大都市郊区实施乡村振兴战略的思路和策略探讨

周婷婷 罗俊杰 何爱 黄耿志

摘要：乡村振兴战略是党的十九大提出的继统筹城乡发展和新农村建设后应对“三农”问题的又一创新战略，是新时代“三农”工作的总抓手。本文在分析当前乡村建设中存在问题的基础上，结合广东省广州市增城区乡村振兴的探索与实践，对增城区实现乡村“五大”振兴的策略进行系统总结，以期为新时代的大都市郊区乡村振兴提供经验借鉴。

关键词：乡村振兴；思路；策略；大都市郊区；广州市增城区

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.08.009 中图分类号：TU984

文章编号：1009-1483（2019）08-0059-06 文献标识码：A

The Thoughts and Strategies of Implementing Rural Revitalization Strategy in Metropolitan Suburbs： A Case Study on Zengcheng District， Guangzhou City

ZHOU Tingting， LUO Junjie， HE Ai， HUANG Gengzhi

[Abstract] The strategy of rural revitalization is another innovative strategy proposed by the 19th National Congress of the Party to deal with the issue of agriculture， rural areas and peasants after coordinating the development of urban and rural areas and the construction of new countryside. It is also the master of the work of agriculture， rural areas and peasants in the new era. Based on analysis the problems of village construction at current， combined with the exploration and practice of rural revitalization in Zengcheng District of Guangzhou City， this paper systematically summarizes the "five major" strategy of Zengcheng District to realize revitalization， in order to provide experience for the metropolitan suburbs.

[Keywords] rural revitalization； thought； strategy； metropolitan suburb； Zengcheng District， Guangzhou City

引言

实施乡村振兴战略是党的十九大提出的继统筹城乡发展和新农村建设后应对“三农”问题的又一创新战略，是新時代“三农”工作的总抓手。自乡村振兴战略提出以来，相关研究迅速展开[1]。众多学者对乡村振兴战略的实施路径及策略进行了探讨[2-8]，所属学科主要集中在农村经济、公共管理和农村发展等领域[9]，关于农村规划建设领域的研究则相对较少，且主要为宏观区域的整体性分析及规划研究[10-12]，缺乏对村庄规划建设的具体实践及策略研究。

乡村振兴是一个系统性工程，产业振兴、文化振兴、生态振兴、人才振兴和组织振兴是乡村振兴的五个主要内容。以乡村规划建设推动“五个振兴”协同发展是实现乡村振兴的前提和关键。增城区位于广东省广州市东部，属于大都市郊区，全区11个镇街下辖284个行政村，村庄类型多样，村庄数量众多（见图1）。为落实国家、省市关于新农村建设、美丽乡村建设等工作部署，推进乡村振兴、统筹城乡发展，增城区积极探索乡村规划建设，取得了明显实效，形成具有增城特色的以美丽乡村建设为抓手实施乡村振兴战略的模式与经验。

1实施乡村振兴的思路探讨

1.1当前乡村建设普遍面临的问题

1.1.1传统村庄规划落地难

村庄规划是村庄建设的蓝图。当前村庄规划过程中，由于村庄规划编制费用低、编制时间紧迫使得编制工作和公众参与常流于形式，导致村庄规划质量不高，不适应农村发展和农民的实际需要，而无法落地实施。很多村庄规划重点关注村庄的用地布局，对农村危房改造、村庄整治等实施内容关注较少，难以发挥村庄规划的指导作用[13]；有的规划则只注重村庄风貌和形象的塑造，缺乏对农村集体建设用地和宅基地管理制度方面的研究，使得城市规划、土地利用总体规划与村民建房、集体经济发展的用地需求不符，规划成为一纸空文，村庄发展停滞不前，或是违规违法建设现象大肆蔓延[14]。

1.1.2农村土地制度制约

农村土地制度是农村制度体系的基础与核心。优化农村土地制度是实施乡村振兴战略的关键[15]。由于分配管理的历史遗留问题及土地权属错综复杂等原因，使得建设用地很难通过规划手段进行整合[16]，农村居民点大量存在“一户多宅”“建新不拆旧”现象。此外，由于村民发展意识的局限性，不愿意土地流转，导致农村集体经济发展用地零星分散，难以进行合理的规划布局，利用效益不高。

