乡镇财政内控建设的实践与思考

摘要：乡镇财政内控不但是乡镇财政业务开展的基础，而且能够让财务管理效率得到提升，财务风险得到有效预防，从而使得乡镇财政资金能够达到安全及稳定的要求。乡镇财政内控是实现乡镇经济发展的基础条件，本文就对乡镇内控建设展开探讨，以期为现代乡镇实现财政内控提供借鉴。

关键词：乡镇;财政内控;制度建设

乡镇是引导我国农村经济发展的主要力量，乡镇政府内部控制管理过程中，能够使得政府相应的政策及时下达，并贯彻落实，乡镇相应发展计划也能得到支持，对整体乡镇财务管理的水平提升亦有积极作用。乡镇财政是我国财政体系中的基层阶段，主要为国家财政筹集、分配、管理并监督乡镇财政收支的工作，主要有管理监督、调节、分配的功能。我国自改革开放以来，乡镇财政使得乡镇政府理财活动积极性提升、乡镇财源建设加强、农村商品经济发展得到支撑、为经济建设提供动力，更推动了乡村教科文卫事业发展，使得农村物质文化生活水平得到提升。在现阶段新的市场经济形势下，还需要对乡镇财政进行加强，才能符合现代经济市场发展新的要求。

一、乡镇财政的重要性分析

对乡镇财政重要性分析的基础是对乡镇政权的理解，而乡镇政权理解则要掌握农村社会公共需要。农村社会公共需要指的是向农村提供的经济发展、公民权利、安全、秩序等社会条件需要。单指某一具体农村社会需要，有受益目标区域和范围的大小之分，因此又被分为区域性与全国性两类农村社会公共需要。也正是因此，农村社会公共需要才需要多个级别的政权组织满足。农村社会公共需要两个分类下，也对提供及满足的政权等级提出了要求，比如全国性的农村社会公共需要应该由中央政府满足，而区域性的则是地方政府提供。众所周知，我国的政权等级为四级政府，超过某一政权等级则由上一级政权提供，而被限定于某一级政权等级的政府，则由该级政府负责。

（一）乡镇政权存在及发展的基础

乡镇政权对农村社会公共需要进行满足的过程中，物质是其实现的条件，因此，财政是乡镇履行职责并決定职责完成情况的主要因素。乡镇政权进行某一职责的履行过程中所使用的财力，仅能来自乡镇以及政权管辖范围内的经济主体或者上级政权，但上级政权不能完全保证乡镇财政，同时，这也并非有必要。乡镇政权在职责的履行过程中，财务基本为乡镇政权范围内筹集，乡镇财政的管理及发展，对于乡镇摆脱经济困境是极为重要的途径。总而言之，乡镇政权在履行职责的过程中，所需的经济成本不能完全由上级政府支持，这便需要从乡镇自身进行经济问题的解决.而随着市场经济的开放.农村社会及更多的乡镇财政筹集途径，使得乡镇财政获得了更大程度的政权经济自由。

（二）提升乡镇政权运行质量的需求

乡镇财政在建立之初，是为了乡镇政权满足农村社会公共需要，乡镇政权运行质量与乡镇财政的管理效果有着较为直接的联系，若是不能实现财政的规划管理，乡镇政府的经济能力就会出现较大波动，由此对乡镇政权职责履行就会造成负面影响。在目前乡镇财政活动中，常出现管理失控、财力分散、政府与农民财政分配关系混乱等情况，这也是乡镇财政职能紊乱的突出表现。其次，乡镇政权若要对职责履行质量进行保障，便需要加强乡镇财政建设，否则便会导致财政无法满足农村社会公共需要。财政职能说明其是因社会公共需要而被建设的，若是乡镇财政的建立不能达成农村社会公共需要，其建设意义也由此丧失。

二、乡镇财政内控建设现状

乡镇财政内控的建设，主旨还是为现代乡镇财政管理提供保障，财政是乡镇政权完成职责的基本条件，更是乡镇经济发展的关键，若是不及时对乡镇财政进行内控强化，则会造成政权职能发挥不完全，同时限制乡镇经济的发展。

（一）财政内部控制机制

现阶段乡镇政府进行财政管理的过程中，模式相对多样化，有的是经管站进行做账，有的则是财政所做账，有的乡镇政府中仅有一套账，有的则有四套账之多。同时乡镇财务人员在分工上相对也不合理，有的财政所长既是所长，又兼出纳和会计，然而出纳兼会计基本上已经使内控失效。部分乡镇还存在财务人员业务水平低下，财务岗位由非专业人员担任，更换较为频繁和离职时不办理交接或交接手续模糊化的现象，从而导致财务管理出现混乱的情况。

（二）财政预算约束情况

根据审计反应来看，乡镇在进行预算批复、调整和执行时，存在较多违反规范的情况。主要表现在预算编制不合理方面，实施以人员经费根据标准、公用经费根据定额、专项经费根据实际使用的编制办法，预算不能达成细致、全面的条件，操作性一般，资金分配没有实现透明化，同时乡镇的收入没有完全纳入预算之中.存在大量预算外资金使用情况。部分乡镇在进行预算追加过程中，随意性很大，没有按照规范进行人大审批环节，且超出预算的部分在人大监督范围之外。

（三）专项资金管理

政府在进行支农项目的管理过程中，因为体制不流畅，职能存在交叉现象，从而使得专项资金在管理过程中较为分散，实际情况不明确。尤其在资金量大且项目多的乡镇中，专项资金不能根据相关规范进行核算，多数的支出是在经常性科目中进行核算，各个项目间出现挤占和调剂现象，难以实现有效监督管控，更难做到项目绩效评估。另一方面，专项资金支出被突击检查的情况较多，但对问题的出现往往没有实质性的整改措施及处罚，监督管理沦为形式化，由此导致乡镇财政管理中广泛存在专项资金被挪用、挤占的现象。

