把握国防动员的战略内涵和功能定位

国防动员是国家行为，是重大战略问题。国防动员具有的积蓄国防潜力和将国防潜力转化为国防实力的功能作用，决定它在国家安全和发展全局中的战略地位。新形势下，要深化国防和军队改革，实现国防动员与军队和社会同步发展，必须审视国防动员的战略价值，确立国防动员的战略定位，使国防动员与其它战略层面的活动有机协调配合，充分发挥国防动员的战略效能。

一、准确把握国防动员的战略内涵

（一）国防动员的概念

国防动员是国家为应对战争或其他安全威胁，使社会诸领域的全部或部分由平时状态转入战时状态的活动。包括武装力量动员、国民经济动员、政治动员、民防动员、科技动员、装备动员等。国防动员工作全过程包括动员的准备、实施和复员。国防动员是一个重大的战略问题，对战争的胜负有着直接的影响，并与国家的安全息息相关。

（二）国防动员的实质

国防动员从本质上讲，就是通过造成一种特定的社会条件，将国防潜力转化为国防实力，即“平战转换”的过程。“平战转换”，即指社会管理体制由和平状态向战争状态的转换，又指改变国家全部或部分综合国力的存在状态，以适应战争或应对其他危机的需要。从能量转换的角度看，战争准备是积蓄能量，战争实施是释放能量，而动员则是连接二者的中介。国防动员是联结国防建设与经济建设的桥梁和纽带，是实现平战结合、军民结合、寓军于民的重要组织形式，是把国防动员潜力转化为国防实力的有效措施，是维护国家安全、稳定和发展的战略手段。

（三）国防动员的实施主体

国防动员的主体是国家，即国防动员是国家行为，是国家职能的重要内容，也是国家利益和意志的体现。国防动员的准备与实施，包括的方面很多，比如：武装力量、国防经济、国防科学技术的建设和运用，以及外交艺术的发展和运用等，与此有关的一切，都是为了国家的安全和发展，体现了国家的意志。国家在宪法中规定了国家最高國防领导的责任和权限，在平时和战时通过颁布相关法律法规，赋予各级政府、军事指挥机关领导指挥动员工作的权利和责任，赋予其必要的权威，并用法律或行政法规来约束、规范公民和军队在动员中的行为。

（四）国防动员的主要对象

国防动员的对象是动员实践活动的客体，即国家运用法律和行政手段，并通过一定的组织形式和人的主观努力把动员意图和过程施加其上的客观事物，包括一切能够为战争服务的国防资源。在国防资源诸要素中，人力资源、物力资源和财力资源存在于综合国力之中，是综合国力的主要因素，因此，国防动员的主要对象就是人力资源、物力资源和财力资源。马克思主义认为，在人和物两种战争因素中，人的因素对战争的胜负具有决定性的作用。因此，国防动员对象的重点是人，只有把国防意志变为广大人民群众的意志和行动，才能真正使国家的政治精神与物质财富很好地结合起来为战争服务。

二、充分发挥国防动员的战略功能

国防动员建设是国防建设的重要组成部分。国防动员关乎国家安全，世界各主要国家无不重视国防动员建设，普遍从国家安全与发展的战略高度，大力加强国防动员建设，以求取得增强国防动员能力，建立总体国防体制，实现寓军于民的战略作用。

（一）国防动员事关国家安全与发展，必须将国防动员纳入国家战略筹划的范畴

国防动员建设的实质意义在于为国家应对战争或其他军事威胁储备能力，这种能力是综合国力的重要方面，贯穿于国家经济社会各个领域，是维护国家安全和发展全局利益的战略基础和重要手段。必须充分认识国防动员这种特有的战略功能，确立国家整体战略视野下的国防动员价值观念，把动员理解为和平时期维护和增强国家安全、战时支援保障部队打胜仗的战略手段；强调在经济建设中贯彻国防要求；注重协调国家发展利益与安全利益，根据国家发展所产生的安全需求储备相应的动员能力。

1.国防动员建设为国家安全提供所需的国防动员能力

国防动员建设对于国家安全最有直接的作用，就是通过长期进行的各项动员准备，开发和积蓄国家的国防动员潜力，强化国家的国防动员组织力，从而为国家安全提供所需的国防动员能力。一旦遇有危机，国家就可依赖国防动员能力，迅速获得足以遏止或消除危机所需的资源，使情况向着有利于我而不利于敌的方向逆转。

