烟草专卖行政执法风险防控研究——基于全面风险管理理论

赵 娜，雷晓康，杨 茜

(陕西省烟草专卖局西安市局 法规处，陕西 西安 710048；西北大学 公共管理学院，陕西 西安 710127)

行政执法风险指的是行政机关及其工作人员在行政执法工作中因不合理的执法行为，造成的严重不良后果及危害(1)杨士林：《行政执法风险的内涵、表现及原因解析》，《云南师范大学学报(哲学社会科学版)》，2013年第3期。。因为行政执法主客体的思想和行为具有不可控性，因此，行政执法必然存在风险。烟草专卖行政执法与行政执法是特殊与一般的关系,由于烟草专卖行政执法人员自身思想的局限性以及各方面环境的影响，烟草专卖行政执法过程存在的各种各样的风险是难以完全消除的，并且在当前网络社交媒体发达的情况下，一旦出现执法不规范行为，就会迅速被广泛传播，严重损害烟草行业的形象，甚至动摇专卖制度。因此，对我国烟草专卖行政执法风险防控体系建设进行研究具有重要的现实意义。

围绕烟草专卖行政执法风险防控，学者们开展了一些研究。研究者大多数为烟草专卖局工作人员，他们一般从实际工作中遇到的风险入手，提出解决建议。左胜超分析了重庆市烟草专卖立法问题，提出规避风险的目的是提升行业形象(2)左胜超：《重庆市烟草专卖立法及行政执法风险规避对策》，《重庆与世界(学术版)》，2015年第12期。。杨源分析了烟草专卖执法中法律风险的来源并提出具体的防控措施(3)杨源：《我国烟草专卖执法法律风险防控》，《法制博览》，2016年第30期。。肖凌分析了建立烟草专卖行政执法法律风险防控体系的必要性，并指出了风险防控中存在的问题和解决举措(4)肖凌：《烟草专卖行政执法风险防控工作研究》，《现代国企研究》，2016年第22期。。臧聚慧结合基层烟草执法风险防控现状，从风险管理角度提出了防控措施(5)臧聚慧：《基层烟草专卖行政执法风险管理研究》，《法制与社会》，2019年第7期。。可见，当前相关研究大多是从实践出发提出较为微观的风险应对策略，其结论缺乏系统性和指导性。因此，本文借助理论视角，给出系统构建起烟草专卖行政执法全面风险防控体系的若干建议，以期促进烟草专卖执法工作顺利开展，有效推进法治烟草建设进程。

一、全面风险管理视角下烟草专卖执法风险防控的理论逻辑

(一)全面风险管理理论及其应用研究现状

风险伴随人类历史发展的各个阶段，但直到20世纪中期，风险管理才开始被学界重视并加以系统研究。随着研究的不断深化，以事后管理为主、碎片化的传统风险管理理论已经不能解决越来越多、越来越复杂的风险问题，基于此，全面风险管理理论应运而生。由于企业风险不是由单一因素引发的，而是在发展过程中的多个环节、多种因素共同作用下产生的，因此，全面风险管理理论认为需要从整体入手，对企业发展的各个环节进行系统分析和全面管理，以实现对企业的整体风险防控。除此之外，全面风险管理理论还注重全过程管理，强调不仅要在风险发生时进行管控，还要注重风险的事前预防和事后经验总结。

全面风险管理理论是在企业内部控制理念的基础上发展而来的，一开始被应用于经济领域，学者们的研究主要集中于探究金融企业的风险防控。陈天灯将全面风险管理理论作为企业税务风险管理体系构建的理论基础(6)陈天灯：《构建企业税务风险管理体系研究》，《管理世界》，2013年第6期。。郭保民和刘芳莹等人均以商业银行为研究对象，梳理了我国商业银行在风险管理中存在的问题，并提出了全面风险管理体系的构建思路(7)郭保民：《论商业银行全面风险管理体系的构建》，《中南财经政法大学学报》，2011年第3期。(8)刘芳莹：《我国商业银行全面风险管理问题探讨》，《江西社会科学》，2013年第8期。。随着市场经济的发展，全面风险管理由企业管理学概念逐步扩展到现代公共管理学范畴(9)韩金灵,杨新玮：《基于风险管理理论的二级库运作体系在医院现金管理中的应用》，《中国卫生经济》，2019年第5期。，学者们也开始尝试研究全面风险防控理论对其他行业风险的适用性。谭嘉辉等人借鉴全面风险管理理论，评价了我国足球绩效并提出了治理对策(10)谭嘉辉等：《全面风险管理视角下我国校园足球绩效评价和治理对策研究》，《北京体育大学学报》，2018年第9期。。谢志刚和杨波将“风险”和“贫困”作了类比，基于全面风险管理理论构建出主动脱贫理论，帮助解决贫困问题(11)谢志刚,杨波：《基于全面风险管理的主动脱贫理论研究》，《保险研究》，2018年第8期。。

