论风险预防原则在我国的适用问题

石齐齐

摘 要：风险预防原则是在环境危害不确定的情况下预防发生环境破坏的义务的指导思想。而就我国目前的立法来看，并没有将风险预防原则作为基本原则纳入到环境法中。风险预防原则由于其科学的不确定性，在特定的指导和使用过程中往往面临三大问题即启动时间点迟延问题、政府机构缺乏法律依据而难以启动补救措施的问题，以及原则不确定性引发的弊端问题。为了解决这些实际问题，首先要在立法中确立风险预防原则，其次引入一些基本方法来减少风险的不确定性。最后还应明确，风险预防原则并不普遍适用，应结合划分风险等级确定风险预防原则有限适用的领域。

关键词：环境法；风险预防原则；科学不确定性；有限适用

1 风险预防原则

大多数学者认为《里约环境与发展宣言》原则十五是对风险预防原则的最准确表达：“为了保护环境，各国应根据它们的能力广泛采取预防性措施。凡有可能造成严重的或不可挽回的损害的地方，不能把缺乏充分的科学肯定性作为推迟采取防止环境退化的费用低廉的措施的理由。”由此可见，风险预防原则的重點有以下几点：

第一，一定的风险存在。任何可能造成严重损坏或不可挽回的损害的情况都属于环境风险。并且风险因素造成了严重损害或无法弥补的损害。例如，生物多样性丧失，气候变化，环境污染和其他问题。这些问题通常都造成了严重后果，一旦发生就难以逆转。然而，这些后果通常是隐藏的，而且性能周期很长，因此我们在使用风险预防原则时会考虑多方面的观点并结合长期发展需求来看待风险的严重威胁性。

第二，风险往往是科学不确定的。一般风险在开始时非常隐蔽，并且不容易被注意到。人们仍然对某些风险产生机制，传播途径和环境危害之间的因果关系等充满了不确定性，并且由于科学技术发展的局限性，人们更缺乏证据来证明其中的关系。

第三，应及时采取预防措施，不应拖延。由于过去的环境保护是在有了充分证明的科学证据之后采取的，因此这些科学证据被认为是环境保护的基础。但由于风险本身的不确定性，科学证据也存在太多的科学不确定性，环境风险的后果又是无法弥补的，因此不能以“科学不确定性”为借口推迟甚至拒绝采取行动。因为如果你等待科学证据证明风险和环境危害之间的因果关系之后再采取措施，它很可能早已无济于事。因此，应该将风险预防原则的一般义务有所延伸即从防止造成严重损害的环境风险，或者有充分证明的科学证据的环境风险延伸到那些未经科学证明并可能危害环境的风险。

第四，注意平衡因素并采取适当的预防措施。各国应该尽量广泛的采取预防措施，但是也需要结合自身能力，符合成本效益原则的要求。不宜矫枉过正，产生其他的不利后果。更不应该将风险预防原则作为绝对的原则，或者是“兜底条款”性质的原则，采取不合理的预防措施。更要杜绝在采取不合理的预防措施之后造成了不良后果，以风险预防原则为挡箭牌来逃避法律责任情况的发生。

2 风险预防原则在我国的立法现状及现实问题

2.1我国的立法现状

目前，我国在许多法律法规和规章中都体现了风险预防的原则精神。但是，不可否认的是，我国目前的环境保护法中没有明确的风险预防原则。目前我国的预防原则仍然是基于科学确定性的预防，适用于对环境问题肯定的场合。它不是基于科学的不确定性，也不适用于存在不确定性的情况下的风险预防。《环境保护法》是我国的环境基本法，于1989年就早已颁布，当时我国并未引入风险预防原则。因此，由于时代的限制，在确定基本原则时规定了“预防为主，防治结合”的原则，并没有规定风险预防原则。即使是在完成25年首次修订的2015年1月1日起施行的新环保法中第五条是这样规定的“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则”，也并没有直接规定风险预防原则。由此可见，风险预防原则在我国立法中的还是处于非常谨慎的地位，在很多环境领域是缺乏立法规范的。

幸运的是，《大气污染防治法》第45条规定了控制臭氧消耗物质的规定，这一规定明确反映了风险预防的原则。此外，在2002年《清洁生产促进法》、《环境影响评价法》的第一条中制定本法的展现出的预分析预测和预防不良反应的出现即是风险预防思维的体现。而且管理危险化学品和转基因生物的法律中有明确的风险预防原则，如《危险化学品安全管理条例》和《废弃危险化学品污染环境防治办法》要求对危险化学品的生产，管理，储存，运输，使用和处置废弃危险化学品进行安全管理，如《新化学物质环境管理办法》提出了新化学物质暴露评估，环境污染防治措施和安全保护措施的要求，再如《农业转基因生物安全管理条例》它建立了农业转基因生物安全的分级管理评估系统，农业转基因生物安全评估系统和农业转基因生物标识系统。虽然这些是国务院或环境保护局制定的行政法规或部门规章，可能有立法水平相对较低、涉及的领域不多等诸多问题，但在这些规定中都真实的反映了风险预防原则的要求，体现出了提前预防的精神。

2.2风险预防原则在我国的现实问题

2.2.1启动时间点迟延问题。

因为传统观念经常假设环境在危害发生之前是安全的，并且因为目前的预防原则是预防为主、防治结合、综合治理，这些原则会给人们心理上留下退路，可以容忍一部分的环境污染或者破坏的存在。这使得风险预防原则中的风险成为科学的不确定性，成为人们对待环境保护的观望态度，更有甚者成为潜在的污染者没有及时采取预防措施的借口。人们心理上总会觉得可以再等等可以以后再治理，潜在的污染者更是可以以环境危害的科学不确定性，科学并没有确切的证据证明为由拒绝采取预防措施。但这种延迟只会错过预防和解决的最佳时机。事实上最重要的不是是否有科学证据证明采取预防措施的必要性，而是采取预防措施的启动时间点。