2.国防动员能力是确定军事战略的重要依据

无论是捍卫国家主权利益，还是保卫国家安全，都需要根据面临的战争威胁确定作战指导思想。如在战争威胁迫近时如何显示实力，威慑敌方；在战争爆发后如何控制战局，如何在主要方向形成力量优势，如何做好应对可能出现的连锁反应的准备，是立足于速决取胜还是持久取胜，是先发制人还是后发制人，以何种作战样式或手段为主，等等，所有相关决策必须建立在科学分析武装力量动员、经济动员、科技动员、国内政治动员、外交动员、支前动员、民防动员等各方面能力的基础之上。1950年党中央在决策出兵朝鲜的过程之所以艰难曲折，其中一个重要原因就是国家综合实力和国防动员能力与美国相比差距太大。1962年对印自卫反击作战和1979年对越自卫还击作战，军事行动的目标之所以严格控制在有限打击的范围内，国防动员能力所能提供的保障条件同样是其中的一个重要依据。总之，军事行为的针对性和合理性，必须以现实国防动员能力为依据，超出这种客观基础的军事战略，就陷入盲动而难以实现。战争实践表明，国防动员是军队战斗力的重要生成因素。离开了国防动员，军队战斗力就无法扩充，持续作战能力就无法维持。以马岛战争为例，为保障特混舰队远涉重洋外出作战，英国政府总共征用了56艘商船，涉及到33个公司，5000多名商船海员。这些商船共运送物资10余万吨、武装人员9000余人，各类飞机95架，政府为租用这些商船共花费了5000万英镑，为马岛战争中英军战斗力的提高发挥了重要作用。这些动员能力，无疑是英国在马岛危机中决定采取军事行动的重要依据。总之，国家为保障安全、消除威胁的精神和物质条件，无论是有形力量还是无形力量，也无论是现实力量还是潜在力量，都是确立和实施军事战略的客观基础和重要因素。

3.国防动员已成为现代国家战略的核心内容之一

现代战争实际上是双方综合国力的较量。战时，如何通过“大动员”战略把综合国力中需要的力量，快速、有效地聚焦到战争方向，已成为赢得胜利的关键。第二次世界大战后，全面做好动员国家各种力量的准备，已成为各国打赢未来战争的着眼点，以往被包容在军事战略之中的动员，也被提升到国家战略的层面上，许多国家开始从“大战略”“大动员”的角度，重新定义国家战略，把动员看作为一个重大的战略问题。最早提出“大战略”思想的英国人利德尔·哈特在《战略的理论》一书中所指出的，大战略必须搞清一个国家或几个国家的经济资源和人力资源，并且有效地动员这些资源用以保障武装力量的作战行动。可见，有效地动员利用国家资源维护国家安全利益，已成为现代国家战略的核心内容之一。因此，从国防动员必须同军事战略一起服从于国家整体战略，而筹划和实现国家战略也离不开国防动员基础支撑。

4.国防动员建设是提高国家危机管理水平的重要措施

由于国防动员是国家应对危机必不可少的措施，因此，一国政府的国防动员能力，在很大程度上代表着该国政府的危机管理能力，进而反映出该国政府的执政能力。长期以来，国防动员体制在应对各类危机的实践中，实际承担着国家危机管理的部分职能，发挥着“应战”与“应急”的双重作用，不仅多次顺利完成了应付战争和其他军事危机的动员任务，还多次成功地完成了维护社会稳定和抢险救灾的动员任务。