可以看出，全面风险管理理论已经发展较为成熟且成为当前各行业风险防控研究的主要视角之一。烟草专卖行政执法是涉及多方主体的系统性工作，需要形成规范有效的风险防控体系。因此，将全面风险管理理论应用于烟草专卖执法风险防控的研究中具有一定的可行性。在当前学者研究成果的基础上，本文尝试将该理论引入烟草专卖行业，针对烟草专卖行政执法工作中的各类风险，构建完整的风险防控体系，期望能为化解专卖执法风险提供一定的借鉴意义。

(二)全面风险管理理论应用于烟草专卖执法的要点分析

从理论层面看，应用全面风险管理理论研究烟草专卖执法风险防控有其必要性和可行性。但在实际工作中，烟草专卖局与一般企业存在着一定的差别，企业所做的工作主要是为了盈利，面临的风险也大多为经济风险，而烟草专卖执法工作的目标主要是创设法治烟草环境，规范烟草市场秩序，其风险的涉及面也更广。因此，将烟草专卖行政执法这一具体工作置于全面风险管理视角下，需要结合烟草专卖行政执法工作特点对其风险进行识别、分类和评估，并根据内外部环境特征寻求解决策略。烟草专卖执法风险防控的工作要点主要体现在三个方面：

首先，要保证“过程全面”，即要全面认识烟草专卖执法工作的整个过程。需要对烟草专卖执法各项工作的各环节进行系统梳理，防止出现因风险防控断层而产生的危害，保证工作的稳步推进。其次，要实现“风险全面”，即要全面识别烟草专卖执法面临的各种风险。烟草专卖行政执法风险类型众多，表现形式多样，因此，要在“过程全面”的基础上，保证对内部与外部风险、显性与隐性风险的全面识别，对其加以系统研究，探寻各类风险的本质规律。第三，要做到“主体全面”，即要全面分析烟草专卖执法涉及的相关主体。烟草专卖执法不仅是专卖局内部工作，还与周围环境联系紧密，涉及执法工作人员、烟草经营人员、涉案人员、公安部门及政府部门相关人员等，需要将相关主体均纳入分析中，才能对风险产生的原因有更深层次的认识。

二、烟草专卖行政执法过程中的主要风险透视

依据工作特点，可以将烟草专卖行政执法工作划分为三个主要内容：行政许可、市场检查以及案件审理，这三类工作因为工作程序不同，面临的风险也不尽相同，因此，需要分别对三项工作进行梳理，总结其中的风险点，保证风险的全面识别。

(一)行政许可环节存在的风险及其表现

图1 烟草专卖行政许可基本流程图

《中华人民共和国行政许可法》第二条将行政许可定义为是行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。据此定义，绘制出其基本流程图，见图1。

行政许可是烟草专卖行政执法的基础工作，若在这一项工作中出现问题，烟草行政执法面临的风险将被扩散，因此，需要首先对其风险进行梳理。行政许可环节主要风险点包括以下几个方面：

首先，在许可程序方面。烟草专卖行政执法人员在进行行政许可工作中因主观或客观原因，会造成许可程序不规范的问题，引发潜在风险。具体的表现为：执法人员因怕麻烦或自身业务不熟练而没有告知清楚申请人申请所需材料，导致申请人因材料不齐全而没有得到许可；执法人员在知道申请人不符合许可条件时，为图方便省事，选择拒绝受理，将申请材料直接退还，这违反了相关法律规定；在进行审查时，现场勘探工作直接凭经验判断，导致结果不准确；执法人员因主观或客观原因导致办证周期过长，使申请人失去耐心，产生不良情绪；对于与行政许可人及其他相对人利益关系密切的行政许可申请，没有组织听证会或没有告知其听证权利，造成其利益受损。这些做法为日后引发行政复议或行政诉讼风险埋下了风险隐患。

