智库功能定位与智库研究课题的选择

摘要：[目的/意义]智库行为研究是智库研究的一个重要切入点，智库的课题选择行为在智库行为中占有关键地位。从智库功能定位的角度，对智库的课题选择行为进行解释，探讨智库课题选择行为背后的因果联系，能够给中国特色新型智库的建设提供有益启示。[方法/过程]在文献梳理、理论分析和类型比较的基础上，区分出4种具体的智库功能，分析了每一种智库功能定位之下智库的课题选择行为倾向，对智库功能定位和智库课题选择行为的相关性进行了探讨，并构建了一个对智库课题选择行为进行解释的理论框架。[结果/结论]在不同的智库功能定位之下，智库的课题选择行为也不相同。不能对智库功能做过于偏狭的理解，智库在研究课题的选择中既要着眼于为政府的科学决策服务，又要着眼于为公众的政策参与服务，尤其应避免为得到批示而有意迎合决策者的意图;既要重视已经引起政府或公众高度关注的议题，又要重视需要引起政府或公众足够关注的潜在性议题，避免在研究课题的选择上一味追逐热点。

关键词：智库影响力  智库功能  智库行为  课题选择

分类号：C932

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2019.04.01

1  问题的提出

智库是人类社会中的一类重要组织，研究任何一类组织，都离不开对组织行为的研究，对于智库同样如此。智库行为总体上包括研究行为和介入行为（传播行为、推介行为）[1]，其中研究行为涉及到研究课题的选择、研究数据的积累、研究方法的运用、研究团队的合作，以及研究成果的审核等。这些研究行为都关系到智库的产出，关系到智库思想产品的质量，而智库研究课题的选择又显得尤其关键，它在很大程度上为后续的研究活动甚至介入行为设置了方向，因此任何一个智库都不可能不重视研究课题的选择。

在现实中，不同智库的课题选择行为存在显著差异，有的智库更倾向于研究政府（决策者）所关注的问题，有的智库更倾向于研究公众所关注的问题，还有的智库则倾向于研究自己发现并认为具有重要性的问题。那么，什么原因造成了这种研究课题选择上的差异？对此，学术界较少给予直接的解释，能够借鉴的研究成果是一些学者从其他角度对智库之间行为差异的分析。朱旭峰認为，官方智库和民间智库各有优势，两类智库所具有的行为特征和所选取的行为策略也不相同[2]，官方智库更倾向于通过行政体系对决策者产生直接影响，当政策建议被决策者认可后再择机向外部进行传播;民间智库首先会选择将政策思想向社会和公众进行传播，当政策思想在社会和公众当中产生的反响足够大时，这种政策思想也终将影响到决策者[3]。哈默（Hamer）将智库分为自上而下和自下而上两种类型[4]，前一种类型的智库由政府发起和资助，它们能够帮助政府提供新的政策观念，但很少对政府提出批评，也很难挑战政府既有的政策信条与政策导向;后一类智库的独立性与自主性要强得多，能够对政府的政策导向提出批评与质疑。以上观点启示人们，智库类别和智库行为之间存在着相关性。笔者认为，这种相关性之所以存在，一个重要原因在于不同智库对自身的功能定位不一样，比如有些官方色彩浓厚的智库突出强调为决策者服务的功能，有些民间色彩浓厚的智库则更为看重为社会大众服务的功能，而智库的功能定位又影响了智库的行为选择，其中就包括智库对研究课题的选择。基于这种认识，本文着重从智库功能定位的角度对智库研究课题的选择这一行为进行分析，而进行这种分析，首先要对智库承载的核心功能得出更为明晰而深入的认识。

