中国与西班牙旅游标准化发展比较研究

张凌云

(1.北京第二外国语学院 旅游科学学院,北京100024;2.《旅游学刊》杂志社,北京100101)

中国共产党十九大作出了我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段的重大判断。新时代旅游业的发展也面临着由数量规模型向质量效益型的转型升级,而旅游标准化则是实现这一战略目标的基础。西班牙的旅游标准化工作走在世界前列,也是国际标准化组织旅游及其相关服务技术委员会秘书处的所在地。通过与西班牙旅游标准化的比较研究,找出我国旅游标准化与西方旅游发达国家之间的差异,可以从中吸取有益的经验,为提升我国旅游标准化水平,实现我国旅游标准国际化提供借鉴和参考。

1 国际旅游标准化发展概况

国际上标准化运动起源于20世纪初叶的欧洲,最早始于电子领域,1906年成立了世界上最早的国际标准化机构——国际电工委员会(IEC)。其他技术领域的工作原先由成立于1926年的国际标准化协会联合会(International Federation of the National Standardizing Associations,简称ISA)承担,重点在于机械工程方面。ISA的工作由于二次大战在1942年终止。1946年,来自25个国家的代表在伦敦召开会议,决定成立一个旨在促进国际间的合作和工业标准统一的新型国际组织。于是,1947年2月23日国际标准化组织(International Organization for Standardization,简称ISO)宣告成立,总部设在瑞士日内瓦,并于1951年发布了第一个标准——《工业长度测量用标准参考温度》。国际上标准化运动由工业产品、农产品、交通运输等领域扩展到信息产业和服务业,旅游标准化则出现在20世纪80年代以后,是标准化家族中年轻的成员[1]。目前,国外的旅游标准化机构可分为全球、区域和国家三个层面。

1.1 全球性旅游标准化组织

全球旅游标准机构主要有国际标准化组织(ISO)于2005年1月成立的“旅游及其相关服务”(Tourism and related services)技术委员会(ISO/TC 228),秘书处设在西班牙标准化和认证协会(Spanish Standardization and Certification Associa-tion,简称AENOR)和突尼斯国家标准化和工业产权研究所(National Institute for Standardization and Industrial Property,简称INNORPI),我国于2001年4月加入国际标准化组织(ISO)。ISO属于非政府性标准化专门机构,采取政府监管、授权机构负责、专业机构起草、全社会征求意见的标准化工作运行机制。其财政来源主要来自成员团体的会费(约占70%)和每年标准及其他出版物的发行收入(约占30%)①。其标准制定程序一般有六个阶段：申请阶段、预备阶段、委员会阶段、审查阶段、批准阶段、发布阶段。截止到2017年底,ISO/TC 228共有正式会员66个,观察员35个,中国于2011年成为观察员。ISO/TC 228下设12个工作组,每个工作组负责本领域的标准化工作,包括调研、立项、组织专家编写、发布、实施等,此外,也承担区域层面的标准上升为国际标准的审核工作。

截止到2017年底,ISO/TC 228共发布了26项国际标准,其中饭店术语标准和6项潜水服务系列标准是CEN标准直接被ISO/TC 228引用,上升为国际标准,在研标准有13项;已发布和待发布的各类旅游标准中,潜水标准主要由奥地利标准研究所(Austrian Standards Institute,ASI)负责研究制定,饭店术语标准由西班牙标准化和认证协会(AENOR)负责研究制定。

1.2 区域性旅游标准化组织

区域层面则只有欧盟官方认可的三大标准化机构之一的欧洲标准化委员会(European Committee for Standardization,简称CEN),目前共有397个专业委员会。1996年设立旅游服务标准化委员会(CEN/TC 329),秘书处设在德国标准化委员会(German Committee for Standardization,简称DIN),下设5个工作小组,目前有34个会员国。CEN/TC 329的组成人员是以旅游经营者、饭店行业代表和消费者保护活动人士为主,目的是为旅游服务和设施建立一个标准化的描述系统,用于传统旅游手册和网上预订系统。委员会的工作是对法律规定的补充,例如欧洲包价旅行指导(European Package Travel Directive)。其中西班牙负责“饭店术语”编制工作。2005年2月,德国和奥地利发起了一项联合行动,目的是制定一项关于导游资格的欧洲标准,用以协调解决对于导游这一职业在欧洲各国法律法规之间存在的冲突,但是这些标准执行起来仍然比较困难。

