澳大利亚国家反恐机制（上）

戴铭

一、澳大利亚反恐形势概述

澳大利亚的国家恐怖威胁风险水平自2014年9月上升后一直保持在“有可能”的状态。恐怖主义对境内外澳大利亚人的安全和利益造成直接、持续的威胁，成为澳大利亚面临的一项持久性挑战。涉恐意识形态不仅是伊斯兰极端主义分子的意识形态，还包括基于政治、宗教信仰等其他意识形态的恐怖主义，比如左翼或右翼极端分子。事实证明，国际恐怖团体善于利用他们的极端意识形态，激励其同情者与支持者在全球发动恐怖袭击。从国家安全利益的角度出发，澳大利亚的主要关切是中东极端分子与东南亚极端组织间日益密切的联系。尽管政府已经在立法、资源分配和能力建设等方面投入了大量的时间与精力，但仍然无法找到应对恐怖威胁的万全之策。

为此，各级政府部门共同努力，重点将预防作为打击恐怖主义的第一道防线。澳大利亚政府理事会于2015年7月发布《澳大利亚反恐战略》，该战略设定了澳大利亚反恐安排的框架，将澳大利亚当前的反恐形势置于全球大环境中进行考量，确定了应对持久挑战所需的五个相互关联的因素：①挑战暴力极端主义意识形态；②阻止人们成为恐怖分子；③塑造全球反恐环境；④干扰澳大利亚境内的恐怖活动；⑤发生恐怖袭击时的有效应对和秩序恢复。

“澳大利亚国家反恐计划”包括其各级政府和参与反恐的相关机构的组织、管理与运行责任，确定了恐怖活动预防、应对、调查、灾后恢复以及相关准备工作的框架，以准备、预防、应对和恢复的“PPRR模型”为支撑，不同类型的工作相互关联并有可能同时进行。该计划位列于规划了澳大利亚反恐工作首要战略框架的《澳大利亚国家反恐战略》之下，是其有益补充。这份计划由包括《澳大利亚国家反恐手册》在内的一系列详细文件予以支持。《反恐计划》遵循着《反恐战略》提出的以下三个原则：一是保护生命安全是绝对优先级，二是各级政府和社区须共同应对恐怖主义的挑战，三是恐怖活动是需要通过刑事司法程序处理的犯罪行为。

二、国家协调和法律框架

（一）各级政府及相关主体职责分工。

表1和表2概述了澳大利亚联邦、州、地方政府、私营机构和社区等，在反恐筹备、预防、应对和恢复等方面的职责。

表2：地方政府、私营机构和社区的角色

表3：政府间协议和反恐相关协调主体

表4：常设的联邦、州和地区协调主体

（二）反恐法律框架。

澳大利亚有个全国一致、合作性的反恐法律框架。执法、情报和检察部门在此框架下预防恐怖活动发生，对从事或想要从事恐怖活动的行为人开展调查和审查起诉。各级政府负责确保法律框架能够时刻有效应对恐怖威胁。“政府间反恐法律协议”为调整联邦政府与州、地方政府间预防打击恐怖活动、查禁恐怖组织的关系提供了依据。必要时联邦政府将与州和地方政府协商，对法律框架进行修改。位于框架最前列的是澳大利亚《1995年刑法典法令》规定的涉恐罪行，包括参加恐怖活动和为恐怖活动开展培训、筹备、计划、提供财务或其他资助等行为。刑法典规定了对境外入侵者的指控与起诉。许多涉恐罪行都规定了预备阶段的处罚，所以，执法机构可以提前介入予以制止、逮捕相关人员。刑法典通过安全保证和审核机制，确保国家安全需求、个人隐私和公共利益之间的平衡。

三、国内反恐工作的相关安排

（一）准备机制。准备机制是指预警、沟通、计划、准备资源以及安排演练，确保最大限度预防、应对恐怖活动，尽快恢复正常秩序的过程。其重要工作之一是通过培训、演练和配置装备提高相关人员专业技能、保持反恐应对能力。

（二）国家恐怖威胁咨询系统与信息发布。国家恐怖威胁咨询系统包括了国家恐怖威胁的五个等级和关于恐怖威胁的性质，对国家、民众利益的影响等内容。国家恐怖威胁等级由安全情报组织负责人根据情报信息确定，并定期审核更新。