2  咨政与启民：对智库功能的理论化认知

2.1  咨政与启民功能的形成逻辑

对于智库的功能，不论在我国的官方文件中还是在国内外的研究文献中，都备受关注。2015年初中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强中国特色新型智库建设的意见》将智库的功能定位在咨政建言、理论创新、舆论引导、社会服务、公共外交等方面。朱旭峰专门研究了智库的3种功能与角色[5]：对于政府是建言者（advisors）、对于研究人员是学者（academics）、对于公众是倡导者（advocates）。有学者着重强调了智库所具有的改进政策制定[6]和知识经纪人[7]等功能角色。还有学者将智库功能进行了更为细致的划分，麦甘（McGann）等将智库的功能区分为5种[8]：（1）充当政府和公众之间的中介;（2）对当前和即将出现的问题和提议进行界定、阐释和评估;（3）将观念和问题转化为政策议题;（4）在政策辩论中作为第三方的和客观的信息来源;（5）为相关利益方提供思想交流的平台。艾哈迈德（Ahmad）等学者认为智库的功能可以区分为6种[9]：（1）针对政策问题开展研究和分析;（2）为当下的政策关切提供建议;（3）对政府的项目进行评估;（4）为电子媒体与纸质媒体提供政策解释，促进公众对政策动议的理解;（5）促进议题网络的形成，使持有正反两方面观念的行动主体聚集在一起，对特定的政策问题展开讨论;（6）为政府提供人才的“蓄水池”。

如果把智库的功能一一罗列出来，人们可以得到一个长长的清单，诸如政策建言、理论研究、理念创新、信息提供、知识经纪、舆论引导、公益表达、政策教育、平台搭建、社会服务、人才储备、公共外交……然而，仅仅认识到智库功能的多样性还远远不够，仅仅将智库的功能表现罗列出来也不能满足人们对智库功能的理论化认知。智库功能的形成遵循着一定的逻辑，智库功能服务于智库所追求的目标，不论哪一种具体的智库功能，都不可能脱离于智库的价值目标与使命宗旨，智库功能的发挥关系到智库目标的实现程度，智库目标则决定了智库所承载的具体功能。相对于其他组织，智库目标具有自身的特殊性，智库追求的既不是金钱与利润，又不是某种强制力与控制力，而是建立在客观研究基础上的影响力。这种目标的特殊性决定了影响力成为了智库的生命线和价值所在[10]。智库的影响力可划分为不同类型，朱旭峰借鉴加尔东（Johan Galtung）的理论，采用社会结构分析方法，将政策体系由内到外划分为决策核心层（由掌握政策决策权力的人组成）、中心层（由传媒界、企业界和学术界等方面的社会精英组成）和边缘层（由普通大众组成）3个组成部分，相应也将智库的影响力区分为决策（核心）影响力、精英（中心）影响力和大众（边缘）影响力这样3个层次[11]。上海社会科学院智库研究中心将智库影响力区分为决策影响力、学术影响力、媒体影响力、公众影响力和国际影响力[12]。孙志茹和张志强将智库影响力分为直接性影响力和渗透性影响力两大类型[13]，直接性影响力是对决策者的直接作用，渗透性影响力是对决策者的间接作用，这种作用要以对学术界、公众等其他政策主体的影响作为中介。还有学者强调了智库的舆论影响力[14]等。以上关于智库影响力的划分在类别上有一定的不同，但都存在一个共同的分类标准，即智库的影响对象①，由于智库影响对象的不同，也就形成了不同的智库影响力。活跃在政策舞台上的每一类政策主体都可以成为智库的影响对象，并且智库的各类影响力也具有交互作用，智库的影响力从来都不是单向度的，我们不能说哪一种影响力不重要。不过，在作为智库影响对象的各类政策主体当中，政府和公众处于最为关键的地位。

