论“异地为官”对县乡治理的影响

张明辉 孙亦馨

摘 要：熊培云在《一个村庄里的中国》第五章提到的异地为官制度已有兩千多年历史，目前县、乡主要负责人依然实行该制度。基于我国历史和现实，地域回避制度有一定合理性和必要性，但理性分析不难发现其在县乡治理和县政改革工作中存在的不可忽视的弊端。随着县乡基层民主制度的完善和权力监督机制的健全，在一个开放、民主、法治的中国社会，县乡官员将走向本土化。

关键词：异地为官;地域回避;腐败问题;基层民主;县乡治理

中图分类号：D262.6文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2019）20-0122-02

作者简介：张明辉（1973-），男，汉族，山东济宁人，山东中医药大学，硕士生导师，副教授，研究方向：马克思主义中国化;孙亦馨（1995-），女，汉族，山东济南人，齐鲁工业大学，硕士在读，研究方向：马克思主义中国化。

异地为官制度即通常所说的地域回避制度，官员不能在自己的出生地做官，而是要去家乡以外的地方开始自己的仕途。这种不得在原籍担任官职，不得在同一地久任官职的流官制度，在中国已有两千多年的历史。熊培云在《一个村庄里的中国》中称这种“本地为民，异地为官”的制度为中国的第五大发明，可见其对职官制度的发展影响之深之远。

一、从古到今的异地为官制度

西汉汉武帝刘彻意识到异地为官对于维护中央集权，巩固统治有着重要意义，东汉桓帝时期关于任官回避的成文法规“三互法”规定官员不得在自己夫人的娘家做官，也不允许两地官员互换地点做官。宋代回避制度被细分为籍贯回避、亲属回避、职务回避和亲属回避四类。明初，朱元璋规定南方人要去北方做官，北方人要去南方做官。清朝康熙时在“不得官本省”的基础上又规定官员也不得在距籍贯五百里以内的地点任职;乾隆时甚至连祖籍也要回避。

地域回避制度作为一项已有千年历史的人事制度，到了如今的社会主义社会，仍是公务员管理的一项重要制度。从1996年只规定公务回避和任职回避，到我国现行的《公务员法》第69条规定：公务员担任乡级机关、县级机关及其有关部门主要领导职务的，应当实行地域回避，法律另有规定的除外。也就是说县乡级机关的领导人员，不得在自己的籍贯担任职务，也不能在同一地点任职较长时间，可见我国现行公务员制度深受传统影响。

二、异地为官对县、乡治理的益处

虽然异地为官制度在当今社会颇受争议，但并不能完全否认该制度对县、乡治理存在一定的积极作用。

（一）减少在熟人社会中的人情关系束缚

在人情社会，无论官员还是百姓，都会在生活或工作的过程中结交对自己今后发展有利的对象，形成“能力互补”，以便于给予自己帮助。而在县、乡这些基层单位，由于管理范围较小，管理人员较少，管理工作较为细致具体，若由本地人担任县、乡主要领导人，其被这种“剪不断，理还乱”的“人情网”束缚的可能性会大大增加。而异地为官一定程度上减少了拉帮结派、为熟人谋私利，官员成为个别人“保护伞”的可能。

（二）增强公务员自身能力，促进工作观念转变

本地人在本地做官由于对风土人情的过于熟悉，难免会形成思维定势，固步自封，使基层建设工作很难再上新的台阶。而异地为官的官员不得不为了适应新环境而努力提高自身工作能力，积累新经验以应对新问题。

（三）加强不同县乡间的交流，优势互补

本地为官时间过长会造成官员目光狭隘，不了解外界信息，不能吸收更好的县乡建设经验。异地为官，在带来新的思维方式与治理措施的同时，也可以将本地治理的成功经验推广出去造福他乡，各个县、乡优势互补，打破既有的落后的工作格局，提升我国基层建设的整体水平。

（四）积累更多经验，为今后仕途助力

异地为官制度使公务员随着工作的调动，积累了丰富的工作经验，对祖国大江南北的地情民情都有所了解，这对于立足全局制定合理的政策大有裨益，因此异地为官的官员今后无论是在中央担任要职还是执政地方，其仕途都会受益于在各地任职的经验。

三、异地为官对县、乡治理的弊端

当今社会对公务员实行异地为官制度，其主要目的是防止腐败，但从目前我国现状来看，对县、乡级主要领导人采取任用回避本籍制度是一项“需要检讨的制度”[1]。

（一）异地为官助长腐败

封建社会时期，由于通讯、交通的闭塞，异地为官的确在扼制腐败、防止地方势力勾结、维护中央集权等方面起到了较明显的作用，但随着通讯和交通的发达，县乡异地为官制度起到的反腐作用越来越渺小。从近年来纪检监察部门查处的县、乡主要官员的腐败案件来看，绝大多数都是异地为官。由于通讯、网络、交通的日益发展，即使相隔千里也不能使官员摆脱“人情网”的束缚，反而因出现多地官员“利益置换”的行为，使人际关系网络更加错综复杂。许多腐败官员甚至认为异地为官制度为贪腐提供了便利。“打一枪换一个地方，换换更安全[2]”。其次，异地任职缺少熟人的监督，缺少家庭的约束，使官员道德观念有所松懈，也成为一些官员肆无忌惮胡作非为的重要原因之一。

（二）官员“短视行为”加重，难成大事

地域回避制度使官员任期较短且流动性大，从而导致官员的“短视行为”。初来乍到对任职地并不了解，无法直接正常开展工作。摸清状况后，这些怀有“过客”心理的异地官员们却又无心解决切实关乎百姓实际利益的问题，而是为了自己在任时的政绩忙碌奔波，一旦任期满，官员又去另一地点建设自己的“政绩工程”。如熊培云所说，巡演一般的异地任职官员们，“第一年摸情况，第二年捞政绩，第三年忙走人[2]”。