5.国防动员是国防行为，必须在国防动员活动中夯实国防基础

国防行为是国家行为中的一个重要组成部分，它是国家维护自身安全利益而行使主权所进行的一系列活动，其中既包括国防力量的运用，即国防斗争，也包括国防力量的建设。国防行为作为一种国家行为，是通过一定的组织体制把人力、物力、财力、外交、精神诸要素，以及其他诸如自然地理、文化、社会心理等等各种要素联系在一起对保障国家安全而发挥作用的过程。这种联结，构成了国家的国防系统。战争是国家之间、政治集团之间解决利益矛盾的最高斗争形式，也是国防行为中最高和最后使用的手段。战争是力量的对抗，形成满足战争需求的力量，一方面，要靠平时对战争潜力的积蓄；另一方面，要靠战时将潜力转化成的实力。这种“积蓄”和“转化”就是国防动员的主体功能和主要任务，国防动员天然地将国防建设与经济建设联结在一起，并将国防建设内的各要素紧密地联结起来，并成为国防建设的中心环节；国防动员能力，也成为检验国防建设水平的重要标准。国防动员与国防目标高度的一致性，以及动员在社会生活中的广泛性，深刻地反映了国防动员在国防行为中的重要作用。另外，国防力量通常具有两种基本功能，一是打赢战争，二是遏止战争，两者相辅相成，殊途同归，根本目的就是实现国家的安全与发展利益。遏止战争的威慑手段这种国防斗争艺术的运用，还体现在战争爆发后对战火蔓延的有效控制。无论是实行进攻战略还是防御战略的国家，一旦战争发生，总是力求缩短战争过程，以避免造成更大的战争损失。要达此目的，一方面，通过实力的较量，尽快达成战争目的；另一方面，通过显示战争潜力和动员能力，并与经济的、外交的斗争紧密结合，迫使对方改变战争企图。因此，强大的国防，既可“战之能胜”，也可“屈人之兵”。由于以实战为基点的国防动员具有在平时对战争力量的积蓄和战时对战争潜力转化的功能，对国防力量的建设和使用起着决定性的作用。所以，加強动员建设，无疑可以增大国防的威慑力。可以看出，国防动员这种对外的影响力，如果足以达到威慑的目的，将可在一定程度上推迟、避免战争的爆发，或在战争爆发后控制危机的升级，无疑有利于国家长远的、根本的利益。如瑞士、瑞典，国土不大，人口不多，长期处于两大对立的军事集团之中，平时只保留几万人的常备军，但他们高度重视国防动员准备，实行“总体防御”“全民防御”，这是它达成武装中立的目的，多年无战事的重要原因之一。正如孙子说，“无恃其不来，恃无有以待也；无恃其不攻，恃吾有所不可攻也。”国防准备得越充分，战争就来得越迟。因此，作为国防行为的主要内容，国防动员更要充分做好准备，在活动中夯实国防基础。

（二）国防动员建设是建立现代“总体国防”的战略举措

现代国防的显著特点之一是它的总体性。这种总体性是由现代战争的总体性决定的。国家的组织力、政治凝聚力、经济和社会发展的现代化水平、战略资源及地理状况等，都以不同方式和途径化作国家的战争能力，成为决定战争胜负的重要因素。而任何一个方面的软弱无力，都可能导致整个对抗形势的改变乃至安全利益的丧失。国防动员建设的重要作用之一，就在于它通过为国家提供国防动员能力，满足“总体国防”及“总体战”对国家政治、经济、军事、科技、文化等各个方面的提出的要求。广泛、全面的国防动员建设，可以使国家的权力、行政、军事等各类机关，做好平战转换的安排并具备危机管理功能；可以使交通通信、工业产品、基础设施、区域发展规划等经济建设和社会发展项目具备必要的国防功能；可以使广大的民众具有较高的国防观念和实施民众防卫所需的知识和技能；可以使各类重要的政治、经济、军事目标得到有效的防护准备。这就要求武装力量建设的同时，大力加强国防动员建设，以此为自己实现经济发展和民族振兴提供全面的安全保障。

