海洋生态红线区划方法及管理制度相关研究

摘要：海洋生态红线制度是我国“五位一体”文明建设的具体要求。随我国沿海地区社会经济迅速发展，各种不合理的资源开发活动已使海洋生态系统遭受严重威胁，亟需实施海洋生态红线制度为海洋生态保护与生态建设、优化区域开发与产业布局提供合理空间边界。海洋生态环境的持续恶化与生态学认知的提高使海洋生态红线区管理制度成为必然。介绍了生态红线概念的起源和内涵，提出了海洋生态红线的定义和基本原则，介绍了海洋生态红线区划的技术框架。目前亟须研究的就是海洋生态红线的“落地”工作，做好相应的海洋生态红线配套制度体系建设，从而保证我国海洋生态红线制度顺利实施并得到有力监管。汲取保护区管理低效的教训，我国生态红线管理必须建立一套科学而严格的成效评价体系，以识别红线管理政策实施效果与预期管理目标之间的差距，并为后期工作改进和责任追究提供依据。海洋生态红线区划应以维持海洋生态系统结构稳定和提高海洋生态系统服务功能为目标，将区域资源环境承载力评估作为一项参考指标，限制低承载区的开发利用，保证海洋生态环境健康可持续发展。

关键词： 海洋生态红线;红线制度;海洋管理;评价

1 前言

海洋是人类生存与发展的基础，海洋中丰富的生物资源、矿物资源、海洋能源和空间资源等自然资源及其供给的生态系统服务为人类生存和发展提供了重要保障。我国管辖海域面积广阔、岸线漫长、岛屿遍布、河口众多，典型海洋生态系统丰富，海洋生物多样性较高。近年来，随沿海地区社会经济迅速发展，各种不合理的资源开发活动已使海洋生态系统遭受严重威胁，中国近海则被认为是受人类影响最严重的区域。据初步估算与20世纪50年代相比，我国滨海湿地累计丧失57%，红树林面积丧失73%，珊瑚礁面积减少80%，三分之二以上海岸遭侵蚀，砂质海岸侵蚀岸线已逾2500km。而生境破坏、物种多样性降低、气候水文条件变化以及物质能量循环改变等又将通过生态系统服务功能变化反作用于社会-经济-自然复合生态系统，制约人类社会经济发展。

近几十年来，随着我国沿海经济的快速发展，海洋环境问题也随之而来，海洋资源开发不足与利用过度并存、近岸海域环境污染和生态生境恶化加重等问题日趋严峻，已经严重影响到了沿海居民的生存环境和经济社会的可持续发展。海洋生态安全问题源于人类不合理开发利用海洋环境和资源行为的无节制以及不可持续。人类不加限制地开发导致了海洋生态系统的急剧恶化，海洋生态安全屏障制度的构建迫在眉睫。近年来，人们已开始重新定位海洋生态安全与人类生存发展之间的关系，在遵循生态学原理和社会发展基本规律的指导下重新构筑海洋生态安全屏障制度，追求海洋生态安全与人类发展的和谐统一。

我国当前面临的海洋生态环境问题主要包括：（1）海洋污染严重，生态环境恶化，自然和人为灾害频发;（2）部分近海资源过度开发利用，造成自然生态失衡;（3）阶段性海洋产业结构不均衡，层次较低或不合理，产业增长的科技比重不高，资源利用不合理及浪费严重;（4）海洋国土观念不强，无序开发利用矛盾依然存在。如若不及时采取有效措施，势必造成沿海区域经济发展和海洋资源、生态系统之间的矛盾进一步激化，超出海洋资源、生态和环境的承受能力，最终影响人类福祉的实现。

2 海洋生态红线区划方法

海洋生态红线区应实行分类指导、分级管理。根据前文所述海洋生态红线的定义，海洋生态红线区可分为重要海洋生态功能区、海洋生态敏感区和脆弱区两大类。针对不同区域的生态重要程度和管理需求，生态红线区分为一级管控区和二级管控区两级管理。

2.1 海洋生态红线区类型

2.1.1 重要海洋生态功能区

在海洋生物多样性维护、生物栖息地提供和泄洪防潮等方面具有重要作用，关系到国家或区域生态安全的海域空间。重要海洋生态功能区主要包括海洋自然保护区、海洋特别保护区、重要河口、滨海湿地、海岛、砂质岸线、沙源保护海域、自然景观与历史文化遗迹等。

2.1.2 海洋生态敏感区和脆弱区

对外界干扰和环境变化反应敏感，易于发生生态退化的区域。包括海洋生物多样性敏感区和地质水文灾害高发区（如海岸侵蚀敏感区、海平面上升影响区和风暴潮增水影响区等）。

2.2 海洋生态红线区分级

2.2.1 一级管控区

是海洋生态红线的核心区域，实行最严格的管控措施，严禁一切形式的开发建设活动。主要包括依法设立的国家级、省级海洋自然保护区的核心区和缓冲区、海洋特别保护区的重点保护区和预留区，以及保护区以外具有重要生态服务功能、景观、科研、历史文化价值的区域。

2.2.2 二级管控区

指海洋生态红线区中除一级管控区以外的其他区域，区域内以生态保护为重点，实行差别化的管控措施，严禁有损主导生态功能的开发建设活动。具体包括海洋自然保护区的实验区、海洋特别保护区的适度利用区和生态与资源恢复区及上述之外的重要海洋生态功能区、海洋生态敏感区和脆弱区。