人们将智库比作“知识与权力的桥梁”[15]，因为智库一头连着象牙塔内的学者，一头连着喧嚣的政府决策机构;也将智库比作社会大众和决策者之间沟通的桥梁[16]，因为智库一头连着公众，一头连着政府。智库所处的这种结构性地位使其能够接近不同的政策主体，也能够对包括政府、公众和学术界在内的不同政策主体产生影响力，但智库是以解决实际问题作为取向的[13]，其根本意图不在于影响学术的发展，而在于变革现状和推动实践，智库研究具有很强的应用性[17]。对于这一点，也可以通过一些世界知名智库的使命宗旨来得以体现，比如，布鲁金斯学会（Brookings Institution）的使命是从事有深度的政策研究，形成新思想，以应对地方、国家以及全球层面的社会问题[18];兰德公司（RAND Corporation）的使命是通过研究与分析改善政策决定，帮助人类社会变得更安全、更健康、更繁荣[19];美国进步中心（Center for American Progress）的使命是通过无畏和进步的思想以及强有力的领导和协调一致的行动来改善美国人民的生活[20]。当然，智库是通过作用于公共政策来变革现状和推动实践的，而智库要实现这一点，最重要的就是影响政府和公众，因为政府是政策的制定者，公众需求的满足程度则是衡量政策效果的最终标准（这也意味着公众的政策参与作用十分必要）。对政府的影响形成智库的政策影响力，对公众的影响形成智库的公众影响力，这两种影响力是智库最为重要的影响力，这是由政府和公众所处的关键地位决定的。

另外，媒体也是智库的一种重要影响对象，但相较于智库对政府和公众的影响，智库对媒体的影响远非目的，智库对媒体的影响之所以重要，一个至关重要的原因在于媒体能够影响公众的舆论进而影响到政府的决策。如果媒体不能影响舆论，那么智库单纯对媒体产生影响是没有多少意义的，政府之所以会重视媒体的观点，是因为这种观点背后有着深厚的民意基础和强大的舆论力量。

因此，智庫以政策影响力和公众影响力作为追求的主要目标，而实现这样的目标，必须以相应的智库功能作为基础和支撑。政策影响力对应着智库为决策者提供服务的功能，公众影响力对应着智库为公众提供服务的功能。智库为决策者提供服务主要表现为服务于政府的科学决策，为公众提供服务主要表现为服务于公众的政策参与，我们可以将前一种功能概括为“咨政”，将后一种功能概括为“启民”。这样，咨政与启民这两大核心功能便呈现了出来。当然，咨政功能与启民功能都有着丰富的内涵，两大功能的实现也都表现为一个具体的过程。为了对决策者的观念、认知等产生积极影响，进而促进政府的科学决策和公众的有效政策参与，智库需要开展一系列研究活动与传播活动，比如准确界定问题（使问题清晰化）、通过平台搭建等方式促进各方的政策讨论、形成高质量的研究成果、通过公共途径或私人途径发布与传播研究成果，等等。

2.2  咨政与启民功能的细化分解

不论是咨政还是启民，都可进一步细化为更加具体的功能。政府在决策中主要考虑的是如何解决问题以及解决什么问题，如何解决问题关系到政策方案的设计，解决什么问题关系到政策议程的设置，智库的咨政功能便围绕着这两个方面展开。在方案设计方面，智库的功能主要表现为在深入研究的基础上为决策者提供解决问题的方法、工具、措施和建议;在议程设置方面，智库的功能主要表现为在充分感知社会需求并深入研究的基础上向决策者提出关于有必要解决哪些问题的倡导和提议，智库在议程设置当中的功能和作用也可被称为议题倡导。