（1） 国防动员是实行国家总体战的有效组织形式，必须充分发挥国防动员“桥接”功能实现国家战略能力整体提升。战争是力量的竞赛和角逐，强胜弱败是战争的客观规律。现代条件下，战争已超越了单一军事实力对抗范畴，而是形成了以军事实力对抗为焦点的总体对抗和角逐。第一次世界大战后，德国的军事家鲁登道夫·埃里希提出了“总体战”的理论并明确指出，世界大战与近150年的战争相比，表现出完全不同的特征。不仅各参战国的军队在相互厮杀，竭力毁灭对方，而且人民也在为战争效力。在这样的战争中，“要求把‘全民族每一个人’都动员起来，把国家一切资源——经济、政治、意识形态，无一例外地全部动员起来，投入战争事业”。“总体战”理论主张最大限度地动员发挥本国的所有物质力量，进行全民战争，一切服从战争，“倾全力以求胜利”；有足够数量的国防军和后备队，并有良好的训练和精良的武器；军事斗争要与政治、经济、精神斗争手段结合起来；战争中的军需民用要事先计划和准备；战争对经济有极大的依赖性；临战时要迅速完成军队的动员、集中和展开等。“总体战”理论提出后，几乎得到世界各国的认同，其理论的适用性和有效性在第二次世界大战的实践中得到了验证，在一定程度上反映了现代战争的规律，具有较为普遍的意义。虽然“总体战”理论的提出为资产阶级侵略战争服务，但由于它较客观地说明了战争与动员之间的联系，所以对各国的国防动员有较大的影响，在现代国防动员史上具有一定的地位。第二次世界大战后，各国的军事理论家从两次世界大战以及战后发生的各种战争中，进一步领悟到战争对国家政治、经济、科技、外交的依赖关系，动员的领域逐步扩大，动员的要求进一步提高，然而这一切，又有赖于动员全体公民参与和支持战争，实行全民的总体战。一方面，实现国家整体战的关键是要有效地动员和组织人民群众。人民群众是实行国家总体战的关键，既是国防动员活动的主体，又是国防动员的主要对象。现代战争力量对抗的总体性、全民性、综合性和层次性，要求在平时力量的形成和战时力量的释放上，既要有高度的计划性，又要有高效的组织力。对于一个独立的主权国家，这种关乎全局性的艰巨工程，只有运用国家的权力实施有效的国防动员才有可能完成。在实行国家总体战诸要素中，人是第一位的，人不仅是战争的直接物质力量，而且战争中其他力量的形成都要靠人去组织、开发、管理和使用。同时，人的主观能动性的有效发挥，还可以放大物质力量在战争中的作用。人是社会实践活动的主体，也是战争活动的主体。因此，实行总体战，关键在于对本国人民群众的动员和组织。人民战争仍是运用国家整体力量与敌人较量的力量组织形态。马克思、恩格斯在总结了18-19世纪各国人民反对本国统治者和外敌入侵的群众武装斗争经验后充分肯定了人民战争的地位和作用。毛泽东坚持辩证唯物主义和历史唯物主义，极大地发展了人民战争思想，提出了“战争的伟力之最深厚的根源存在于民众之中”和“战争的决定因素是人而不是物”的著名论断，并在中国革命战争的实践中，人民战争的运用达到了炉火纯青的地步。其中，动员群众、武装群众，是毛泽东人民战争思想的重要内容。抗日战争时期，毛泽东曾经明确指出，只有动员几千几百万的农民群众武装走上抗日前线，才能使民族革命战争有源源不绝的补充。要求全党时刻注意动员和组织千百万群众进入抗日民族统一战线，并把它作为取得战争胜利的保证，以致形成了中国革命战争动员的战略指导思想和一系列的方针政策。因此，实行国家的总体战，关键在于对人民群众的动员和组织。由于国防动员是国家的行为，以法规作保障，并具有联系平时和战时、军队和社会、以及国家生活各领域的作用，可使有效的动员成为组织和驱动全体公民形成统一意志为战争服务的强大力量。另一方面，增强国家总动员能力才能有效提升国家战略能力。新的历史条件下，虽然战争的规模、样式有了很大变化，但国防动员在国家整体战略能力中的地位并没有改变。国家的战略能力，简要地说是为保证国家安全和发展而应对危机、化机、处理危机的能力。国家应对的各种危机中，最大的威胁还是战争危机和其他军事危机。所以，国防动员能力是国家战略能力的基础性支撑。同时，国防动员体制机制是国家战略能力转化机制的重要内容，国防动员对象，又是综合国力的组成部分。随着战争形态向信息化局部战争转型，像第二次世界大战那样进行总动员的情况在减少，局部动员地位上升。但一个国家要提高整体战略能力，不能失去总动员能力。因为总动员能力是国家应对战争威胁的最大能量和水平。在机制体制建设中所涉及的各种要素，体制健全，动员制度先进，动员方法科学，动员的组织能力、动员对象准备程度、动员程序确定及其建立的各项动员制度等实际上是国家战略能力的转化机制。同时，在世界大战危机降低的同时，当今国家安全中军事危机的多样化呈上升趋势。不仅可能有一定规模的对外军事斗争，还可能有国内反恐、内部武装冲突，内部因各种原因而出现的军事危机，也同样带有战争的性质。现代条件下，总动员能力保障国防安全的长远目标和方向，局部动员及多等级动员应对多样化军事危机，同时还可为处置重大突发事件提供应急支援。总动员能力提高了，国家在和平时期、危机时期以及战争过程中直接对强敌产生威慑作用。同时也可通过总动员能力更好地组织各种类型的局部动员和多等级动员，以灵活应对多样化的军事威胁。因此，必须充分发挥国防动员“联接”“转化”“协调”“聚能”和资源配置等桥接作用，在谋取国家安全优势的同时，推动经济发展，展示综合形象，从多方位促进国家战略能力整体提升。