其次，在许可决定方面。许可决定的作出是行政许可工作的关键环节，也是极易引发风险的环节。烟草专卖行政许可环节风险的具体表现为：一是执法人员因对法规或程序不熟悉或由于主观故意、出于方便自己的立场而作出错误决定，或者根据相关处理经验作出决定，而没有考虑实际情况，造成决定不严谨；二是在作出责令暂停、依法注销等决定时，往往只进行调查而不重视证据的收集，导致在决定时“无证可依”(12)匡文基：《烟草专卖行政许可法律风险及其应对》，《中国烟草学会2015年度优秀论文汇编》第6卷，中国烟草学会，2015年。，容易造成决定没有公信力。

第三，在具体工作细节方面。一是在文书使用上存在风险，具体表现为：文书不齐全造成的程序失范、文字表述不规范造成的理解错误以及相关文书没有及时下达引发的行政相对人不满等。二是存在行政人员纪律道德风险，具体表现为：执法人员着装不规范、证件佩戴失范；执法人员凭借许可权收取、索要贿赂，获取不正当利益；酒后执法；执法人员随意执法或欺骗、恐吓行政相对人等。这些行为会产生经济纠纷、人身安全等风险，损害执法部门形象。

(二)市场检查环节存在的风险表现

图2 烟草专卖市场检查基本流程图

烟草专卖市场检查是烟草专卖行政执法人员对市场中的烟草经营户依法进行检查并对发现的违法行为进行处理的有效手段，其流程大致如图2所示。

市场检查工作是一项长期开展的日常性工作，有很多细节需要注意。在烟草专卖监督检查过程中，如若执法人员忽略细节，就很容易引起风险。因此，需要仔细识别其中的风险，防止风险扩大化。烟草专卖市场检查的风险点主要包括以下几个方面：

首先，在表明身份时，常常出现无证检查或无资格检查行为。具体表现为：一是临时执法者或新上岗执法者没有取得检查证的情况下到店进行检查，无法出示证件，造成被检查者的不信任，进而引发冲突；二是非执法人员以监督执法者行为为由到零售点进行检查，查看执法人员日常走访记录和零售户经营情况，致使经营户产生误解，损害烟草执法部门形象；三是进行检查的执法人员没有达到法律规定的人数，致使检查过程和结果不具备合法性。

其次，在进行检查时，执法者常因为一些“作为”或“不作为”而侵犯经营者的合法权益：一方面，因执法者的“作为”引发的风险，具体表现为：在清点经营户库存时，如若在零售户不在场的情况下私自清点或零售户不配合的情况下强制清点，都会引发不满；在检查商住两用的零售点时，未经允许私自检查零售户私人用品，导致其产生抵触情绪，从而引起投诉举报；另外，执法者在拍照取证过程中容易将旁观者拍入照片中，后将其作为宣传教育使用，侵犯了公民肖像权。另一方面，因执法者“不作为”引发的风险，具体表现为：执法人员在检查时不按规定出示证件、佩戴徽章引发被检查者抗拒；检查记录文书记录不规范、不全面，存在遗漏或错误导致后续工作难以进行；在检查过程中不按规定程序进行，跳过某些程序而造成的执法不规范。

最后，在进行处理时，执法人员处理结果往往会引发被检查者的不满。具体的表现为：做出行政处罚决定时没有规范填写处罚决定书，决定书上没有标注当事人违法事由、处罚时间、地点、依据以及做出处罚的人员签名和行政机关名称，导致处罚不规范，造成争议隐患；处理结果做出后因解释不当或当事人不理解而产生冲突，发生暴力抗法等行为，存在执法安全隐患。