公众并不直接制定政策，但公众在政策制定过程中的参与作用是至关重要的，公众参与作用的发挥取决于两个因素，一是参与的热情，二是参与的能力。现实中，在关系到公众切身利益的议题上，公众具有参与能力而缺乏参与热情的现象很少出现，易于出现的不正常现象要么是公众因缺乏最基本的参与能力而抑制了参与的意识与热情，这时公众在政策参与中便很可能处于整体失语的状态;要么是公众仅具有参与的热情但缺乏参与的能力而出现偏颇甚至极端的言行，这时公众的政策参与处于无序的状态。为了避免以上两种不正常现象的发生，智库有必要发挥好启民的功能。针对公众政策参与意识的不足，智库可以通过知识供给的途径来解决。公众之所以缺乏政策参与的意识，往往是因为不掌握相关的知识与信息，根本无法感知到议题的重要性以及自身的利益所在。在这种情况下，知识供给可以起到为公众“增权”或“充权”[21]的作用，通过唤醒和启迪公众的参与意识使其能够参与到政策讨论中来。针对公众盲目的参与热情所引起的偏颇言行和过激态度，智库在加强知识供给的同时，可以通过舆论引导的途径来消解，比如发表客观、公正、理性的评论，疏解非理性的公众情绪，逐步把公众舆论引导到正确的轨道上来。知识供给和舆论引导有时并没有一个特别清晰的界限，但两者在功能上还是各有定位的。知识供给的功能主要在于唤醒公众的政策参与意识，使公众意识到自身的利益所在，让公众对有关议题引起足够的关注;舆论引导的功能主要在于使公众的参与热情通过正确与合理的方式得到释放，从而增强公众政策参与的有序性与有效性。

综上所述，咨政与启民是智库的两大核心功能，这是由智库所追求的政策影响力与公众影响力这两个主要目标决定的，咨政表现为服务于政府的科学决策，可分解为方案设计和议题倡导两种具体功能;启民表现为服务于公众的政策参与，可分解为知识供给和舆论引导两种具体功能。

3  智库功能定位与智库研究课题选择的相关性分析

组织功能与组织行为是高度相关的，对于不同类型的组织，其功能不同，表现出来的行为也不同，比如，大学与政府具有各自的功能，它们的行为也表现出了相当大的差异，人们不会把课堂教学当作政府的行为，也不会把对外发布行政命令当作大学的行为。通过一个组织的行为表现，人们往往不难判断这是一个什么类型的组织以及这个组织所承载的功能。功能定位影响与引导着一个组织的行为选择，相对于其他类型的组织，智库有着自身的功能定位，这种功能定位也使智库形成了不同于其他组织的行为。此外，对于不同的智库，其功能定位不同，表现出来的具体研究行为也不同，这种不同就包括研究课题选择行为的不同。在前文所述每一种功能定位之下，智库倾向于选择的研究课题都存在着自身的特殊性。

3.1  方案设计功能定位下的智库研究课题选择

方案设计是智库咨政功能的一种，其目的在于服务政府的科学决策。一项政策的形成需要满足两个条件，一是存在着需要解决的问题并且该问题引起了决策者的足够关注，二是明确了针对该问题的解决方案。相比较而言，第一个条件处在更为基础性的地位，只有当第一个条件满足时，第二个条件的满足才会具有意义，为了促使一项政策的形成，人们首先要做到的就是满足第一个条件。第一个条件的满足意味着问题进入了政策议程，只要存在着适宜的解决方案，那么政策的形成就不会遇到明显障碍。然而，即便设计出了适宜的解决方案，如果相应的问题并没有能够进入政策议程，或者说未能引起决策者的足够关注，那么这项解决方案是无论如何也不可能转变为公共政策的。正是基于这样的原因，美国公共政策学家托马斯·戴伊（Thomas R. Dye）指出，“决定哪些问题将成为政策问题甚至于比决定哪些将成为解决方案还要重要”[22]。

可见，智库要有效发挥方案设计的功能，离不开一个前提，即方案设计所针对的问题已进入了政策议程，否则智库的方案设计便是无的放矢。因此，在智库的方案设计这一功能定位之下，智库倾向于研究已进入政策议程的问题，这样的议题引起了决策者的足够关注，政府准备采取措施加以解决。研究决策者所关注的问题，也契合了智库的方案设计功能服务于政府科学决策这一目的。