与ISO/TC 228一样,各类标准由各工作组秘书处负责组织研究制定。CEN/TC 329是国际旅游标准化领域中的主力军,拥有众多旅游目的地和许多国际一流的标准制定机构,1991年6月CEN与ISO在维也纳签订的《ISO与CEN技术合作协议》(The agreement on technical cooperation between ISO and CEN),即《维也纳协议》(Vienna Agreement)更是赋予欧洲特殊的主导地位。许多欧洲标准都被上升为国际标准。欧洲从20世纪90年代开始服务标准化基础研究,也为欧盟领导世界旅游标准化工作奠定了坚实基础[2]。欧盟委员会高度重视利用标准增加包括旅游在内的跨国服务贸易的安全性和透明性,不但积极支持欧洲标准化机构长期开展服务标准化的开拓性研讨,还资助民间咨询机构开展服务标准化现状、服务标准编制机制创新、服务标准战略等专题研究,并在民间机构的研究基础上,委托CEN/CEN-ELEC/ETSI制定服务标准项目计划。目前,共发布标准10项,其中饭店术语标准和6项潜水服务系列标准直接被ISO/TC 228引用,上升为国际标准(ISO)。

2 西班牙国家旅游标准化发展现状

2.1 西班牙国家标准化简况

西班牙标准化和认证协会(AENOR)成立于1986年,是一个致力于推进所有工业和服务部门的标准化和认证(S+C)发展的组织,也是欧共体标准化认证机构。另外,成立于1945年的国家科学委员会也设有标准化研究所(IRANOR),这是从事私营企业标准化和认证活动的非营利组织,设立宗旨是在不同文化之间宣传西班牙产品的质量和提升西班牙语的文化竞争力[3]。

目前,西班牙有超过200个标准化专业技术委员会,近6000名标准化专家从事标准化工作,包括西班牙和欧洲的标准制定与认证。在1986年成立之初,AENOR主要从事工业标准化的基础工作,很少对产品质量进行标准化认证。最初认证的产品是塑料用品和家用电器,随后是建材和电工,20世纪90年代末期才进入服务行业;1989年开始根据ISO 9001 UNE-EN标准颁发了26000项认证证书,当时的认证对象主要是工业化组织,自2000年起主要面向服务业的中小型企业。

AENOR通过与国际专业协会合作一起开发制定国家标准(UNE)以及开展标准化工作,如质量认证、标准化评价、培训和销售出版物。AENOR与国内外31500家专业协会和机构合作制定了世界上最完整的西语国家技术标准目录,依据开放透明、协商一致的基本原则与欧洲5000多个标准化技术委员会的11000多名专家合作制定西班牙国家标准,其中一个著名案例就是发起提升基础设施建设质量活动,迄今为止已完成了近900个项目。

为配合企业的对外扩张和产品出口,AENOR提供管理和产品质量支撑标准化认证服务,认证领域和范围涉及质量管理、环境管理、技术研发+信息化、安全与卫生、能源效率、工作或风险管理的社会责任等。目前,西班牙全国以“Q标准”作为各类产品和管理的质量标准,并统一使用认证标志。

此外,AENOR还建有标准化的实验、创新和服务中心(CEIS),检验检测标准化所需的相关技术参数。目前AENOR在美洲、欧洲、亚洲和非洲等78个国家推广标准化服务,已颁发了将近18000个ISO9001质量管理认证,超过3000个ISO14001环境管理认证和72000种带AENOR标志的产品。AENOR在国际上与国际标准化组织(ISO)、国际电工委员会(IEC)、欧洲电工标准化委员会(CENELEC)、欧洲远距离通信标准局(ETSI)和泛美技术标准委员会(COPANT)等国际标准化相关组织保持着广泛而密切的合作关系。

2.2 西班牙旅游业政府管理机构和职能

西班牙实行议会制君主立宪制,共有14名内阁成员：首相,副首相兼首相府大臣,政府发言人,经济及竞争大臣,财政及公共管理大臣,外交与合作大臣,司法大臣,国防大臣,内政大臣,发展大臣、教育及文体大臣,就业及社会保障大臣,工业、能源及旅游大臣,农业、食品及环境大臣,卫生、社会服务和平等大臣等。由此可见,西班牙是将旅游与工业、能源等基础性产业合在一个部里,统称工业、能源及旅游部(以下简称“旅游部”),这也说明了西班牙是将旅游作为支柱性产业来发展的。作为惯例,西班牙政府设置各个部委时,旅游部的职能通常会与其他领域的职能合并在一起,尽管旅游与其他职能之间并没有直接关系。这一点经常会遭到西班牙旅游企业家们的批评,他们希望西班牙能够设置一个独立的旅游部。但由于西班牙中央政府在旅游方面的大部分职权已经转移到各个大区政府了,所以单独设立旅游部的意义并不很大。现行的西班牙工业、能源及旅游部内,有三个副部级单位或叫国务秘书处,其中之一就是旅游国务秘书处。这个层级的行政管理部门,是通过国务秘书来推动落实中央政府的旅游政策,国务秘书不仅要与部长合作,还要与现政府的各部长委员会合作。旅游国务秘书处组织功能分别有三大部分：