1.1.3村民自治机制不健全

当前乡村的建设更多的是依靠政府“自上而下”的推进，缺少村民“自下而上”的反馈及乡建协会等民间力量的深度参与。村民对村庄规划的认识和理解不足，参与积极性不高，成为村庄规划建设工作的“旁观者”。同时，村庄规划建设也更多地注重于村庄物质环境的建设，较少关注村庄治理制度的建设，使得村民参与村庄公共事务的积极性较低。

1.1.4专业技术人才缺乏

在当前村庄规划由所在镇人民政府组织编制的管理体制下，镇一级配备了少量规划建筑专业技术人员负责村镇的规划建设管理工作，但普遍存在规划建设专业人员配置少、工作量大的情况。村级建设管理工作粗放，而村干部则基本不具备相关规划设计专业知识，专业人员数量及专业水平严重不足导致村庄规划设计缺失专业人员的跟踪服务，村庄规划建设过程中存在的问题未能及时得到反馈和解决，导致千村一面，乡村景观城市化问题出现。

1.2实施乡村振兴战略的应有之意

新时代乡村振兴需要推进乡村转型、重塑城乡关系、实现城乡融合[4]，乡村振兴战略背景下的乡村规划建设应以推进乡村转型、实现城乡融合发展为目标，通过汇聚政府和企业、村民、民间协会等社会各界力量，系统构建产业、生态、文化、人才、组织“五个”维度的协调运作机制。

产业振兴是乡村振兴的重点。推进乡村产业振兴关键在于因地制宜制定乡村产业发展规划，充分挖掘乡村的地理优势、资源优势及乡村发展过程中积累的其他比较优势，形成既能利用乡村优势又符合市场需求的特色产业。同时，积极发挥市场的力量，引入社会投资来盘活乡村各类资源要素，发展现代农业和生态旅游，激活城市对乡村产品的消费市场，促进城乡产业融合发展。

生态振兴是乡村振兴的基础。推进乡村生态振兴是乡村规划建设工作的重要内容和目标。需要贯彻“绿水青山就是金山银山”的理念，在形成明确的村庄建设指引的基础上，尊重村落自然山水格局，进一步完善村庄内部及周边的生态环境设施，包括排污设施、生活垃圾处理设施、污水处理设施等的建设，同时建立长效监督检查管理机制，构建系统的乡村生态环境保护体系。

文化振兴是乡村振兴的关键，推进乡村文化振兴重点在于挖掘和利用好乡土文化，不断推动乡土文化繁荣发展，同时完善乡村公共文化设施建设，培育积极健康生活方式，提升农民的精神风貌和文化素质，不断提高乡村的社会文明程度，保护好历史古建筑，守住乡情乡愁。

人才振兴是乡村振兴的保障。实现乡村人才振兴关键在于实施乡土人才培育行动，增强农民的自我发展能力，培养本土人才，同时打好政策和硬件提升的组合拳，鼓励和吸引青年人才回乡创业，积极引进专业技术人才，夯实乡村人才队伍，激活乡村发展活力。

组织振兴是乡村振兴的前提。实现乡村组织振兴除了要增强村级基层党组织、村干部队伍的战斗力外，更重要的是要进一步健全和创新村民自治机制，激发村民的积极性和主动性，全面参与乡村的规划建设和管理，让村民成为推进乡村振兴的主角，实现乡村有效治理。

2增城实施乡村振兴战略的策略与实践

2.1增城区乡村建设概况

增城区行政范围总面积为1616.47平方公里。截至2017年底常住人口141万，户籍人口87.25万人，其中，农业户籍人口64.15万人，占总人口的73.52%。为加快推进城乡融合发展、推动新型城镇化发展、落实乡村振兴战略，增城区于2012年开始启动美丽乡村创建工作，2013年开展全域范围的乡村规划编制工作。截至2018年，全区202条行政村编制了村庄规划（另外82条村纳入城市规划的编制范围），实现了乡村规划全覆盖。经过不断实践与探索，共有115个村庄通过美丽乡村验收，其中广州市级美丽乡村57个，增城区级美丽乡村58个（见图2）。

增城区乡村建设按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，围绕“ 功能分区清晰，产业特色明显，村容村貌整洁，服务设施完善，生态环保和谐，基层组织坚强，村民就业充分，农民持续增收”的建设目标，建立从区政府、职能部门、镇街到村民理事会的上下联动的工作架构和常态化的督促推进工作机制，坚持“政府引导、村民主体”的原则，以规划为引领，系统推进乡村建设，在乡村的产业、文化、生态、人才和组织等五个方面的建设取得了明显成效，形成具有增城特色的乡村建设模式，摸索出可供推广的乡村建设经验。