2.2.2政府监管机构的尴尬地位即政府机构没有法律依据可以采取救济措施。

因为风险预防原则的核心在于：当科学知识在理解环境问题时未达成共识或产生冲突时，如果存在可能对环境造成严重或不可逆转损害的威胁，科学的不确定性不能成为延迟或拒绝采取预防措施的原因，从而降低了环境风险的可能性和风险损害程度。因此，防止环境破坏的一般义务可以延伸到科学不确定性的环境行为，即政府监管机构不会如此面对证明明应当采取防范性措施是理由不充分的困境。如果可以在法律上确立风险预防原则，则可以将风险预防原则作为保护环境的一般义务的法律依据，而不是政府机构或企业不采取预防措施的“权力来源”。

2.2.3由风险预防原则本身的不确定性引发的问题。

问题一，界定具有主观性。它的定义是主观的，因此很有可能被环境保护决策者和立法者滥用到科学基础之外。问题二，它的应用可能会加剧贸易保护主义。由于该原则适用于未经科学证实的环境风险，因此进口国可将此不确定性风险列为采集的科学可能性，只选择对本国有利但可能不公平的数据，从而采取不必要的进口禁令。

3 关于风险预防原则适用的建议

3.1立法层面：完善风险预防原则立法

随着风险预防原则的日益重要，我国应根据国家的实际需要，加强和完善国内立法中的风险预防原则立法。第一，从国际环境条约和国外立法的成功经验来看，风险预防原则对于防范未来可能发生的重大环境破坏，促进社会经济的可持续发展具有重要意义。只有将风险预防原则提高到“基本环境法”承认的基本规范，才能协调发挥其他环境立法，指导环境正义和环境执法，使我国的环境法律体系构筑起一道道预防环境风险的制度防线。第二，积极落实重点环境保护领域的风险预防原则。风险预防原则主要涉及人类，动植物健康和生物安全，我国应当在这些领域的法律法规中加入与风险预防原则的相关规定，如可在规范转基因生物、危险化学品专门性法律中增加采取风险预防措施的规定。第三，建立健全风险预防原则的相关法律制度。目前，一些与风险预防原则有关的法律制度已纳入我们的法律。如标识制度、清洁生产制度、许可证制度，以及一定程度的基于风险的活动实施者责任制度等。但这些制度还需要进一步的完善和发展。因此我们可以建立评估体系，开展环境风险环境风险评估体系。这个评估体系可以有相关的环境组织部门或机构发起，由他们在发现存在不确定性的环境风险之后，对人体健康和生态环境可能造成的安全隐患进行风险分析，确保生活环境的健康发展。环境风险评估作为风险预防原则的支撑系统，目前已应用于国家相关环境保护工作中。例如建立环境风险管理和环境问题的保证金制度，作为环境风险预防基金，它将分析和计算可能引入的新技术，化学产品和转基因生物生产中可能造成的环境风险，并以货币的形式反映出来，在开展活动之前向相关环境组织缴纳环境保证息。环境风险信息的建立和检测主要用于确定某项活动的实施是否会对环境造成危害。但是，我国在风险预防过程中没有相关制度来规定如何收集环境风险信息。因此在环境风险预防过程中，不仅要加强风险信息的收集，还要对环境风险预测的实施进行后测，并收集相关信息和数据，为今后的环境风险预防工作提供科学依据。

3.2方法层面：划分风险等级，减少风险的不确定性。

适用于风险预防原则的主要问题是确定环境风险的威胁程度即严重，重大和不可逆转威胁的具体标准是什么？在应用风险预防原则（即门槛）之前必须达到一定的标准，以及不同的级别应适用不同的标准，使用不同程度严格的风险预防原则。也就是风险预防原则在具体领域里的有限适用或者在有限领域里的具体适用问题。这些都需要划分风險等级，减少风险的不确定性才能得到解决。教科文组织启动的“预防原则”被定义为“道德上不可接受的损害”，其中包括“威胁到人类的生命或健康的损害；严重和有效地无法挽回的损害；对当代或后代不公平的损害；未有充分地考虑那些受影响者的人权而实施的损害。”虽然这些还是在环境风险具有更高门槛的前提下细分的风险等级，但在一定程度上为我们提供了划分风险等级的指导。

3.3领域层面：确定符合风险等级标准的有限领域

风险预防原则的应用领域不仅要求具有风险预防原则的四个组成部分，还要求具有某些风险。风险往往是科学上的不确定因素，所以在采取预防措施时要特别注意平衡因素，要采取适当的预防措施，还需要注意确定符合风险等级标准的有限区域。我国环境法中风险预防原则应用有限的领域应主要包括：气候变化，生物多样性保护和转基因食品安全。这三个领域的环境问题具有科学的不确定性，因此应在环境问题符合门槛时即当这些环境风险造成的潜在危害很大时，及时采取风险预防措施。如果，一旦这些领域造成损害，它们将是严重和不可逆转的，威胁到我们公民的生命和安全以及国家安全，因此在这些领域应用风险预防原则时应重点考虑平衡因素，进行成本效益分析。因此，在我国环境法中，气候变化，生物多样性保护和转基因食品安全等领域应该有限适用风险预防原则。

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