为了发挥好方案设计的功能，智库首先要了解政府的决策咨询需求，只有了解决策咨询需求，才能够针对政府关注的议题和需要解决的问题开展方案设计、提出政策建议，进而去满足决策咨询需求。在不同类型的智库当中，官方色彩浓厚的智库更加注重满足政府的决策咨询需求[23]，但有些情况下它们设计出来的解决方案并没有达到有效满足政府决策咨询需求的效果，其中一个非常重要的原因就在于智库未能真正了解政府的决策咨询需求，对于政府所关注的议题存在着模糊认识，不清楚议题的细节，也不清楚议题的动态变化情况，智库的功能定位与智库的课题选择行为并没有真正关联起来，这样，智库设计出来的解决方案便缺乏针对性。比如，有的智库在研究课题的选择上缺乏与政府的沟通、互动，主要是通过媒体已经发布的信息来判断哪些议题已引起了决策者的高度关注，但对于相应的问题究竟解决到了怎样的程度并不明确，因而得出的研究结论很可能都是决策者已知的信息，并不能真正与决策者的咨询需求衔接起来。因此，发挥好智库的方案设计功能，避免智库课题选择行为的偏差，真正做到供需对接就显得非常关键 [24]。

3.2  议题倡导功能定位下的智库研究课题选择

议题倡导也是智库咨政功能的一种，其目的在于服务政府的科学决策。在已经引起政府关注的议题之外，还存在着大量的议题，这些议题或者是显性的，或者是隐性的;或者是易于辨认的，或者是难以识别的。有的议题虽尚未引起政府的关注，但并不能说它们就一定不重要;有的议题虽具有隐性的特征，但并不能说它们就不存在，或者说它们就一定不值得政府去重视，在不少情况下，有意识地忽略这些议题才是“掩耳盗铃”与“自欺欺人”。智库向政府倡导某项议题，正是为了引起政府对该议题的关注，使该议题具有进入政策议程的机会。已经引起政府关注的议题不会成为智库倡导的对象，智库所倡导的，是尚未引起政府关注的议题。在议题倡导这一功能定位之下，智库倾向于研究需要政府关注的议题。

智库发挥好议题倡导功能十分必要，对于政府而言，事情的重要性往往会让位于事情的急切性，因为现实中存在太多太多的议题，政府永远都不可能处理得完，受制于资源的约束和时间的压力，政府很多时候只能关注那些具有紧迫性和急切性的事务，由此显得只顾眼前而不顾长远，并招致人们对于政府“短视”的批评[4]。为了弥补所谓的政府“短视”，智库更需要去关注未来、着眼长远，让那些具有苗头性与倾向性的议题能够得到政府的关注。不少学者强调智库应开展面向未来的“储备性”政策研究[25]，主张智库既要想政府之所想，又要想政府之未想，要能够引导思想市场和需求方[26]。这种主张便要求智库发挥好议题倡导的功能，智库为政府提供解决问题的方案是服务于政府的科学决策，使关系长远发展的议题引起政府的关注同样是服务于政府的科学决策，并且做到这一点更需要智库针对未来可能出现的新情况和新问题[27]，开展战略性与前瞻性的政策研究，做到这一点也更能体现出智库的独立性、主动性与话语权。中国智库之所以在国际舞台上缺乏话语权，一个重要原因就在于中国智库在对全球性重大问题的议程设置上缺少良好的表现[28]，不少情况下只能被动加入其他国家智库发起的政策讨论。受这种现象的启示，我们可以认识到，智库在面对决策者的时候，要增强自身的話语权，必须提高议题倡导和议程设置的能力。

不过，智库的议题倡导与利益团体的议题倡导存在重大区别，前者建立在严谨分析和科学论证的基础之上[5]，而后者却是单纯的游说[29]。智库进行议题倡导，并不仅仅是向政府提出一个新的议题，而且要对处理这一议题的可能方案进行科学论证，提出一个无法解决的问题对于政府而言是没有多少价值的，政府至多把这一问题的提出视为对自身工作的一种批评，而不是促进科学决策的一种建设性提议。在现实中，有的智库善于发现问题、提出批评，但不少情况下却仅停留于这个层面，而难以提出具有可行性的措施，这很可能会让有的决策者产生“专家只是在创造问题，而我们则是在解决问题”②之类的怨言，从而增加决策者与智库之间的隔阂。

