北京市住房保障政策变迁研究

车晨

摘 要：自从我国住房改革以来，住房不断“市场化”，市场因素的进入使得整个住房产业持续发展，住房经济的发展改善了民众的住房状况，提高了民众生活水平和生活条件。但同时也带来了一系列问题，特别是近些年，房价节节攀高，特别是在大城市中，住房难已经成为主要问题，是民生工作的重中之重。公共政策就其本质而言是对公共资源进行分配的一种工具，大城市保障性住房政策就体现了这一点，保障房作为政府所提供的纠正社会不公的重要公共产品，不仅能够缩减社会阶层的贫富差距，更重要的是也保证了公民最基本的居住权，维护了社会的稳定，为发展提供了良好的环境。本文笔者以北京市为例，分析近五年来保障性住房政策的演变的特点，探究其出现的问题，并提出一些建议。

关键词：保障住房;公共租赁住房;租金补贴;政策

一、引言

近些年来，我国经济取得了飞速的发展，城市经济特别是大都市经济是我国经济发展的主导力量，但由于大都市自身因素，其社会阶层差异较大，需求层次多样，结构復杂多元，因而各种问题包含于其中，其中，住房问题就是其中之一，其关系到一座大都市的健康、可持续发展，是需要亟待解决的大问题。通过保障房的建设可以促进房价调控目标的实现，同时也有利于构建服务型政府，提升政府的公共服务水平，促进服务型政府的构建。相信通过保障房建设的研究能够为大都市地方政府提出政策实施中的不足，并为其提供政策建议和改进，以更好地实现政策目标。相信通过保障性住房政策的实施，将会完善保障房体系，从而有利于缓解当前的两级分化现象，进而促进社会公正的实现。[1]尽管保障性住房政策在近十几年不断更新并充实，然而由于现实条件和制度的制约，当中央政策由上而下进行实施的时候，不可避免地在地方承接与具体制定和执行符合本地的政策过程中遇到诸多阻碍和矛盾，存在着一些实施困境，如资源困境、供需困境、建设困境、分配困境、调控困境与监督困境。

二、保障性住房政策的变迁特点

（一）住房保障仍以公共租赁住房形式为主

从2013年4月19日起，北京市开始施行保障性住房统一申请、审核制度。审核通过并获得备案资格的家庭，纳入住房保障范围。通过统一申请审核备案的家庭，按照租售并举，以租为主的保障房分配原则。先通过配租公共租赁住房予以保障，待有可配售房源时，按照届时我市出售型保障房政策进行配售资格核定并组织配售。[2]在轮候期间，可通过配租公共租赁住房或申请市场租房补贴等方式解决过渡需求。从近几年北京市人民政府发布的政策文件来看，政府加大了公共租赁房的建设力度，并且建立完善了公共租赁房申请制度，可以很明显的在北京城建门户网战上看到相应的申请页面，方便市民申请和查阅相关政策文件。

（二）保障性住房建设取消经适房和限价房

根据目前的筹集计划，此前常常被市民提及的经适房和限价房已经消失。不久前，市住房城乡建设委曾表示，截至2015年底，北京已经实现保障房备案家庭房源对接需求的全覆盖。在满足已有轮候家庭后，原则上将不再建设经适房和限价房。2016年还会有少量2015年已经供地的经适房或限价房开工建设，但不会有新的经适房或限价房的土地供应，建设计划中也不会安排新的项目。[3]这也就意味着，将来北京市主要建设筹集三类保障房源，即棚改安置房、公共租赁住房、自住型商品住房。供应越来越多保障房的同时，本市的保障房政策也在逐步优化。

（三）放宽公租房的准入条件

在公租房方面，北京市将逐步放宽公租房的准入条件。北京市将设计、建设单身宿舍、青年公寓、人才公寓和老年公寓等多样化公共租赁住房。完善公共租赁住房租金及补贴动态调整机制，加大市场租赁补贴力度。考虑项目建设、运营和管理成本，对公共租赁住房租金实行动态调整。”[4]北京市住保办发布的《关于简化本市保障性住房申请证明材料等有关问题的通知》，通知发布之日起，申请家庭按照本市住房保障有关规定，提出保障性住房申请时，此前必备的社保、纳税等5项证明材料不再需要提交，住房证明也有所调整简化。此次重点简化的证明材料，主要针对申请家庭反映较为强烈的住房和收入证明材料，其中住房证明材料由原来的3项，简化为2项;收入证明材料将现行的6项，取消掉5项，仅保留1项，简化力度最大。5项可不再提交证明材料为个税缴纳凭证、社保缴纳凭证、签订劳动合同情况、单位情况以及无业、失业人员收入证明等材料。今后，申请家庭不用再到地税、社保等各个部门以及所在单位要求出具、打印这些纸质材料，将大大节省申请时间。按照此前规定，需要申请家庭提交家庭成员户籍地、现居住地以及户口迁入本地前原地址三地的住房《租赁合同》、《房屋所有权证》等住房证明。此次简化后，仅需申请家庭提交家庭成员实际承租公房的租赁协议或购买房屋的产权证，户籍地、现居住地或户口迁入本地前原地址的住房，与本人没有公房承租关系或产权所有关系的，不用再提交出具。