2.2增城实施乡村振兴战略的策略

2.2.1挖掘乡村资源禀赋，发挥市场力量，推动乡村产业振兴

增城区在乡村建设过程中，积极探索乡村产业振兴路径。一方面，因地制宜，科学制定村庄产业发展规划，根据各个村庄的资源禀赋，突出发展特色产业、建设特色村庄，实现村庄差异化发展；另一方面，大力引入社会资本，盘活乡村各类资源要素，包括农村留用地和房屋资源，发展村集体物业和“万家旅舍”，促进乡村农业、旅游业、服务业融合发展，打造“一村一品”“一乡一业”的乡村经济发展格局，形成了一批以各自资源禀赋为依托，促进乡村经济综合发展的乡村经济建设模式，实现村集体经济发展和村民就业增收（见表1）。

2.2.2保护活化乡村文化资源，营造健康生活文化，推进乡村文化振兴

田园风光和乡土文化是乡情乡愁的重要寄托，是美丽乡村的灵魂，对于城镇居民具有强烈的吸引力[17]。增城在乡村建设中，既注重保护农村历史风貌、彰显农村特色、留住乡土文化，同时又积极推动改变不良的风俗习惯，营造健康和谐的乡村文明。

一方面，保护以自然村落為载体的乡土文化，延续村落原有的建筑形态、空间构成、院落布局等建筑文化特色。新村的空间布局、建筑风格和功能设计与旧村有机衔接，实现新村与旧村在村落脉络上的延续及空间形态上的自然生长。充分活化和利用村庄历史文化资源，促进文化保护和创业文化融合。例如，荔城街夏街村利用村内迎恩街古驿道深厚的历史底蕴，整合现存的古建筑、传统工艺等文化资源，吸引并发掘对古村保护与发展感兴趣的社会创客及传统手工艺人到此处落户，逐渐发展成为“众创空间”[18]。

另一方面，完善公共文体服务设施，培养村民健康生活方式。通过整合村庄旧有的公共基础设施和闲置的集体用地，综合改造成村民急盼急需的篮球场、乒乓球室和健身广场等体育设施，以及老年人活动中心和图书室等公共服务设施[19]。为满足农村居民健身和文化需求，目前，增城区每个村（居）都建有综合活动室、文化广场、篮球场等活动场所，部分村（居）自行组织了篮球队、舞狮队、舞龙队和文艺演出队伍，定期组织比赛和演出活动。此外，文化馆还定期开展送戏下乡惠民活动，丰富乡村文化生活。增城不断完善农村公共文化服务体系，让农民群众在参与中享受文化的愉悦，不断提高综合素养，形成健康生活文化，推进乡村文化振兴。

2.2.3加强规划管控和指导，开展乡村环境整治，推进乡村生态振兴

良好的生态环境是增城的一张亮丽的城市名片。增城素有“广州的后花园”“珠三角的翡翠绿洲”之称。为更好保护乡村生态环境，增城区以加强规划管控和指导、开展乡村环境整治为抓手，大力推进乡村生态振兴。一是通过制订一系列图文并茂、简单易懂的农村规划建设技术指引，包括村庄人居环境整治建设指引、环境整治指引、生活污水处理指引、生活垃圾无害化处理指引、园林绿化景观建设指引等，并编印成海报免费发放到各镇村，指导乡村建设。二是大力推进农村环境治理工程，实现“水清、地洁、环境美”。规范整治“散小乱”养猪场，开展厕所革命，实施以“引水、治污、改厕”为主要内容的村容村貌整治工程，改造或新建无害化公厕、污水处理池、垃圾收集点，并建立完善的“户集、村收、镇运、区处理”四级生活垃圾收运处理体系和环境卫生门前责任制度，形成环境卫生保洁长效机制，有效解决村庄卫生“乱、脏、差”的问题；开展黑臭河涌、村庄排水整治工程和村庄沟渠清梳工程；实施“千园计划”，进行抽疏插绿，拆除破旧泥砖房、砖瓦房，建设公园和绿道，绿化美化村庄环境。乡村美化绿化建设蓬勃开展，“四旁绿化、庭院美化”等身边增绿行动得到群众广泛参与支持。2018年增城区完成了13个乡村美化绿化工程，3.4万株苗木进入广大农村，为平常百姓家房前屋后增添了一抹希望之绿。

