基于内部控制评价视角的在线课程资源建设审计实践

郭海斌 侯玉丽

[摘要]本文通过对高校在线课程建设的业务模块梳理，引入内部控制风险防范管理理念，对在线课程建设审计进行研究，并提出关键环节审计目标、风险点识别及审计方法。

[关键词]内部控制评价    在线课程资源    审计目标    审计方法

随着“互联网+”时代的到来，信息技术正在改变甚至颠覆传统教育教学模式，课程教学信息化成为未来教育的发展方向。通过改革教学模式、课堂面授教学与网络教育的结合，大力发展信息化教学并实现教育资源共享，成为提高人才培养质量的教学新路径。在线课程建设作为教学内容的重要载体，无论在人力、财力还是物力方面都投入巨大，成为教育领域投资额较大的专项建设内容之一，部分课程出现重复建设、资源不符合网络标准和建设后无法使用等问题，造成国家财政资金的巨额浪费。探索教学新业务模式下的审计路径及方法，确保资金投入的真实性、合法性和效益性成为审计工作面临的新课题。

一、内部控制视角下的高校在线课程资源建设流程

（一）在线课程资源建设目标与单位内部控制目标

事业单位的内部控制目标在整合模式下更加关注单位内控整体层面的描述，注重单位内部控制环境和内部职能机构设置及各机构间工作机制的设计。例如，严格的业务板块归口管理、采购管理和合同管理等。而高校在线课程资源建设不仅有教师参与，还有相关的信息技术支持、专家团队的配合等多部门、多群体参与，在高校内整合各方资源，协调统一才能实现在线课程资源建设的目标。建立课程资源中心归口管理，可有规划、有步骤、有价值地为教师和学生提供有效资源，实现资源利用成果最大化。在具体业务流程内部控制层面，应该把握业务流程的关键控制点。从高校内部管理者角度来说，健全与完善内部控制机制和制度，特别是在业务操作合法合规性、为社会提供高效的公共服务、单位内部党风廉政建设等方面，都具有重要作用。在线课程资源建设过程中，资金投入的合法合规性，建设成果是否满足学生的诉求，建设项目立项、资金使用中的廉政问题，都是在线课程資源建设内部控制的归宿，同时也是要实现的审计目标。

（二）在线课程资源建设的内部控制与风险管理

Kopp&o’Donnell（2005）发现，按业务流程组织内部控制可能是更有效的方式，识别具体业务流程来确定各业务环节中的相关风险，根据风险点的识别来评价内部控制活动有效性。因此，在线课程资源建设项目中，要充分考虑单位内部控制目标，通过梳理、优化业务流程，按风险管理理论对各项业务管理进行评估，识别控制活动中的关键环节与风险点，进而对内控进行有效性评判。《行政事业单位内部控制规范》在业务层面反映内部控制活动，关注具体业务操作与相应风险管理，围绕预算管理、财务收支、资产管理、政府采购、基建活动和合同管理等方面提出了具体要求。识别关键风险点，加强相应的机制体制建设，辅以制度建设、执行、反馈监督，形成有效的风险管理。

（三）在线课程资源建设流程

高校在线课程资源建设的资金投入，多以财政性资金投入为主，因此，对社会提供高效率、有效果的服务是在线资源建设的目标。资金使用首先要真实，不能虚报、套取财政资金;其次要合法合规，按资金使用类别，依照相关法律法规使用;最后建设成果要为学生所用、乐用，确保使用者满意。从在线课程资源建设参与者和功能定位来看，主要由教师课程团队（课程内容设计）、课程资源中心（建设归口管理）、教学院系（课程规划审批）、信息中心（在线课程信息技术支持）、课程专家组（评价）和财务部门（资金支持与审核）六个部门组成。

按照建设参与主体和功能定位，一般在线课程资源建设项目工作内容及关键业务风险控制点如图1所示。

二、在线课程资源建设的具体审计目标、风险点及审计方法

首先，审计工作的首要目标是结合具体业务流程确定相关风险、根据风险来评价内部控制活动的有效性;其次，发现控制活动中的问题，探究发现问题的深层次原因;最后，提出机制体制层面影响业务有序运行的建议并督促整改，促进单位内部治理的有效实现。

