信问题，成为东北地区民营经济发展的重大障碍，也是实现东北全面振兴、全方位振兴必须解决的重大问题。在新一轮东北振兴实践中，必须全面贯彻习近平总书记在深入推进东北振兴座谈会上的重要讲话精神，以政府诚信为先导，营造有利于民营经济发展的法治和信用环境，以政府诚信带动市场主体和社会诚信，为民企高质量发展营造良好的营商环境，为推动东北全面振兴、全方位振兴提供助力。这就需要我们针对东北地区各级政府在诚信方面存在的主要问题，有的放矢，采取有效措施重塑东北在全国的信誉，让在东北的各类市场主体特别是民营企业及其他投资人士安心投资发展，安心从事商品生产和商品交换活动，推动民企迈向高质量发展，实现东北新一轮全面振兴、全方位振兴的战略目标。