(三)案件审理环节存在的风险表现

烟草专卖执法案件审理是将举报、检查、移送等来源的烟草行业相关案件进行立案调查，并对违法行为进行相应行政处罚的过程，其基本流程如图3所示。

行政处罚权是烟草执法人员的一项重要法定权利，通过对违法案件作出处罚，可以有效震慑潜在违法行为，净化卷烟市场(13)王振宇：《浅析烟草专卖行政处罚案件办理法律风险及防控措施》，《中国烟草学会2016年度优秀论文汇编》第11卷，中国烟草学会，2016年。。但有权必有责，若案件审理不当，必然会造成行政相对人的不满，引发较为严重的风险。因此，预先识别案件审理环节可能产生的风险至关重要。烟草专卖行政执法案件审理环节主要的风险点包括下几个方面：

首先，是超出时限的风险。从流程图中可以看出，烟草专卖行政案件审理的流程较长，环节较多，基本每一个具体环节的完成都有法律规定的时限，若执法人员因自身执法失误或客观的不可控因素超过时限，就会产生违法风险，其具体风险表现为：超出立案、调查、处理、告知、决定、执行时限等，造成违法，从而引发行政诉讼、行政复议等，甚至引发卷烟市场的混乱。

图3 烟草专卖案件审理基本流程图

其次，是程序违法的风险。当前烟草专卖案件审理过程存在着重实体、轻程序的现象，这就容易引发一系列程序违法风险，具体表现为：文书开具和下达程序不合法；违法取证；办案程序不完整，随意性处理案件；不召开必要听证会或不通知相关人员参与听证等。这样虽然不会立刻引发较大风险，但却埋下了风险隐患，如若一旦被发现，就会迅速传播并发酵，引发一系列连锁风险反应。

再次，是实体违法的风险。因为烟草专卖案件审理最终要作出行政处罚决定并真正贯彻执行，因此，烟草专卖案件审理产生的实体违法风险较多，具体表现为：一是案件定性错误，即对案件性质认定失误而作出完全不符合案件性质的决定；二是对应法规错位，没有根据合适的法律条文作出决定，导致决定不具备合法性；三是滥用行政权力，如执法办案人员私留没收卷烟，收受贿赂影响办案结果，暴力执法导致涉案人员人身、财产安全受到侵害。这些风险点具有一触即发性，风险危害极大。

第四，是制度本身带来的风险。烟草专卖案件审理需要行政与司法部门配合，但二者在同一案件审理过程中容易产生沟通不当导致互相扯皮，进而导致行政执法败诉风险。另外，烟草专卖执法工作存在一些不合理的考核制度，导致执法人员或执法部门为了完成指标，提高工作绩效而作出违纪甚至违法行为。

三、烟草专卖行政执法风险产生原因探析

(一)客观原因

1.监督制约机制失效

监督制约机制是防范烟草执法风险的最后一道门槛。但是在实际工作中，烟草行政执法工作的监督制约没有起到应有的效果。首先，监督制约动力不足。烟草行业承担着利税缴纳的重任，因此，烟草行业的重心往往放在卷烟经营工作，而执法监督则没有太多动力，诸如“重视经营，强化执法，忽视监督”的现象普遍存在。其次，监督制约体系不健全。当前大多县级基层单位没有配备专职的法规员，而是由专卖执法人员兼任法规员，这种“自己管自己”式的法规员配备让专卖行政执法监督工作更加难以“放开拳脚”。另外，监督制约机制不畅通。烟草专卖行政执法工作的监督往往依靠行政诉讼、行政复议等事后途径，程序上难以做到监督前置，不能起到有效的监督作用，监督部门的地位和权威性较低也难以将监督工作做到常态化、具体化。

2.组织机构职能交叉

我国烟草专卖行政执法涉及多个主体，除烟草专卖局外，负责烟草案件侦查的公安部门、负责规范烟草市场秩序的工商部门、负责检查烟草商品质量的质监部门以及负责烟草走私查处的海关部门等主体也参与其中。但当前各部门在烟草专卖行政执法中的职责定位不清，并且沟通缺乏，导致各主体协调困难，执法难度加大。在执法过程中，往往会出现“要么没人管，要么都要管”的情况。如当发生了涉案量大、价值高的案件时，各部门都想参与主管案件的调查审理，此时职能交叉、责任模糊将导致陷入执法困境。再比如发生无证售卖烟草案件时，涉及到烟草专卖局和工商局两个部门，如果两部门之间互相推诿，就会出现“没人管”的问题，执法部门的公信力将大幅度下降。