（三）国家反恐能力和待命机制。相关政府间协议会通过辖区间合作伙伴关系提升国家多样化的反恐能力，通过培训演练项目、行动实用性评估和对国际经验与基准的借鉴，测试反恐能力的有效性。澳大利亚及新西兰联合反恐委员会提供战略指导、政策协调和全国范围内的投资，以提升更强调互动性的反恐能力。这里的互动性可能是训练和准则的共享、一致性培训、有效信息分享，以及獲得本辖区没有的专业设备和技术等。

（四）演练与培训。演练是提升反恐能力的关键要素之一，提供了多机构、跨部门的参与机会，包括：测试现有计划以发现能力差距，维持和提升互动性，为审查制定安全立法、政策、计划、安排和程序提供信息，保持国家反恐安排适用的一致性，等等。辖区和相关机构承担着培训设计的职能，确保辖区间、能力间的互动性与凝聚性。各辖区负责培训和根据需要认证急救人员和专业警务技能，所有的培训项目和运行流程都会根据实践反馈开展定期评审。

（五）信息发布与媒体联络。各级政府确保发布的公共信息和媒体联络工作能够让公众对恐怖威胁和政府应对措施有所认识，对国家应对各类恐怖威胁的能力有自信。州和地方政府负责在各自辖区内发生恐怖活动或恐怖威胁水平发生变化时发布公共信息。检察总署负责国家层面协调一致的公共信息共享。检察总署的媒体部门负责联邦政府涉恐公共信息发布和媒体联络。私营机构和社区可以随时通过公开信息获知国家反恐安排，协助国家开展备灾、防灾、救灾和恢复工作。政府专门设置了全年无休的国家安全热线1800123400，接收涉恐警情。澳大利亚安全情报组织建设了一个行业和政府共享非涉密信息的联络网站，帮助双方建立共识和牢固的互利关系。

（六）关键基础设施保护与弹性安排。各级政府设计了互补的关键基础设施计划，与私营机构合作，最大化共享信息，优化对各类安全风险的解决方案。州和地区警察部门负责向相关机构和人员提供涉恐情报和风险信息。关键基础设施的业主和运营者为确定和履行其法律义务负最终责任，管理可能会影响组织物资、财务、法律和声誉，或损害职工、顾客和其他相关方的运行风险。检查总署管理的“可信任信息共享网络”，为关键基础设施的业主和运营者提供了定期共享安全信息的安全环境。关键基础设施咨询委员会负责提供可信任信息共享网络的协调和战略指南。

（七）人员聚集区域保护。澳大利亚的人员聚焦区域保护战略计划与所有公私营机构的业主、运营商和利益相关者共享，随时与国家安全指南保持一致。“人员聚集区咨询组”向澳大利亚及新西兰联合反恐委员会负责并为其提供安全建议。全国范围内的人员聚集区代表组成“商务咨询组”，举办全国性的论坛让业主、运营商、尖端产业实体、政府代表和国际合作伙伴分享信息和建议，并组织培训和演练。

（八）科技和国家安全。国防部下属科技防御组的国家安全科技中心，负责协调关于国家安全的优先科技需求，减少重复劳动并提升影响力。科技中心管理着防御组的国家安全科技项目，以最大化利用防御组的双重功能。

（九）国际准备计划。外交贸易部在其他联邦机构支持下负责国家的国际事务，通过有效的国际支持、合作和能力建设，提升国家反恐利益。澳大利亚情报共同体和联邦警察有建设良好的国际网络和合作关系，为国家反恐计划提供支持。国防部门与国际伙伴开展广泛的反恐合作和能力建设。联邦政府的一些机构向澳大利亚人提供海外安全风险提示，外交贸易部的国家旅行建议帮助在海外旅行的澳大利亚人及时获取与旅行相关的安全信息和旅行地的医疗、法律、风俗和出入境政策等实用信息。

（十）反恐宣传。联邦政府负责处理网络激进行为，通过限制恐怖言论影响力、减少在网上获得极端主义材料的机会和加强社区打击恐怖主义言论的声音来打击恐怖主义宣传活动。其他打击在线暴力极端信息的活动还包括：联系社交媒体公司撤下暴力极端材料、公布在线举报工具、加强社区能力建设，等等。

（责任编辑：冯苗苗）