3.3  知识供给功能定位下的智库研究课题选择

知识供给是智库启民功能的一种，其目的在于服务公众的政策参与。对于有些议题，本来关系到公众的利益（并非一定是眼前利益，很可能是长远利益或潜在利益），但公众却没有参与到政策讨论中来，成了政策讨论的旁观者。究其原因，在于公众根本没有认识到自身的利益所在，对于议题的重要性缺乏最为基本的感知。

正如有的重要议题会被政府忽略一样，一些与公众有着重要关联的议题也会被公众漠然置之。前一种状况之所以出现，一个重要原因在于政府面临的资源约束和时间压力，一项议题的重要性若不突显出来，政府便难以对该议题给予足够关注;后一种状况之所以出现，很重要的一个原因在于公众知识和信息的匮乏，由此导致公众政策参与能力的不足以及对议题的漠然态度。比如，对于转基因水稻是否应当实现商业化种植这一议题，专家之间展开了激烈的争论，有的明确支持，也有的强烈反对，但作为农业生产者和食物消费者的广大公众，却长期处在一个失语状态，之所以出现这样的状况，有一个重要的原因就在于公众不掌握相关信息，也弄不懂专家之间在技术上的复杂争论。事实上，感知不到议题的重要性是公众缺乏政策参与能力的一种表现，公众的政策参与能力包括两个部分，一部分是对议题进行感知的能力，另一部分是对议题发表见解的能力，前者是后者的基础，只有具备了对议题进行感知的能力，才可能进一步发展对议题发表见解的能力。

面对重要议题被政府忽略的状况，智库应通过深入论证，拿出有说服力的证据来表明议题的突出重要性，发挥好智库的议题倡导功能;面对重要议题被公众漠然置之的状况，智库应通过科学研究，告知公众事实是什么、真相是什么，以及未来的趋势是什么，为公众提供必要的知识与信息，增强公众对议题重要性的感知，唤醒公众的政策参与意识，从而发挥好智库的知识供给功能，这种功能也是智库政策教育[30]功能的一种表现形式。

在议题倡导这一功能定位之下，智库倾向于研究需要政府关注的议题;在知识供给这一功能定位之下，智库则倾向于研究需要公众关注的议题，也就是那些与公众利益存在重要关联但并未真正引起公众关注的议题。当然，对于哪些才是值得政府或公众关注的议题，智库的判断难免带有主观色彩，智库的选择行为可能出现偏差，而这又涉及到智库的问题界定能力以及研究能力了。

3.4  舆论引导功能定位下的智库研究课题选择

舆论引导也是智库启民功能的一种，其目的在于服务公众的政策参与。在现代社会，公众的权利意识逐步增强，再加上外部的制度环境越来越强调公众的知情权、参与权、表达权和监督权，政策制定过程表现出了更为鲜明的民主性、开放性与开明性[31]，公众舆论的重要性日益突出。公众一经认识到某项议题关系到自己的切身利益，迅速会对该议题给予高度关注，并运用自发或组织化的方式来积极发表见解、表达诉求，展现出高涨的政策参与热情。比如，对于PX项目与垃圾焚烧发电厂等邻避设施的建设，相关的公众往往会产生十分敏感的反应，出于对安全、环保、健康、房产价值等的忧虑，进而走向一个从自发到有组织的抗争历程。