(1)管理承担“旅游供给”侧各项功能的各直属机构,包括：

A.旅游合作与竞争力司,行使如下职能：

a.与各部所属机构、各大区政府及本地实体、私营机构代表开展合作和协调,制定各项旅游政策所需的基础研究和总体规划,尤其是要与西班牙旅游业大会、西班牙旅游委员会和旅游部际委员会这三个机构开展合作;

b.代表国家中央政府开展国际关系的旅游合作,既包括与各类国际旅游组织的双边合作,也包括与西班牙外交与合作部协调开展多边性质的国际旅游合作。

B.旅游发展与可持续司,行使以下职能：

a.基于公共机构与私营部门建立共同责任,以吸收社会力量参与、适应旅游需求的新要求为根基,共同制定发展战略,并完善目的地的规划和管理;

b.制定旨在“推动产品创新、提升产品质量、促进产品可持续、确保产品竞争力”的各类计划和项目;

c.管理由旅游国务秘书处分配并给予经济支持的各类旅游项目。

C.旅游政策评估和信息分析处,协助旅游国务秘书处工作。

D.旅游国务秘书办公室,办公室主任相当于司长。

E.律师办公室,为旅游国务秘书处提供司法支持。

(2)管理承担“旅游需求”侧各项功能的机构是独立运作的西班牙国家旅游局(TURISMO ESPAÑA,又名西班牙旅游研究院),这是一个具有独立法人资格、自主经营的非营利组织,主要职能是致力于西班牙旅游的国际市场营销、管理驻外旅游办事处和编制旅游统计报告。其机构设置如下：主席由旅游国务秘书担任,下设助理委员会、局长、对外旅游顾问委员会、会展部、对外旅游市场营销部、旅游知识与旅游信息部、旅游行业战略和服务部、旅游信息技术与经济行政管理部等。

(3)参与公共合作的有关机构,西班牙中央政府旅游行政管理部门设置了两个专门的机构,与其他公共行政管理部门开展合作,即旅游部际委员会和旅游全行业大会。

旅游部际委员会创建于1994年,是由旅游部召集,旅游国务秘书和其他部委的副国务秘书参加(如财政、外交、内政安全、文化等),行使旅游部与中央政府旅游相关各部委的协调工作。宗旨是在提供公共服务和制定各自的计划和方案时,推动和协调所有各方采取一致的行动。

旅游部际委员会定期或不定期组织举办全体大会和常务委员会(常设工作组),全体大会的主席由旅游部大臣(部长)担任。

旅游全行业大会的设立是为了克服旅游的立法和管理职能分散在公共行政管理机构的各个层级中的缺陷。因此,这个机构的目标是推动中央政府与地方政府各部门之间的合作和协调。旅游全行业大会由以下三个机构组成：

a.全体大会。由旅游部大臣(部长)任主席,成员为西班牙各大区政府的旅游顾问(这一职务相当于大区旅游部长,比大区旅游局长还要高一级)。如果大区政府的代表缺席,则应由能够最大程度代表本地区旅游行业的机构负责人参加(如大区政府的旅游副顾问或大区旅游局长);

b.旅游局长圆桌会议。由西班牙国家旅游局长主持,各大区旅游局长参加;

c.各类工作组。根据全体大会或旅游局长圆桌会议的决议组建,其任务是落实与大会主题相关、涉及本机构事务的各项任务的筹备、研究和建议。成员是各行政部门的技术专家或因特别专长而指定的人员。工作组类别包括质量工作组、旅游可持续工作组等。

从西班牙国家旅游管理体制设置可看出,旅游业的质量管理(含质量标准化管理)主要由旅游部的旅游发展与可持续司分管,但由于西班牙标准化工作(标准化研究、标准编制和标准认证等)采取市场化的开放模式,旅游部只负责制定规划和实施宏观管理[3]。

进入新世纪后,西班牙政府开始实施《2000-2006年西班牙全面旅游质量规划》(PICTE——Plan Integral de Calidade de TurismoEspanol),提出“旅游服务质量体系基于ISO 9000标准,是各旅游部门、旅馆、露营地及滑雪胜地等普遍采用的标准,包括不同旅游服务的质量管理体系的设计与执行、对执行该体系的2700个公司提供支持、西班牙旅游质量学院(ICTE)、推广西班牙旅游质量标志(广告公司和宣传册)”。此外,还对各级各类的质量培训和旅游专业研究生培养及研究工作提供支持。