2.3 海洋生态红线区划现存问题

（1）明确红线区划边界准确性的学科基础是首要难题。目前海洋生态红线区划大多依据现存海洋自然保护区、海洋特别保护区、重要渔业海域、特殊保护海岛、自然景观与历史文化遗迹、重要砂质岸线及临近海域、重要河口生态系统的位置和分区并参考卫星遥感、地形图、海图和海岸测量图等现有资料来划定边界。但是我国近岸海域因为海岸带生态系统的高强度开发，其空间边界、地形地貌、生态格局和物种结构均发生了巨大变化，且海水的流动性和生物活动的复杂性，使得该方法缺乏准确性和科学性。目前的研究对红线区划分单元并无明確规定，这也是影响红线区划边界准确性的一个重要因素。

（2）统一红线区划的技术方法是限制因素。确定区域海洋生态重要区、海洋生态敏感区和脆弱区是划定海洋生态红线工作中的重要一环，但是目前关于这方面的评价技术方法学术界并未达成统一意见，需要在未来的工作中进一步研究和完善。

（3）在保护海洋生态的前提下兼顾社会经济发展是实际工作中的难题。海洋生态红线区划的原则要求在保住底线的同时兼顾社会发展需要，是对从事此项工作人员的智力考验，同时也是破解“公共池塘”管理学的难题，海洋生态红线区划与地方发展需要之间的冲突是在实际划定工作中不可回避的问题。

3 海洋生态保护红线制度的总体设计

3.1 生态红线制度体系

从管制要素看，海洋生态红线同时具有环境污染敏感性、生态干扰敏感性、资源占用敏感性，红线管理制度设计应全面覆盖上述三要素，一是针对环境污染敏感性建立海洋环境质量安全底线管制制度，要求对环境变化反应相对敏感的红线海域的海水水质与沉积物质量均符合相关国家标准，并将环境风险控制在可接受范围之内。二是针对生态干扰敏感性建立海洋生态功能保障基线管制制度，对生态系统结构稳定性较差、容易受到外界干扰而发生退化、自然灾害多发的相关海域制定相关产业与行为的生态准入规范。三是针对资源占用敏感性建立海洋自然资源利用上线管制制度，与资源承载能力相适应，确定各类海洋生态红线区涉海产业资源消耗强度和海洋资源占用强度的最高限值，使海洋资源得到有效保护。

3.2 生态红线制度的基本特征

3.2.1 效力强制

调控空间资源、实施空间管制是政府的基本职责之一，也是区域有序发展的重要保障，市场这一“看不见的手”在某些条件下会产生失灵，政府此时需发挥管制约束功能，环境与生态问题即属此类。由于海洋生态红线区域内所需保护的各类自然资源（如矿产、野生动植物等）和自然环境（如水质、生态系统）的利用应受到限制，而相关行为人在污染排放和资源占用方面又具有天然的“惰性”，必须以强制目标和手段在红线区域内明确禁止或限制进入的产业和行为，以刚性约束体现权威性，这正是生态红线管理的核心所在。因此，不具强制性的红线制度不能称之为“红线”，效力强制应当是海洋生态红线制度的首要特征。

3.2.2 协调可行

海洋生态保护红线的制度设计要立足我国海洋资源环境保护实际，与海洋环境管理体制及海洋环境执法能力相适应，充分协调区域之间、经济发展与环境约束之间的关系，避免重蹈诸多海洋保护区“划而不管”或“划而难管”的覆辙。海洋生态保护红线管理不能过松，否则会因所谓的“政策弹性”使红线的强制性意义部分或全部失效，从而使其沦为摆设;同时，也不能过严，否则会与现有保护区体系混为一谈，重蹈前节分析的相关缺陷。

3.2.3 差异设计

海洋国土空间具有多样性、非均衡性、脆弱性三个特点，海域海岸线具有明显的空间异质性，其既包括资源禀赋的差异性，又体现出经济要素的差异性，在某一海域宜严加保护的生态系统可能在其他海域无特殊的保护意义，而同一海域中不同生态系统的受保护严格程度也会由于自然和经济因素而有所差异。因此海洋生态保护红线制度宜分类、分区及分级设计，针对不同生态系统、不同地理区位和不同保护需求设定不同管理政策。

3.2.4 陆海统筹

海洋生态红线的保护对象虽在海洋，但其保护的缓冲范围可能延伸至陆域，如滨海湿地、具有特殊功能的海岸线。同时，陆海具有天然的地理联系，对海洋生态红线区域施加的环境影响很大程度来源于陆域排污，因此海洋生态红线的管理覆盖范围不能局限于海洋，必须充分考虑与其相关的陆域活动，实现“从山顶到海洋”的综合统筹和全程管理。

参考文献：

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[2] 赵宇宁. 福建构建滨海湿地生态红线制度的若干战略问题研究[D]. 厦门大学， 2014.

[3] 冯宇. 呼伦贝尔草原生态红线区划定的方法研究[D]. 中国环境科学研究院， 2013.

[4] 燕守广， 林乃峰， 沈渭寿. 江苏省生态红线区域划分与保护[J]. 生态与农村环境学报， 2014， 03： 294-299.

作者简介：

劳世琦，性别 ： 男，籍贯：   廣西灵山，民族：汉，出生年月：1986.08，学位： 硕士，职称：工程师，研究方向：环境影响评价、环境咨询、环境工程。

（作者单位：广西博环环境咨询服务有限公司）