然而，高涨的政策参与热情并不等于足够的政策参与能力，由于对议题可能存在某种程度的误解，对事实真相可能存在一些片面的认识，公众舆论有时会出现一些错误言论，从而破坏政策参与的有序性和有效性，这不仅无助于公众合理维护自身权益，而且会造成负面的社会后果。对于这样的情况，智库有必要发挥好舆论引导和思想罗盘[32]的作用，而智库要发挥好这样的作用，必须保持对公共舆论的敏感性，针对公众关注的议题进行深入研究，在比公众了解更多的信息并占有知识优势的基础上，得出比公众更加客观、科学和理性的认识。

因此，在舆论引导这一功能定位之下，智库倾向于研究已引起公众高度关注的议题，尽管公众的关注度不因智库的作用而形成，但公众的认知、见解和情绪却能够因智库的引导作用而改变。

以上分析表明了智库功能定位与智库研究课题选择行为的相关性，需要注意的是，智库对研究课题的选择受到多方面主客观因素的影响，这些因素包括智库的类型③、智库与决策者的关系、智库的知识储备、智库的研究能力、智库选择研究课题的主动性，等等。

4  结论与启示

4.1  结论

按照智库所要影响的对象来区分，智库影响力表现为多种类型，但其中最为重要的是政策影响力和公众影响力，政策影响力是智库对政府的影响，公众影响力是智库对公众的影响。实现政策影响力，要求智库发挥好咨政的功能，为政府的科学决策提供服务;实现公众影响力，要求智库发挥好启民的功能，为公众的政策参与提供服务。智库的政策影响力和公众影响力是交互作用的，智库的咨政与启民两种功能也是相互影响的。由于政策影响力与公众影响力所具有的重要地位，咨政与启民形成了智库的两大核心功能，其中咨政功能又可进一步细分为方案设计和议题倡导这两种更为具体的功能，启民功能又可进一步细分为知识供给和舆论引导这两种更为具体的功能。智库功能定位与智库研究课题的选择具有内在的相关性，在方案设计这一功能定位之下，智库倾向于研究政府已经关注的议题;在议题倡导这一功能定位之下，智库倾向于研究需要政府关注的议题;在知识供给这一功能定位之下，智库倾向于研究需要公众关注的议题;在舆论引导这一功能定位之下，智库倾向于研究公众已经关注的议题。以上也呈现出了一个以智库“影响力-功能-行为”为轴线的解释框架（见图1）。

图1  智库课题选择行为的解释框架

Figure 1  Explanatory framework of think tanks’ topic selection behaviors

4.2  启示

本文的分析和结论对于中国特色新型智库建设具有如下启示。

（1）智库功能具有多样性，可供智库进行选择的研究课题也具有多样性。有的智库倾向于选择某种单一类型的研究课题，还有的智库倾向于选择不同类型的研究课题，这种行为上的差异可以通过智库的功能定位得到解释。当智库把自身功能定位在某个单一的方面时，其选择的研究课题在类型上往往会表现出某种单向度特征，比如，把自身功能單纯定位于方案设计的智库主要会选择那些已经引起政府高度关注的议题开展研究。当智库把自身功能定位在不同的方面时，其选择的研究课题在类型上往往会表现出多元化的特征，比如，一些智库既注重咨政功能又注重启民功能，这时智库的课题选择空间就会大得多，既可能选取已经引起政府关注的议题开展研究，又可能选取已经引起公众关注的议题开展研究，还可能选取自己认为有必要引起政府或公众关注的议题开展研究。