2.3 西班牙旅游标准简况

由于西班牙标准化是基于市场化机制,政府的影响力较弱。西班牙的旅游标准制定也不是由政府事先计划的,没有计划性较强的旅游标准化体系表,而是由专业机构根据市场需要制定的。目前西班牙共发布了各类旅游标准30项,可分为旅游行业管理、旅游目的地、旅游景区、旅游住宿、旅游餐饮、旅游中介服务、旅游交通、旅游信息服务、旅游安全管理和其他等10个大类(见表1)。在这30项旅游业标准中,有5项标准已经上升为国际标准(ISO)、1项为欧盟标准,还有1项是西班牙Q标准。西班牙国家旅游局不属于政府行政管理部门,是按照西班牙相关法律设立的独立法人机构,但旅游局(以及会议局)的管理职责、管理范围、工作内容、质量要求等却是通过标准的形式给出的,这是西班牙旅游管理体制的一大特点。在这30项旅游业标准中,旅游餐饮标准数量达9项之多,其次景区标准有5项,分别是高尔夫球、海滨旅游、航海旅游、山地滑雪和工业旅游等[4],这些都是西班牙旅游的优势项目。西班牙旅游标准数量虽然不多,但类型较为齐全,标准的针对性和实用性较强,主要都是专业性的标准,通用性的标准较少。如旅游安全标准,制定的是《探险旅游安全管理系统要求》,这一标准已上升为国际标准(ISO)。由于西班牙旅游标准化采取市场化机制,因此,西班牙编制旅游标准是基于旅游行业管理和旅游市场的需要,而不是由政府行政管理部门来直接主导的[4-5]。

表1 西班牙旅游国家标准一览表

续表1

3 中国旅游标准化历程和现状

我国旅游行业标准化工作归口到全国旅游标准化技术委员会(编号SAC/TC 210),技术委员会的行政主管是原国家旅游局,主要负责国家和行业标准的立项、制修订、审查、推广宣传等工作;业务主管是国家标准化管理委员会,主要负责标准立项审查和发布等工作;委员由旅游行政管理人员、旅游专家、旅游企业、科研院所及标准化专家组成,现有委员29名。

3.1 中国旅游标准化发展简况

自1987年原国家旅游局开始标准化建设,中国旅游标准化建设经历了从无到有、从零星制定标准到有完善的标准化体系的发展过程,在提高旅游行业服务质量和管理水平、增强企业竞争力、提升企业知名度、拓展旅游市场等方面取得了显著成效,对我国旅游业的发展起到了不可或缺的促进作用。

从1978年改革开放开始,出于对外汇的需求,我国开始大力发展入境旅游,入境旅游者成为我国饭店业的重要客源。由于基础设施建设的不足和我国文化传统对服务业的偏见,我国饭店业的服务设施、服务质量和管理水平低下,一度成为我国旅游业发展的制约瓶颈。为了提高饭店业服务设施和质量,加快与国际饭店业的接轨,国家旅游局在借鉴国际经验和实践探索的基础上,于1987年启动了我国旅游服务行业中第一个国家标准——《旅游涉外饭店的星级划分与评定(GB/T14308-1993)》(现已更名为《旅游饭店星级的划分与评定》)的研究和制定,并于1993年发布实施,开创了我国旅游服务领域实施标准化管理的先河[6]。

1995年,经国家标准化管理委员会批复,原国家旅游局成立旅游标准化专业机构——全国旅游标准化技术委员会(编号SAC/TC 210,简称“全国旅标会”),主要负责旅游领域的国家标准编制和修订工作,对口国际标准化组织旅游及相关服务技术委员会(ISO/TC 228)。全国旅标会由国家标准化管理委员会委托原国家旅游局负责领导和管理,委员由旅游行政管理人员、旅游专家及旅游企业的专业人员组成。

1998年,国务院在“三定”方案(即“三定”规定,规定单位的职能配置、内设机构和人员编制,含领导职数)中赋予原国家旅游局“拟定各类旅游景区景点、度假区及旅游住宿、旅行社、旅游车船和特种旅游项目的设施标准和服务标准并组织实施”(原国家旅游局质量规范与管理司职责)、“制定旅游从业人员的职业资格标准和等级标准并指导实施”(原国家旅游局人事劳动教育司职责)的职能。国家旅游局设置质量标准处,专职负责全国旅游标准化的具体工作,同时承担全国旅标会秘书处工作。

1999年,原国家旅游局起草制定了《全国旅游标准化技术委员会章程》和《全国旅游标准化技术委员会秘书处工作细则》。

2000年,颁布施行了《旅游标准化工作管理暂行办法》,该办法对旅游标准化工作的宗旨、范围、任务、管理和旅游标准的制定、审查、发布、实施、监督等方面作了具体规定。该办法的颁布实施,加快推动了旅游标准化工作的开展,将旅游标准化工作作为旅游行业管理的重要手段。同年,发布了《旅游业标准体系表》,构筑了以旅游业六要素为基础的二维旅游标准体系框架,为旅游业的进一步发展提供了科学、规范的技术支撑,是旅游标准化工作发展的一个重要里程碑。《办法》和《体系表》的颁布对全面提高旅游服务质量和管理水平,实现旅游业科学管理,起到了积极的促进作用[7]。

2003年,第三届全国旅标会换届时,增设了旅游住宿、旅行社、旅游车船、旅游餐饮、旅游商品、旅游娱乐、旅游产品开发、旅游信息8个专家委员会。实行旅游标准立项年度计划申报制度,对建立旅游标准项目库和与国家标准化管理委员会年度立项计划工作的衔接都具有积极的意义。