2.2.4打造创新创业平台，借力乡建机构协会，推进乡村人才振兴

增城区在乡村建设过程中十分重视人才的作用。通过打造创新创业平台，吸引青年能人回乡创业，并借力乡建机构与协会，吸引社会各界热心乡建的人士参与乡村规划建设，共同推进乡村振兴发展。一是设立青年创新创业资金，鼓励村民自主创业，吸引青年返乡创业。建立“青年之家”综合性青少年服务平台示范点，出台青年创新创业资金、政策支持措施，开展农村青年致富带头人培训，打造“领头雁”。建立“两新”团组织等系列工作，充分调动农村青年的积极性、主动性和创造性，鼓励、吸引更多农村优秀青年返乡创业，助力农业农村现代化发展。如大埔围村制定了《大埔围创业带动就业补贴奖励办法》，由政府为优秀创业青年提供贴息贷款，有效解决青年创业资金瓶颈问题，同时对租用大埔围村村民、合作社或村委会房屋，尝试进行创业经营的单位和个人进行补贴奖励。二是携手广州松田职业学院、广东工业大学华立学院、广州华立科技职业学院、广东财经大学华商学院、广东省环保技工学校等增城属地的众多高校，创办了各具特色的大学生创新创业实践基地[20]。三是成立乡建中心和增城“古村之友”协会，汇集热心乡村振兴和古村保护的各类人才力量共同推动乡村的建设发展。乡建中心作为服务乡村建设的专业技术机构，致力于服务增城乡村建设工作，成为村镇规划建设专业人才的有力补充。“古村之友”协会作为社会力量，不仅推动古村落、古建筑的保护，而且结合产业发展需求，对接政府资源，开展线上和线下渠道募集资金，充分利用乡村文化资源，推动文化创业，激活乡村发展活力。

2.2.5发挥村民主体作用，创新乡村治理机制，推进乡村组织振兴

充分的基层民主，有效的制度规章，是乡村凝心聚力、和谐发展的内生动力。增城区在村庄建设过程中，特别注重基层自治、日常管理等村庄治理机制的提升，切实保障村民参与乡村建设的主体性。一是大力推广村民议事机制，通过建立村级“民主议事厅”，以“民主商议、一事一议”“事事商量，件件表决”的村民自治新模式讨论村中事务，完善农村基层民主议事决策模式，让村民更好地参与民主议事，村中大小事务真正得到公平、公开、公正表决，切实把权力关进制度的笼子里，实现还权于民，问计于民。目前，增城建成村（居）民议事厅341个，实现村（居）民议事厅全覆盖（见图3）。每个村庄制定《村民代表议事制度》，定期在议事厅召开村民代表大会，针对村庄规划设计、房屋外立面整饰、破旧房屋拆除复绿、卫生巡查保洁、实施禽畜圈养等各项乡村建设事宜进行公开讨论、征求意见和民主决策。二是创新乡村建设补偿机制，以奖代补，提高村民参与村庄立面整治等乡村建设行动的积极性，变被动为主动。三是订立村规民约，对村庄规划的实施、农民建房、村庄保洁、禽畜圈养、文明风尚及违反乡规民约的行为如何处理等方面进行约定，由村民会议讨论通过生效后进行上墙公告，同时上报镇人民政府备案，以规范村民日常行为，提高村民自觉自律能力。

3结语

实施乡村振兴战略是新时代“三农”工作的总抓手，新时期推进乡村振兴战略的实施应该因地制宜。增城区作为大都市郊区在乡村振兴上做出了特色，在充分發挥规划引领作用的基础上，结合地方实际，汇聚政府和企业、村民、民间协会等社会各界力量，构建了系统推进乡村产业、生态、文化、人才、组织“五大”振兴的协调运作机制，形成具有增城特色的乡村建设模式，为新时代其他地方的乡村建设工作提供了一定的经验借鉴。未来增城区乡村建设还应进一步加强对村庄规划编制创新、农村土地制度改革、乡村设计师制度创建等方面的探索，以适应新时代乡村发展的新要求，进一步激发乡村发展活力，推动乡村全面振兴。

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