（三）异地任职加重财政负担，增加行政成本

中国两千多个县，没有几个异地为官的官员是居家搬往任职地的，这些官员无处安家只得吃住在宾馆，且每周都要由专车接送与家人团聚，有人称这些异地为官者为“宾馆干部”，又有人讽刺道“干部交流，浪费汽油[4]”。

（四）异地官员“水土不服”难以开展工作，甚至加剧縣乡官场冲突

“空降兵”初来乍到，对任职地情况不甚了解，而且各地方言天壤之别，无疑加剧了两地官员间和官民之间的交流障碍，人情不通、语言不通、文化差异都是造成工作难以开展的重要原因，短时间内难以实现对县乡的有效治理。对于本地干部来说，把本地事务的决策权拱手让给对本地情况并不了解的外地干部并听从其指挥和调遣，难免会产生心理上的抵触情绪[5]。若是外地干部将在籍贯地实行但并不符合任职地实际的经验移植到任职地，则更容易加剧干部和干群关系的紧张。

（五）异地为官易使外来官员权力被架空

虽然异地为官干部中不乏有抱负又有能力者，但在初任之时，由于自己人生地不熟，而本地官员又掌握当地大量社会资本和关系资本，因此必须依靠地方精英才能够达成其对地方社会进行有效治理的目的[6]，于是必然会放权于本地官员。

（六）被调任者背井离乡，无法全身心投入工作

异地为官制度割裂了官员们的亲情、友情，使他们承受背井离乡的痛楚，对官员来说，这种制度违背了“以人为本”的人性化管理原则，也忽视了人的情感需要。如果官员任职地点不能被官员接受，就会把心思放在如何在下一次岗位调整时被调至符合自己心意的县、乡上，这种身在曹营心在汉的心理，自然使干部无法全身心投入当地工作。

（七）异地为官使基层民主与地方自治大打折扣

由于我国民主选举制度的要求，县、乡领导由县、乡人大代表间接选举产生，但由于公务员地域回避制度，使本地官员丧失了竞选本地职位的权利，人大代表也丧失了选择自己了解和熟悉的本地官员的权利。“代表们不得不在‘无知的前提下做出‘有限理性的选择[7]”，因而使选举结果并不能体现人民的真正意愿，这就与“民主”二字背道而驰了。

四、改变异地为官，完善县乡治理

异地为官制度作为现行公务员法的重要内容，一时间难以改变，因此需要对此制度加以完善，以使其带来的负面效应降到最低。

其一，要增强选民意志体现，归根到底是要实行“竞争性选举”，因此适当增加候选官员人数是不容忽视的措施，只有让民主真正掌握在县乡百姓手中，才能增强官员的竞争意识，进一步培养官员的公仆意识和服务意识。

其二，要完善相关法律法规，细化对异地官员的任免程序，实行地域回避制度的同时加强对公务回避制度和任职回避制度的贯彻执行。同时建立健全监督机制，纪检监察部门应认真履职，严厉打击违法行为，让人情风、关系网没有可趁之机。

其三，公务员在外任职，与家人两地分居时牵扯到住房、子女上学就业等问题，所以需要完善异地任职者配偶、子女随调安置等制度[8]，只有这些制度真正做到了相互协调、流转流畅，才能使异地官员工作态度更加积极，才能树立视他乡为故乡的思想。

长期关注农村基层政权建设的学者于建嵘主张变地方行政官员地域回避为地方司法人员地域回避，行政权上不应异地为官，而司法权上则应异地为官，利用“异体监督”的政治智慧，“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力机构和运行机制[3]”。此外，相对独立舆论的异体监督也是保障人民民主权利的重要环节。

更重要的是，“对于一个现代国家而言，政治首长对辖区的身份认同是十分重要的，异地官员显然做不到这一点[9]”。“改土归流”要求候选人必须在选区内有程度不一的居住时限。相较于异地官员来说，本地官员更能代表和维护当地民众的利益。“改流归土”能够使当地人民自己当家做主，让县、乡地方的人民选出自己信任了解的行政主官。把选谁不选谁的权力还给老百姓，正是民主的核心内容[2]。由此观之，从“异地为官”到“改流归土”，将成为治理县乡、发展地方民主及的必经之路，在完成从人情社会向法治社会的转型后，县乡公务员地域回避制度必将被公务员本土化制度取代。

[ 参 考 文 献 ]

[1]魏光奇.官治与自治[M].北京：商务印书馆，2004：61-62.于建嵘，蔡永飞.县政改革是中国改革新的突破口[J].东南学术，2008（1）：45-50.

[2]熊培云.一个村庄里的中国[M].北京：新星出版社，2014.

[3]于建嵘，蔡霞，蔡永飞.中国应当”改流归土”[J].领导文萃，2009（7）：131-135.

[4]向远麟，汪世旺.”异地为官”与反腐倡廉[J].协商论坛，2001（6）：23-24.

[5]于建嵘.县政改革请自改变”异地为官”始[N].南方日报，2009-4-23.

[6]邢健.基层治理中官员地域回避制度研究——基于有效性和有限性的分析[A].第八届珞珈国是论坛论文集[C].2014.

[7]姜裕富.对公务员地域回避制度的反思[J].中共杭州市委党校学报，2008（2）：74-78.

[8]吴丽英.我国公务员任职地域回避的必要性及立法完善[J].学理论，2012（14）：136-137

[9]王鹏，张永涛.异地为官还是改流归土？——基层官员任职地域回避制度剖析[J].当代社科视野，2010（9）：26-28.