2005年,原国家旅游局起草制定了《全国旅游标准化2006—2010年发展规划》,提出了此后5年全国旅游标准化发展的指导思想、主要目标、任务和措施,目的是推动我国旅游标准化工作不断深入,进一步提高服务质量和产业竞争力,保护消费者权益,促进我国旅游业加快发展,为实现旅游强国的宏伟目标提供强有力的技术支撑。

2009年,原国家旅游局编制了《全国旅游标准化发展规划(2009—2015)》,提出要建立适应我国旅游业发展的旅游标准化管理体制和工作机制,并提出了建立健全旅游业基础标准、旅游业要素系统标准、旅游业支持系统标准和旅游业工作标准四大体系,建立旅游标准动态优化、组织协同、宣传推广、监管评估四大运行机制,形成旅游标准自主创新和领域拓宽、管理体制与机制创新、旅游品牌培育和提升、理论研究和体系构建四个创新突破,实现旅游行业规范度和旅游标准领域覆盖率、旅游产品和服务管理水平、旅游产业素质和地位、旅游强国建设能力和国际竞争力四个有效提升等目标,这些目标既是提升旅游业的有效手段,也是旅游标准化发展的重难点。为了更好地促进《全国旅游标准化发展规划(2009—2015)》的实施,原国家旅游局同年发布了《全国旅游业标准体系表2009》,调整了2000版体系表的二元结构,使旅游标准覆盖率更全面、完善,并颁布实施了《全国旅游标准化工作管理办法》。

由于旅游业向更泛化的国民休闲业发展,2009年11月,经国家标准化管理委员会批复,成立了全国休闲标准化技术委员会(编号SAC/TC 498,英文名称National Technical Committee on Leisure of Standardization Administration of China),主要负责传统特色休闲方式开发与保护、现代休闲创意与服务、主体休闲俱乐部服务、休闲节庆活动、休闲咨询服务等领域国家标准的制修订工作,并发布了《全国休闲标准化技术委员会章程(草案)》《休闲标准体系》和《全国休闲标准化技术委员会2009-2014年工作计划(讨论稿)》[8]。

2009年12月,国家标准化管理委员会和国家旅游局在北京共同签署了《国家旅游局和国家标准化管理委员会关于推动旅游标准化工作的战略合作协议》,以标准化为手段进一步推进旅游业的发展。协议主要包括四个方面的内容：国家标准委和原国家旅游局共同组建“旅游标准化工作协调推进委员会”,研究、协调、推动旅游标准化工作的有关事宜;国家标准委将把旅游业作为服务业标准化的重要领域,为旅游标准化工作提供政策、技术支持和业务指导;国家旅游局将全力支持服务业标准体系建设,在旅游行业更好地宣传贯彻相关服务业标准;双方在联合制定旅游标准化发展政策文件、推进旅游标准体系完善、建立旅游标准化人才培训制度、支持地方开展旅游标准化试点、推动旅游标准化工作国际化和加强旅游标准化工作资金保障等重点领域深入合作。

2010年,为进一步促进全国旅游标准化工作的开展,原国家旅游局在全国范围内全面推进旅游标准化试点工作,并颁布了《全面推进旅游标准化试点工作实施细则》。2011年,旅游标准化试点工作已经在全国各省重点旅游城市展开,进一步促进了旅游标准化的普及。

2016年,原国家旅游局发布了《全国旅游标准发展规划(2016-2020)》,在全面总结“十二五”旅游标准发展经验和问题的基础上,确定了“十三五”旅游标准发展的方向,进一步明确了旅游标准发展总体目标和工作任务。

3.2 中国旅游业政府管理机构和职能

与西班牙社会制度和发展路径不同,我国是在1979年后才开始改革开放,探索建立社会主义市场经济体制。政府在经济领域由以行政命令主导市场逐步向通过产业政策引导市场,通过技术标准来规范市场[9]。在这一大背景下,各行业主管部门相应都成立了各自的行业标准化技术委员会。旅游标准化技术委员会(SAC/TC 210)秘书处设在国家旅游局监督管理司,负责由国家旅游局主持和归口的旅游国家标准(GB/T)的立项申请、项目委托、组织标准审查和向国家标准化管理委员会报批,以及旅游行业标准(LB/T)的立项审批、项目委托、组织标准审查和向国家标准化管理委员会报备。随着我国改革开放的逐步深入,市场机制日益完善,政府对于市场的管理方式随之发生变化,逐步简政放权,减少行政许可审批,制定行政许可审批清单。国家标准化管理委员会鼓励和支持在行业协会内设立行业标准化技术委员会,大力倡导市场各相关利益方和社会成员制定协商一致的团体标准。同时,也鼓励有实力的企业集团承担没有行业归属的某些领域标准技术委员会,如全国休闲标准技术委员会(SAC/TC 498)就是由首旅集团等企业发起,秘书处设在北京同和时代旅游规划设计院。由于没有行业部门归属,因此,全国休闲标准技术委员会归口的都是国家标准,不涉及行业标准。