（四）乡镇财政收支

现阶段中，我国乡镇普遍存在的财政周转金、农村基金会、商行贷款等方面数额大、偿还难、沉积多的情况，债务负担较为严重。导致该类情况出现的原因主要有：部分工程项目在未经充分论证的情况下，乡镇便盲目投资，不做可行性研究，更不因地制宜的分析，部分企业因为效益不好，长期拖欠，导致资金无法完全收回;其次是乡镇建设过程中，主要领导为了突出政绩，无视乡镇实际财力状况，借钱也要进行项目建设;最后则是部分乡镇政府存在机构臃肿的情况，在职人员较多，收支不能达成平衡，只能用借款的方式维持财政开支。

三、乡镇财政内控建设策略

根据上文现状的阐述，乡镇财政内控中主要存在的问题还在于体制缺陷，没有预算管理意识，预算的管理不能达到规范要求，预算的约束性受到严重抑制;财政收支活动中不能完全按照国家相关规章制度进行;财政内控制度不健全，监督机制存在缺陷，制度的约束性不强，甚至较多乡镇没有进行规范管理制度的制定，同时部分乡镇财务收支的审批、支出凭证审核、财务人员职责履行中存在较多的问题，导致部分财务会计不能将监督管理职责落实;乡镇人员素质上有待提升，尤其是乡镇领导和财务人员，业务水平普遍较低，没有相应的教育培训;乡镇财政信息化管理无法落实，个别部门不能给予经济和人力资源上的支持，就算建设完成也往往缺乏维护及管理。

（一）优化乡镇财政管理模式

在进行乡镇财务管理模式的优化过程中，要根据我国公共财政管理要求，将国库单一账户体系作为基础，并以国库集中收付作为主要的收付形式，对乡镇财政管理的方式进行改变，可以使用乡镇财力由县级管理，而使用权由乡镇支配的“乡财县管”财政管理模式，进一步规范乡镇财政收支行为，提升财政监督性，由此实现财政应用效益提升、预防债务风险，使得乡镇经济与社会事业能够健康和可持续发展。

（二）预算编制强化

在进行预算编制强化的过程中，将乡镇作为独立的核算主体。总体上进行预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管财政治理模式。预算共编，是指乡镇政府要根据上级财政部门具體指导意见，对乡镇预算草案进行编制，同时按照程序进行审批;其次是进行乡镇财政收支账户的开设，乡镇财政所根据县财政局批复意见，在镇金融机构进行非税收支、工资专户、国库基本结算户、单位零余额账户等财政银行专用账户的开设，进行财政资金收支业务的办理;集中收付则是指将乡镇财政的税收全部收进上级财政的县级库，并将其纳入预算管理之中，乡镇收取的非税收入则要全部缴人县财政专用账户之中，县级财政根据乡镇的收入科目及类别，进行分别核算，支出则由财政专用账户拨人乡镇财政收支账户之中，以年度预算为依据，按照先重点后常规的原则进行资金分配;采购统办则是指镇采购支出只要是集中采购的范围，都需要乡镇政府做出计划，并提交相关申请到县级财政部门，由县级财政部门进行审核，县级政府采购部门根据相关规范进行统一办理，采购资金则由乡镇财政专用账户直接拨付到县政府采购部门或者产品供应商;票据统筹管理则是指乡镇政府进行财政票据的使用，比如行政事业性收费票据、预算单位往来票据等，先由乡镇财政所到县级财政局领取，再将票据发放给相关预算单位进行使用，要严格进行登记，限量领用，定期核销，票款同步，要将用票据管理收支作为票据统筹管理的原则。

（三）制度推动管理

乡镇财政内部控制实现的基础是相应的管理制度，在进行管理制度完善的过程中，主要包含有负债资金收支、专项资金收支、资产、预算等专项管理制度的建设，以及对乡镇财务管理和财政管理的规章制度进行优化，尤其是预算管理的优化，要确保对预算的约束作用完全发挥。同时加强支出管理，严格执行支出审批手续及程序。债务债权的管理也要引起重视，要严格控制债务规模，限制新增债务，同时及时清理往来，限期对存量债务进行消化。

（四）人员素质提升及监管体系完善

财务工作具有专业性，在进行财务人员选用的过程中，首先要保证其拥有专业的财务能力，将素质好、业务精干、财务知识精深的人员分配到财务职位上;其次要建立有效的考核机制，促进财务人员业务水平和核算水平不断提升;最后要严格执行岗位制约制度，对出纳及会计职责进行明确，从而使得财务核算规范化。在监督方面，要加强监督广泛性，并提升财政收支透明度，将内部监督与外界曝光结合应用;加强监控深度，将乡镇主要领导离任审计和交接落到实处。

四、结束语

加强乡镇财政内部管理控制，能够有效降低乡镇财政管理风险，同时也是提升乡镇财政管理水平的重要途径。在进行乡镇财政管理的过程中，要对所有财务管理工作进行加强，从而使得乡镇财政管理更加符合现代市场经济的发展需求。本文对乡镇财政内控进行了粗浅的分析，希望能够为乡镇财政内控加强提供借鉴。

参考文献：

[1]补耀程.乡镇财政管理改革存在的问题及对策研究[J].中国市场，2018（2）：80-81.

作者简介：

丁彦太，山东省青岛市黄岛区藏南镇财政所，山东青岛。