（一）在线课程资源立项阶段

在线课程资源建设项目立项阶段是决定项目资金是否投入的重要决策环节。建设目标的定位是否清晰、资金预算是否合规等均在该环节体现。主要涉及申报、初审、专家评议、反馈修改和审批立项等五个环节。

审计目标：课程立项的决策程序性和科学性是首要审计目标。课程资源中心作为归口管理部门，是对在线课程建设规划、数量、进度、质量进行总体管理的机构，相应的审计目标应定位于拟申报的课程是否符合课程建设总体布局要求;是否符合课程建设申报要求;教师团队是否按要求填写在线课程资源申报书，有无知识产权侵权;建设团队成员组成是否配置教育技术、学科专家、教学设计和技术开发人员，以保证课程资源建设成果的有效性。

审计需关注的风险点：一是拟建设的课程是否符合课程建设总体规划，存在重复申报的风险;二是参与建设的团队成员配置是否符合建设任务目标所需的智力支持;三是教学院系对课程的专业性和适用性审核是否到位，建设是否符合学生群体特征的学习需求;四是评议专家组成员构成是否合理，是否能为该课程提供建设性的修改意见;五是专家组成员的反馈信息是否能有效传递给课程建设团队;六是财务部门是否能对资金预算的合规合理性提出资金预算方面的建议;七是信息中心是否能对建设成果在网络平台上清晰、流畅地运行进行评议。

审计方法：此阶段主要采用文本对照法，即按照在线课程资源建设总体布局和相关申报书要求，对建设的立项决策程序等进行必要性审查。在识别上述风险点的基础上，审计路径要以预算统领整个经济业务活动，严格按审批后的预算进行过程监控。在设计立项时，首先，要充分考虑预算对在线课程资源建设的统领地位，对预算编审、业务执行中的预算收支活动、最终业务按合同进行决算等环节都应逐一考虑;其次，对业务操作中可能产生舞弊风险或者各管理链条中相关职能部门滥用职权的环节应予以重点考虑;最后，由于财政资金的安全和合法合规目标的刚性约束，需要重点检查编制内容是否有资产配置预算和政府采购预算，是否具有严格的审核过程。

（二）在线课程资源开发阶段

经立项审批后，进入多部门协同的建设开发周期，此阶段涉及多个内部控制业务层面。除基建管理外的其他几方面均有涉及，每一项经济业务活动均受预算管理控制，涉及音像、影像的制作及动画等素材的编排制作，需进行政府采购活动及相应的合同管理，形成的成果又归属于资产管理。各建设参与方按照业务流程有序开展，涉及不同的审计目标和审计方法。

审计目标：供应商选择的合法合规性;合同签订的合法有效性;资金使用的真实性、合法合规性及效益性。

审计需关注的风险点：一是课程建设信息化方面，服务供应商的选择是否合法合规，特别是违反采购法律法规的围标、串标、虚假招标行为及分拆项目规避招标等行为;采购过程中的廉政风险。二是合同签订方面，是否违反合同法，存在合同主体不对等，合同内容、验收标准与申报书不符，项目验收及资金支付等合同条款方面的重大风险。三是资金使用方面，是否存在套取劳务费、咨询费，列支与在线课程建设不相关的费用、无预算超预算列支等违法违规行为。四是在线课程建设中形成的资产是否按规程进行业务处理，统一纳入资产管理，避免以费用抵消资产，形成账外资产。

审计方法：对预算资金的使用，按财务收支管理法规及内部规定检查，并作为重点检查事项，防范舞弊风险。在支出控制中，具体检查支出事项是否实行预算管理，在线课程建设资金和项目是否归口管理;支出事项业务办理的流程是否合规，申请、审核、审批等各环节岗位和人员的分离是否做到不相容，明确不同审批人的权限和责任;对支出范围、开支标准有无超出审批权限和违反支出业务程序的情况;执行环节重点检查是否执行重要开支事项事前申报审批，涉及“三重一大”的是否有相应的决策，杜绝无预算支出、超预算额度或超开支范围支出情况，明确预算调整的条件、申报审批程序并得到有效实施。