随着“旅游+”、“+旅游”等跨界融合发展态势的形成,旅游标准也出现市场竞争、优胜劣汰的局面。伴随我国旅游业市场化的进程加快以及全域旅游的发展,旅游业与其他行业、其他部门和其他领域的融合发展越来越紧密,对于旅游标准的需求也越来越迫切,这大大拓宽了旅游标准的发展空间,为旅游标准供给侧的结构性改革创造了有利条件,也将探索出更多更好的旅游标准治理模式。

3.3 中国旅游标准简况

截至2018年12月,国家旅游局主持和归口的现行旅游业国家标准32项(表2,注：旅游汽车公司资质等级划分GB/T 26364-2010于2017年被废止)、旅游行业相关国家标准4项(表3)、行业标准70项(表4),以及全国休闲标准技术委员会主持的休闲国家标准25项(表5),共计131项。

表2 旅游行业现有国家标准一览表

续表2

表3 旅游行业现有相关国家标准一览表

表3中的4个国家标准虽然归口不在旅游标准化技术委员会(SAC/TC 210),但与旅游标准制定或旅游业管理关系较为密切,前3个标准是基础性、通用性标准,经常被相关的旅游标准规范性引用。《宗教活动场所和旅游场所燃香安全规范》是国家强制性标准,具有法律效力。标准所提出的要求是宗教旅游景区管理者必须遵守的条款。

从已经发布的标准看,我国旅游和休闲标准数量已经初具规模,但从标准内容看,有些标准内容互相重叠,甚至有所冲突;有些标准不是基于市场需要,而是出于政府管理的需要,造成了标准的覆盖面与市场的需求不相匹配和不相适应。

表4 旅游行业现有行业标准一览表

续表4

表5 全国休闲标准化技术委员会标准归口情况

4 西班牙与中国旅游标准比较

如前文所述,西班牙与中国的国情不同,旅游管理的体制机制迥然有异,西班牙是资本主义市场经济国家,而中国则是以政府主导为主、逐步向政府引导市场化演化。从我国的旅游标准数量看,旅游主管部门主持和归口的旅游业国家标准32项和旅游行业相关国家标准4项,共36项,略多于西班牙(表6)。此外,还有休闲国家标准25项,旅游行业标准70项,汇总后的标准总量远大于西班牙。从中西旅游国家标准类别看,西班牙旅游餐饮有9个标准,而我国只有一个旅游餐馆设施与服务等级划分标准,这是同类别中标准数量差异最大的。

从总体上看,西班牙旅游标准比较注重细节,标准所提的要求比较具体,具有可操作性和易于测评。以《饭店和旅游公寓提供服务的要求》(UNE 182001)为例,该标准由西班牙标准化和认证协会(AENOR)于2005年提出,2008年修订;目标是通过流程管理系统,不断促进质量水平的提高。AENOR认为,首先,通过使用先进的管理系统,可以在企业建立过程和服务中实现卓越标准。尽管它指的是流程化的服务标准,但是仍然能够推动现代管理过程体系的实施,该体系超越了传统饭店企业部门计划的限制。同时,还应将客户的意见和满意度视为质量体系的目标。其次,该标准旨在满足市场现实需求和对客户不断变化的需求。这是每个企业需要达到的最低要求,企业根据设计差异化的竞争性可持续资产来满足不断变化的顾客需求。遵守标准的要求并非意味着与整体统一性相一致,而是要鼓励每个企业都有自己的竞争格局,在创新过程中利用环境中确定性机会和最大限度地利用特有资源和能力。最后,该标准的内容可以用于教学和培训,便于员工理解饭店企业的责任,并鼓励他们努力改善工作流程,为企业内部标准和管理制度预留了空间。此外,该标准对努力符合顾客预期的管理层有指导作用。该管理系统的执行有利于形成高经济效益的管理体系,同时也提升了环境和可进入性的整体安全性。西班牙这一饭店标准的编制思路与ISO9000旅游质量保证标准非常相似。我国也有类似的《旅游饭店星级的划分与评定》(GB/T 14308—2010),只是侧重点稍有不同,我国的这部标准主要用于饭店星级的划分与评定,对于不同等级的旅游饭店提出相应的设施设备、管理和服务的要求。而西班牙的《饭店和旅游公寓提供服务的要求》(UNE 182001：2008)侧重于对饭店的流程或过程管理提出要求,标准中也对不同等级的饭店提出了不同的设施设备、管理和服务的要求。我们由此可以对中西两国同等级饭店的设施设备、管理和服务进行比较分析,找出两国饭店在标准化上的异同处。从标准的文本结构和内容上看,西班牙饭店标准比较重视过程(流程)管理,将饭店(包括公寓式饭店、旅游公寓等住宿设施)的服务分为管理流程、住宿流程、餐饮流程、活动流程、运维流程、供应流程、清洁流程、娱乐流程等几个方面,对每个流程从基本概念、管理责任、人力资源和设施设备等方面提出要求。而我国的旅游饭店星级划分与评定标准主要是对硬件设施设备和提供的服务种类提出要求,标准文本正文文字内容不多,主要的评价指标和评分细则是在三个附录中给出。简言之,西班牙饭店标准强调提供服务的流程(过程),而我国的饭店标准重视提供服务的结果[10]。