（2）为决策者提供解决问题的方案和建议是智库的一项十分重要的功能，但有的智库在研究课题的选择上主观揣摩和有意迎合决策者的意图与偏好，把注意力过度集中在能否得到决策者的批示上。这样做一是造成智库事实上的行政依附性，不能提出独立的见解，难以发出不同的声音，久而久之，不仅不会发展智库的研究能力，反而会弱化智库的研究能力，由此严重影响智库的决策咨询服务质量。二是浪费有限的智库研究资源，智库所做的只是些“证成”性的工作，是为决策者既有的想法进行阐释与背书，即便智库拿到了决策者的批示，也只能说明智库与决策者“想到了一起”，而不意味着智库为问题的解决提出了更进一步的建言建议。从这个意义上讲，智库并没有真正发挥好方案设计的功能，研究资源没有发挥出应有的效益。长此以往，决策者不仅不会强化对智库的信任感与依赖度，反而容易对智库形成“用不上”的印象，或者仅仅把智库用来“作花瓶”与“装门面”[33]。为避免以上问题，智库应把握好这样两个方面：首先，不能对智库影响力和智库功能定位作过于偏狭的理解，从而严重忽略智库的公众影响力和智库的启民功能。实际上，对政府的影响和对公众的影响都是构成智库影响力的重要内容，服务政府的科学决策与服务公众的政策参与都是智库的价值体现，决策者的批示并不是衡量智库价值的唯一标准[34]。智库在研究课题的选择上应秉持一个求真务实的态度，既要向上看（面向政府），又要向下看（面向公众），破除“对上不对下”以及急功近利的思维观念，从点点滴滴做起，不断积累智库的影响力。其次，即便智库将自身功能主要定位于方案设计，也应始终坚持正确的研究动机，站在第三方的角度，在准确了解决策者咨询需求的基础上，通过深入研究有待解决的政策问题，为决策者提供独立、科学、有用的政策建议，发挥好政府的“外脑”作用。

（3）智库研究那些已经引起政府或公众关注的议题很有必要，但有些智库在研究课题的选择上出现了一味追逐“热点”的问题[35]，对那些有待引起政府或公众关注的议题缺乏发现和研究的能力。這种问题之所以出现，一个重要原因在于智库有意或无意地忽略并放弃了一些重要功能，比如对于政府的议题倡导功能和对于公众的知识供给功能。这些功能在某种意义上有着更加重要的地位与作用，因为它们更加强调智库的战略谋划和综合研判能力，更能体现出智库研究的战略性、前瞻性与储备性，也更能体现出智库在服务政府科学决策和公众政策参与当中的主动性。因此，智库在注重方案设计和舆论引导功能的同时，需要更加重视议题倡导和知识供给的功能，不能总是在打“应急仗”，而应在特定的研究领域深耕细作、长期积累，努力在政策议题的设置和公众政策参与意识的启迪中发挥更加重要的作用。

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The Orientation of Think Tank Functions and Selection of the Research Topics

Bai Bicheng

Center for Policy Research， CPC School of Henan Province （Henan Academy of Governance）， Zhengzhou  450018

Abstract： [Purpose/significance] The research of think tank behaviors is an important perspective for think tank research. The topic selection behavior of the think tank plays a key role among all the behaviors of the think tank. From the angle of the orientation of think tank functions， explaining the topic selection behavior of the think tank and exploring the cause-effect relation behind the topic selection behavior of the think tank can provide useful enlightenments for the construction of new style think tanks with Chinese characteristics. [Method/process] On the basis of literature review， theoretical analysis and type comparison， the paper distinguishes four kinds of think tank functions， analyses the topic selection behavior tendency under every kind of think tank functions， explores the correlation between the function orientation and the topic selection behavior of the think tank， and builds a theoretical framework to explain the topic selection behavior of the think tank. [Result/conclusion] Under different function orientations， the topic selection behaviors of think tanks are also different. The functions of the think tank cannot be limited to narrow space， in the process of selecting research topics， a think tank should not only focus on the service for the scientific decision-making of the government， but also focus on the service for the public policy participation. Think tank maybe cater to the intentions of policy makers in order to get their commentaries， but the behavior should be avoided especially. A think tank should not only concern the topics that the government or the public has paid great importance， but also concern the potential topics that need sufficient attention from the government or the public， in order to avoid chasing hot topics blindly in the process of topic selection.

Keywords： impacts of think tanks    functions of think tanks    behaviors of think tanks    selection of research topics