(二)主观原因

1.执法队伍素质不高

行政执法工作的效果很大程度上取决于执法队伍的整体素质。当前，我国烟草专卖行政执法队伍人员素质参差不齐，执法素质普遍较低，为执法风险的产生埋下了隐患。烟草专卖行业执法队伍素质不高主要体现在以下三个方面：一是风险防范意识缺乏。执法人员受到传统风险管理思想诱导，往往只注重风险的应对而忽视风险的预警与防范，导致烟草专卖执法人员难以树立全面风险防控意识；二是法律意识不强。执法人员在入职后往往因工作繁忙而丧失主动学习的动力，认为法律法规的学习没有必要，导致其法律知识掌握欠缺，容易产生失范行为。三是职业素养不高。烟草专卖行政执法人员在具体的工作过程中，由于职业素养不高，产生执法态度不端正、执法专业技能不强、效率观念不足、服务意识缺失等情况，影响执法效果和执法部门形象。四是个人利益驱使。烟草作为高消耗品，其市场价值和利润很高，在利益的驱使下，很容易滋生腐败和寻租行为，一些行政执法人员利用公权力，采用收受贿赂、卖罚没烟、非法售卖许可证等手段获利。

2.法律法规宣传不到位

良好的法律法规宣传能够纠正执法相对人的一些错误观念，从源头上起到制止违法行为、规范烟草市场的作用。随着中央和地方法律法规的逐渐出台，我国已经有了较为完善的烟草法律体系，但从实际操作来看，宣传还不到位，导致行政相对人对执法行为和处罚结果的不理解，进而产生执法冲突。普法宣传不到位的主要原因有以下几点：一是宣传活动举办的时间集中于重大节日而忽略了日常宣传，导致宣传效果难以强化；二是由于烟草行业特殊性和公众长期以来对烟草行业的偏见，导致烟草相关法律法规的普及存在一定敏感性，执法人员往往难以判定普法的具体内容；三是由于烟草专卖法律法规具有一定的专业性，执法人员不能完全掌握，公众就更加难以理解，导致普法工作开展存在障碍；四是执法人员对普法缺乏重视，采取的普法方式简单且宣传范围窄，普法工作收效甚微。

四、全面风险管理视角下烟草专卖行政执法风险防控体系构建

根据当前烟草行业行政执法风险的具体情况，结合全面风险管理理论，本文从风险防控预警体系、风险防控组织体系、风险防控行动体系三个层面初步构建起烟草专卖行政执法风险防控体系，并从风险环境、风险识别、风险应对、风险控制、风险监督评估、风险信息沟通等角度以期通过全视域、全主体、全过程、全工具等风险防控思路，降低烟草专卖行政执法成本，有效应对烟草专卖行政执法中的风险，维护专卖执法机构权威。体系构建如图4所示。

图4 烟草专卖行政执法风险防控体系框架图

(一)建立“识别—履责—控制”的风险防控预警体系

根据上述分析，烟草专卖行政执法风险产生的原因多种多样，影响范围、演变机理、潜在后果等在现实中很难预测，因此，对重大风险源进行识别尤为重要。针对烟草专卖执法可能出现的多种类型风险，需按照烟草专卖执法的流程环节，建立起风险事项的风险源数据库和风险识别表，根据风险因素、民众态度、舆情反馈、社会影响等对烟草专卖行政执法风险事项中的各个维度进行相关性分析，科学划分烟草专卖行政执法中的风险等级。

烟草专卖行政执法中对风险的履责操作具体表现为针对风险所有权归属的责任明确和管理设定。针对执法工作人员、烟草经营人员、涉案人员、公安部门及政府部门相关人员合理划分烟草专卖执法的权责关系，建立起风险责任连带制度，营造良好的烟草专卖行政执法外部氛围。在分类分责的基础上，对烟草专卖执法中的涉事主体责任进行有机捆绑，建立全流程的责任管理机制和责任倒查、责任终身制原则。

在烟草专卖行政执法风险源的控制中，将风险防范的端口前移，建立起有效的预警机制，提高风险的可控能力。在全面风险管理的目标和制度要求下，综合评估烟草专卖行政执法的风险环境，针对烟草专卖行政执法的风险源建立起重大隐患定期排查制度，争取在源头上控制风险，提高风险抵御能力和风险承受能力。