表6 中西旅游国家标准比较一览表

续表6

5 几点结论与建议

1)从运行体制上来说,西班牙中央政府在旅游方面的大部分职权,基本都转移到各个大区政府。中央政府层面是通过国务秘书来推动落实国家旅游政策,国务秘书不仅要与部长合作,还要与现政府的各部长委员会开展合作。由于西班牙旅游管理体制是建立在市场化基础上的,遵循小政府大市场的治理原则,旅游标准化工作主要通过体制外的第三方组织来完成,重视与私营企业和社会团体的合作。如西班牙政府开始实施的基于ISO 9000标准的旅游服务质量体系建设(《2000-2006年西班牙全面旅游质量规划》)就被各旅游部门、旅馆、露营地及滑雪胜地等普遍采用,不同旅游服务的质量管理体系的设计与执行单位共同对执行该体系的2700个公司提供支持,西班牙旅游质量学院(ICTE)和推广西班牙旅游质量标志(广告公司和宣传册)等社会各方共同参与,在这项标准化运动中中央政府只起引导和协调作用,市场相关利益方发挥主体作用。中国则是由国家旅游局设立SAC/TC 210,由国家旅游局直接负责国家和行业标准的立项、制修订、审核、推广宣传等工作。

2)从对旅游国际标准化的影响来说,西班牙于1994年加入ISO,并于2005年倡议成立ISO/TC 228,成为ISO/TC 228的2个秘书处之一(另一秘书处设在突尼斯)。中国则于2001年4月加入ISO,成为ISO/TC 228的观察员(注：观察员没有投票权),所以中国旅游标准化在国际上影响力很小。由于国际标准化组织(ISO)中“旅游及其相关服务”(Tourism and related services)技术委员会(ISO/TC 228)的秘书处设在西班牙标准化和认证协会,西班牙在制定旅游国际标准中掌握了一定的话语权,其中《UNE-ISO 18065旅游与相关服务中自然保护区主管部门提供的旅游公共服务及其要求》《UNE-ISO 13009旅游及相关服务中海滨经营的要求与建议》《UNE-ISO 14785旅游信息中心：旅游信息与接待服务要求》《UNE-ISO 21101探险旅游安全管理系统要求》《UNE-ISO 21103探险旅游者信息》等5项西班牙国家旅游标准成为国际旅游标准(ISO),《UNE-EN 15565旅游服务中专业导游培训和资格认证程序要求》成为欧盟标准。可以说,西班牙的旅游标准化在国际旅游业界占有重要地位,尤其是在欧洲,西班牙旅游标准被广泛引用和借鉴。

3)从标准化产业链来说,西班牙已经形成了较完备的需求-供给的产业链,西班牙的旅游标准化受市场驱动,对于标准化对象和内容都非常具体和明确,是基于旅游业发展的客观实际和迫切需要;西班牙政府在旅游标准化工作中主要是推广质量标准化,即产品质量、服务质量和管理质量的标准化,提升西班牙旅游业在国际上的整体形象和核心竞争力;其经费来源于成员团体的会费、出版物发行收入和标准实施收入(如Q质量认证)。而我国旅游标准制定需求主要由政府根据调研情况决定,经费来源以财政经费为主,因而标准的需求和供给匹配有时会出现偏差。目前我国大力推广的团体标准就是为了弥补这一不足。

4)从标准体系化建设看,中国旅游标准在形式上较西班牙更为全面、系统和完整,但从标准化推广看,由于不少中国旅游标准的立项和编制不是基于市场的广泛和共同需求,标准发布后,标准的使用率和普及率都不高,市场响应程度低,没有切中旅游市场发展过程中的痛点。而西班牙标准是基于市场的广泛和共同需求,不是来自政府的规划,因此西班牙的旅游标准化不像我国有较为完整的标准体系表规划,虽然从形式上看,标准的系统性不强,体系结构不完整,但制标的重点突出,市场使用率和普及率高。西班牙的旅游标准化机制是基于市场化所致,旅游标准也是市场化的产物,每一项标准的立项和制定都需要考虑市场绩效和经济效益,而中国的旅游标准更着重于宏观管理和市场治理。