在供应商选择的审查方面，主要依据招投标法、政府采购法和单位内部采购管理办法。在线课程建设供应商选择的审查主要包括：一是项目采购方式是否符合采购法的相关规定;二是政府采购代理机构的确定是否合规，若是非政府采购，采用自行采购方式的供应商选择、合同签订程序、验收形式和流程以及最终的资金支付，每一个环节都应纳入审查范围。在审查过程中，重点关注以下方面：是否根据实际需求和相关标准编制政府采购预算，并按照已批复的预算安排政府采购计划等;单位是否设置了采购计划的审批权限，规定了采购程序;是否按照程序实施招标，招投标过程是否合规，有无串通、暗箱操作或商业贿赂行为。

对合同的审查，主要依据合同法，并结合项目审批的课程建设申报书内容进行对照检查。在线资源建设合同控制涵盖签订合同中各职能岗位分工、合同拟订商洽、合同审批流程、合同和过程履行监督、合同执行完毕的后续管理及特殊事项管理六个具体指标。要检查单位是否建立了合同归口管理部门，特别是归口管理部门对合同履行过程的监督是否到位，合同的档案管理是否完善。针对订立过程，关注违反本单位合同管理制度的规定流程、超越审批权限的审批情况，特别要关注合同审批前已执行的合同事项，使审批流于形式;超出单位权限的合同是否获得上级部门的批复;有无以内部报告、批示等方式取代变更或增加主合同外的事项等。针对履行过程，关注单位是否存在未按已签合同履行的情况;财务部门账务处理中是否将合同作为资金收付的依據，单位内部控制机制中是否有对合同履行情况的过程监控，按合同约定办理付款和及时催收到期欠款。具体落实检查合同约定的经济业务有无列入支出预算;按照合同约定，有无应结算而未进行结算的情况;有无合同履行不符合合同标的等质量要求;有无未按合同要求时间办理付款（包括分期验收、付款等）;有无未按合同要求付款方式办理付款;有无合同无法正常继续履行的情况;有无违约并且尚未处理的情况;有无超合同约定收取质保金情况;有无收取的质保金达到给付条件而未支付的情况;有无未按合同要求进行验收或缺失验收合格材料的情况。另外，须注意单位合同归档机制和合同纠纷处理机制的建立。

在资产控制中主要关注资产的购置、保管与处置环节，检查时关注资产新购是否符合单位资产购置预算，是否存在超标准购置;购置更新时是否与原资产使用年限保持一致。资产使用中，是否定期进行盘点，对资产的状态是否有更新并登记完好程度。资产处置应检查归口部门管理权是否下放到各部门，从而加强对资产处置的整体审批和监控。

（三）在线课程资源验收阶段

在线课程资源中心作为归口管理部门，在项目成果形成后组织验收，此阶段主要是成果的效益性评价。主要包括课程内容的专业符合度、清晰度和流畅度等是否符合信息平台的稳定运行要求，合同履行的完整性和在线课程使用情况的评价等。

审计目标：合同履行的完整性;资金支付的合法合规性;成果使用评价。

审计需关注的风险点：一是验收标准是否明确;二是验收过程是否流于形式，验收专家选择程序是否适当，有无实质性验收;三是有无资金使用合规性检查，特别是预算执行情况的检查;四是项目成果与申报书内容是否一致;五是建设成果有无使用方的评价。

审计方法：此阶段的审计方法主要有指标评价法、资料分析法和访谈调查法等。按照“结果导向、过程控制”的原则，对预算资金使用情况、立项目标完成情况、成果使用评价三个方面进行审计。在识别上述风险点的基础上，审计要关注检查验收环节的在线课程资源内容建设标准和载体技术标准是否符合相关规范要求，规范要求的适用性问题是否存在;建设项目验收专家组成员的遴选程序是否存在舞弊行为。在资金使用的检查上，首先是预算执行检查，维护预算的刚性约束，重点对劳务费、咨询费发放的真实性、合规性进行检查，是否符合在线课程资源建设专业人员任职能力的合理合规性，防止虚报冒领，套取财政资金。在形成成果的审计上，不仅要关注与合同约定、申报书标准要求的一致性，更要关注在线课程资源的使用效率，通过访谈调查网络平台的呈现效果及学生的使用情况来综合评价资源的利用效果，以实现资金、资源投入的最大转化，提供令学习者满意的学习体验。

（作者单位：上海开放大学   上海交通大学附属小学，

邮政编码：200433，电子邮箱：guohb@sou.edu.cn）