(二)建立“主体—角色—工具”的风险防控组织体系

在烟草专卖行政执法风险防控体系的建立中，明确风险事项中涉及的多方主体，对主体的角色与责任进行分析，搭建集中统一的风险防控组织架构，因此本文构建起“主体—角色—工具”的风险防控组织体系，改善烟草专卖行政执法中执法人员素质不高、执法行为失范等问题。

在烟草专卖行政执法中，涉及的主体主要有专卖局内部工作人员、执法工作人员、烟草经营人员、涉案人员、公安部门及政府部门相关人员等，应设置统一管理、专业监管的风险管理部门，政府作为稳定社会风险的主要部门，具有天然的维护公共利益的职能，是动员全社会参与风险防范的引导者，通过政策方案的制度规范和约束烟草专卖行政执法行为；专卖局在风险防控组织中作为核心部门，需要对风险进行研判，对执法工作人员和烟草经营人员的行为进行分析决策，建立烟草专卖行政执法风险应急预案。

在烟草专卖行政执法中，可以利用的风险防控工具主要分为风险预警工具和风险应对工具。风险预警工具主要针对烟草专卖行政执法中的风险源，综合分析风险情境，以政策规划的方式对行政执法进行规范，进行事前防控和控制，主要工具有：规划工具、风险管理政策、管制工具、情境分析、应急预案、行政许可等。风险应对工具主要针对烟草专卖行政执法中发生的风险，以保险机制进行行政执法失范后的成本分担，采用罚款、绩效评估等工具促进行政执法人员的工作改进，主要的工具有：责任保险、罚款、绩效评估等。

(三)建立“信息—监督—报告”的风险防控行动体系

风险防控行动是风险防控体系的核心与关键。在烟草专卖行政执法风险防控行动中，需要完备的信息支撑，对烟草专卖行政执法行为进行监督，并以报告的形式及时对风险事项进行总结反馈。因此，本文构建起面向烟草专卖行政执法的“信息—监督—报告”的风险防控行动体系。

在风险防控行动中，对风险源的识别、执法环节的主体行为、风险评估等都需要相关信息作为支撑，建立风险管理信息系统，综合设置风险分析模块、资源应对模块、风险行动决策模块等，以确保烟草专卖行政执法风险应对的及时性、有效性和独立性。

在烟草专卖行政执法行为监督中，首先，应建立起严格的监督制度，遵循“自上而下”和“自下而上”相结合的原则，从烟草专卖的行政执法人员素质、执法行为、市场检查、案件审理、零售户经营行为等方面设计专门针对烟草专卖行政执法监督的政策方案；其次，通过监督制度建设，由上级政府、同级业务部门、志愿者、专家学者、媒体等组成的一张全方位的监督主体网络，对烟草专卖行政执法的全过程环节进行监督；最后，利用烟草专卖行政执法信息系统，整合信息资源，强化主体间的监督能力，促进烟草专卖行政执法行为监督的及时性。

在烟草专卖行政执法风险应对行动结束后，应建立起重大风险事故报告制度，反映在烟草专卖行政执法中的风险源、风险应对组织履责行为、风险管理过程、风险处理结果等内容，对烟草专卖行政执法行为进行评估，定期向风险管理部门报送，为烟草专卖行政执法的风险评估提供依据和参考。

五、总结与展望

综上所述，烟草专卖行政执法风险表现形式多样，原因也十分复杂且多为潜在风险，难以完全消除，只能尽可能地加以防控。基于全面风险管理理论建立起的风险防控体系对烟草专卖执法风险可以起到积极的防控作用，从风险发生之前的预防、发生之时的应对以及发生之后的总结，行政执法人员都能在系统指导下采取有效措施以降低风险产生的危害。烟草专卖行政执法风险防控体系的建立是一项长期、系统的工程，因此，需要对烟草专卖行政执法的各项工作以及工作各环节可能出现的风险进行全面筛查，并对其原因进行深入探析，制定出相应的解决措施并在防控体系中加以体现。此外，还要建立各种配套措施保证防控体系的落实，促使风险防控体系能在实践中真正发挥其作用，指导烟草专卖行政执法工作的顺利进行。