5)从对标准化的重视程度来说,西班牙目前有超过200个标准化专业技术委员会,近6000名标准化专家从事标准化工作,并且“Q质量认证”已经从西班牙走向欧洲并开始在世界推广。我国也于2017年提出了开展质量提升行动的方案,提出计量、标准、检验检测、认证认可等国家质量基础设施系统完整、高效运行,技术水平和服务能力进一步增强,国际竞争力明显提升,对科技进步、产业升级、社会治理、对外交往的支撑更加有力的目标,并提出“标准联通共建一带一路行动计划(2018—2020)”。旅游标准也是其中的重要一项。我国旅游标准下一步也将沿“一带一路”走向国际。

6)从发布的国际标准数量来看,西班牙已经发布了13项国际标准,而我国的国际标准尚属空白,与西班牙存在较大差距。一方面,西班牙有ISO/TC 228秘书处的属地优势;另一方面,西班牙地处地中海沿岸,海洋海岛是最受大众欢迎的度假旅游目的地,在海洋海岛旅游项目中海底潜水是既刺激又充满风险和挑战的特种旅游项目,对于潜水旅游的安全要求和经营规范是欧洲地中海国家海洋海岛旅游运营商的共同需要。因此,在欧盟旅游标准体系中,潜水旅游的标准自成体系,对于经营商、教练员和游客都提出了较为详尽的要求和规范,并实行分级资格认准。我国虽然也有海洋旅游标准,但标准的规范内容比较空泛,只提出了一些原则性要求,并不聚焦海洋旅游的关键问题,针对性和实用性都不强。此外,西班牙为了打造欧洲美食天堂的形象,对于旅游餐饮提出了较高的质量要求,除了对于旅游饭店和餐厅制定专门的餐饮标准外,在一些旅游景区和度假地如山地滑雪标准中还专门设立餐饮的章节,对食材加工、制作过程、操作环境、人力资源和服务过程都提出了规范性要求。相比较而言,我国的一些单项旅游标准,如温泉旅游、滑雪旅游标准都较少从游客全方位的需要和体验出发,只是从供给者的角度提出专业性和技术性的要求,忽视游客对服务流程和服务多样性的要求。这导致旅游企业即使“达标”或通过了标准认证,但未必能够提高游客的满意度,这是我国旅游标准化应该借鉴和改进的地方[11]。

7)从标准编制方法来看,西班牙的标准基本是参照了ISO 9000簇(质量保证标准体系)的框架编写,侧重于过程管理;我国标准编写的方法是按照GB/T 1.1-2009《标准化工作导则 第1部分：标准的结构和编写》的规则编写,这是产品标准的编写方法,侧重于结果管理。所以西班牙旅游标准的特点是不仅对于服务和管理结果提出要求,而且对服务和管理过程、人力资源也提出规范性要求,在标准体例上,标准文件既对管理的通用程序提出规范性要求,又保持一定的灵活性和自主性,以适应瞬息万变的市场需求,整个体系也比较能保证服务质量的持续性。建议我国以后在注重结果的同时也应该重视过程管理。

8)我国的国情与市场治理结构与西班牙迥然不同,在现阶段还不适宜完全照搬照抄西班牙模式,旅游标准化工作还应由政府主导,不适宜完全让渡于市场。目前我国全域旅游、旅游+和旅游信息化、旅游与其他相关领域和部门的融合发展、旅游公共服务和管理的建设及完善都离不开政府的支持和顶层设计。但从我国标准化发展方向看,将由政府主导逐渐向市场主导过渡,鼓励市场相关利益方和独立的第三方主持和参与制定团体标准。

目前可以在旅游标准立项、制定和审查等多个方面吸收市场各相关利益方参与。对于一些发展较为成熟的专业领域的产品、服务和管理标准应逐步向市场开放,鼓励市场各方和专业协会积极参与国家标准、行业标准以及团体标准的制定。而对于旅游发展中跨部门跨领域的新业态标准由旅游主管部门主导,便于宏观协调和资源整合以及发展方向引领。

9)从中国和西班牙的旅游标准比较中可以发现,我国现有的旅游饭店标准,对于一些设施设备的要求已经高于西班牙同类标准了,说明我国旅游饭店在硬件设施方面已经接近甚至超过了世界旅游发达国家,但在服务管理等软件的细节方面仍存在着一定的差距。我们的标准比较侧重于整体和结果的等级评定,轻视服务流程、管理过程和工作程序,所以我们的旅游服务质量缺乏稳定性和可持续性,往往在申报和迎检时,采取非常规手段,可以达到甚至超过标准要求,而在平时往往疏于管理,服务质量无从保证。

在新时代我国旅游业从高速旅游增长阶段向优质旅游发展的迭代更替中,在旅游标准化中应该重视服务流程、管理过程和工作程序,注重服务细节,与国际标准对标,通过与国际标准接轨,进一步提升我国旅游产品和服务的国际化水准,并通过拥有出境客源流的需求优势,让我国的旅游标准“走出去”,从参与国际旅游标准的制定到掌握标准的“话语权”,这是我国从旅游大国走向旅游强国的必由之路。

注释

①根据http：//www.iso.org/资料整理而来。