三、保障性住房政策的现状问题

（一）法制建设滞后

纵观住房保障体系发展历程，从中央到地方，均以通知《意见》和《协法》等文形式来推动，缺乏法律权威性。对于住房保障庄地的供给、项目的审批、项目建设和销售标准等问题，没有高层次立法的硬性约束。虽然我国目前已基本建立“低端有保障，中端有攴持”白住房保障框架体系，但并不健全，保障性住房的各项建设仍在“摸着石头过河”。随着社会上对住房保障的呼声不断高涨，人们越来越期望住房保障制度能上升到立法的高度，通过政策法化、规范化，从根本上改善住房保障问题。

（二）绩效考核和监督体系不够完善

目前我国的住房保障体系还缺乏相应的绩效考核系统，保障房建设尚未完全与地方政府的行政挂钩，而保障房建设有定的建设周期，难免为地方政府产生立杆见影的政绩效果，相应的效考，包括考核谁、由谁考核、如何考核和核的结果等都没有规定，或仅是略微涉及，容易被地方政府忽视。[5]同时，保障房建设过程，从立项，招投标，施工建设，受理等各个节都缺乏严格控制和有效监管。目前尚未成立专门的监管系统，社会监督只是个别的、自发的現象，缺少有组织的管理。

（三）保障对象的覆盖面较窄

我国住房制度同教育，医疗等其他的基本社会管理体系一样，大多都以户籍制度为基础。从北京的居民住房保障准入条件来看，都有一个共同的条件，要求保障房的中请人具备本市城镇户口。建立在籍制度基础上的住房政策，使相当部分中低收入人群既不满是政府规定的住房保障条件，又无力从市场上获得住房，从而处于政府住房保障范围之外。这其中既包括进城务工的农业籍人口，也包括在与籍地不同城市的农业籍人口。相对于异地工作具有非农业户口的人来说，进城务工的农业户籍人口往往收入更低、通过市场解决住房问题的难度大，他们的基本住房保障成为普遍性的难题。针对这现象，近年来各地政府积极新建公租房，但仍然存在供应量不是，等待时间长，配套设施不健全，贫困人群聚集等问题。

四、保障性住房发展对策及建议

（一）加快保障住房立法，建立专门的机构

制定符合我国国情的统一的住房保障法规，可从立法上规定住房保障对象，保障标准，保障水平及保障资金来源。各地方应当结合本地经济发展的实际，推进地方性的住房保障法规，成立专门机构，制定管理方法，使住房从单位保障转为社会保障。[6]可由中央政府统一协调制定城镇居民住房保障条例等法规，并以法规为依据，成立常设法规机构，统一协调廉租房和经济适用房政策，将目前由房改办、解困办、危改办以及建设局、房管局、财政局、物价局、人力社保局等各部门分散或需要联合处理的有关住房保障的管理事务，集中到住房保障机构，管理保障房投资资金，全面负责保障房的投资、建设和管理。

（二）构建多层次的住房保障体系

现阶段的住房保障只能以低水平、广覆盖为目标，遵循“适宜保障”的原则，有步骤、有层次、渐进性地解决中低收入家庭的住房问题首先是坚持“双右标准”原则，明确住房社会保障的对象。[7]现阶段我国实施住房保障的对象应是中低收入、居住面积未达标的城镇居民。在当前城镇居民对住房需求较大，而政府财力有限的情况下，为使政府的保障措施真正落实到中低收入者和低收入者家庭，就必须确保保障对象的准确性。首先是要采用“收入”和“面积”双标准控制，不仅促进经济适用房建设，也比较适合目前家庭收入不明朗和已购大量公房的现状。其次是要明确住房社会保障标准。在制定住房社会保障标准前应明确的是住房社会保障的保障目标。根据人民生活需求的层次性和社会经济发展的阶段性，住房社会保障的目标也应划分不同的目标分级建设。

（三）多渠道筹集资金和房源

发挥政府在保障房融资机制中的主导作用加大财政预算安排，将住房保障资金需求纳入公共财政预算支出之中，充分利用住房公积金、闲置资金、保险资金、企业年金等民期资金用于保障房建设，制定促进保障房建设和租赁市场发展的土地、财税、金融等政策;推列各市住房公积金增值收益、直管公房出售后的部分归集资金用于保障房建设。首先，建立长期稳定的保障房建设财政资金投入机制，确保年度财政预算中保障房项目支出的比例，合理排保障房项目的支出结构。其次，引导社会力量参与投资建设运营，多渠道方式筹集资金和房源，各地积极探索不同模式。另外，将房地产信托投资基金引入公租房建设领域，利用社会化资金和商业化运作来帮助解决保障性住房的资金难题，完成公共品和资本品的对接。

五、结语

保障性住房建设不仅是一个民生问题，更是一个重大的社会问题。我国的保障性住房建设才刚起步，在政策执行中避免不了的会出现一些漏洞，而产生与初衷不一致的结果。但保障性住房政策对解决中低收入家庭住房间题是十分重要的，是不可忽略的正确举措，这就要求我们在建设过程中及时发现问题，保障性住房分配必须遵循社会公平和公正的原则。并且要结合我国的实际情况制定出正确的解决问题的方案，确保保障性住房建设健康、高效、快速向前发展，最终实现居者有其房的目标。

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