（2） 国防动员是调节国家安全与发展的枢纽，必须在国防与经济建设协调发展中实现国家利益最大化。安全与发展是国家根本利益所在。历史一再证明，国家发展必须实现富国与强兵的统一。国家安全，需要强大的国防力量，尤其是有赖于军事实力和潜力的增强，而军事实力和潜力的增强，又必须以经济力量为基础条件；国家以经济建设为中心的发展，又要有以军事力量为核心的国防为其提供安全的环境。国防与经济尤如车之两轮，不可缺损。和平时期，经济建设是国家的中心任务，但不是唯一任务；只有兼顾国防建设的发展，国家的职能作用才不失偏颇。若米尼曾经指出，历史证明，致富的民族并不一定是最强大的和最幸福的。从军事力量的天平上来看，钢铁至少是和黄金一样重。把经济建设搞上去和建立强大的国防，是我国现代化建设的两大战略任务。从根本上说，这两大战略任务是统一的。安全与发展二者相辅相成，不可偏废。但是，国防力量的增强与国家经济发展之间，存在着内在的、必然的联系，这种联系表现为矛盾的对立统一关系。一是互为条件，不可偏颇。如果国防开支增大，而用于经济建设的支出必然减少，使经济建设速度受到制约，“军事巨人与经济的跛子”这种不协调的状况将会造成经济停滞不前，国防开支也将陷入困境。毛泽东同志在《论十大关系》一文中曾经指出：“只有经济发展得更快了，国防建设才能够有更大的进步。”反之亦然，如果国防经费投入过少，国防实力下降，国防安全得不到保障，最终将损害国家的长远利益。可见，国防建设与经济建设两者的发展是互为条件的，即国防建设必须以经济建设为基础，而经济建设又必须以国防建设为后盾，缺少任何一个条件，国家的利益将受到严重损害。二是互为支撑，又相互制约。经济和国防同为综合国力的重要组成部分。在构成综合国力诸多因素中，最基本的是经济，经济基础愈厚实，綜合国力就愈强。经济发展水平是一个国家总体实力的主要标志，是一切社会活动的物质基础，尤其是“刺刀尖碰上尖锐的‘经济’问题会变得像软绵绵的灯芯一样。”而国防力量，是国家卫国战争能力的重要标志，又是国民不甘屈服的意志的重要体现，对外同样具有重大的影响力，是综合国力不可忽视的因素。显然，无论缺乏经济的因素还是国防的因素，综合国力结构的天平都会发生倾斜。三是目标一致性，又有资源之争。作为一个国家的根本利益，无非是安全和发展两大主题。历史已经证明并仍将继续证明，“落后就要挨打”。这种“落后”不仅是经济，而且也指“军事”，在这个意义上，国家的发展需求与安全需求具有同等重要的意义。但是，一定时期的国家资源总量是相对衡定的，国防建设与经济建设在社会资源分配和流向上必然存在矛盾。正如《大战略》的作者约翰·柯林斯所言，如何解决这一矛盾，即如何最有效地分配好经济这块“馅饼”，“一直是、而且永远是一个争论不休的问题。”自第二次世界大战结束以来，世界各国无不在国防建设和经济建设之间努力寻求解决矛盾的最佳途径。在实践中，人们逐步认识到，国防动员在战时迅速实现战争实力“膨胀”的功能表明，平时并不一定需要保存与战争要求相适应的现实军力，只要具备强大的国防潜力和高效的转化机制，在战时就可形成必要的军事实力。国防潜力寓于综合国力之中，在以提高国民经济建设水平为中心的综合国力发展中，国防潜力也得到相应的发展。如果在动员准备中对可用于战争的那部分国力加以科学计划，有效地进行组织和管理，并通过战时合理的区分和使用，即可最大限度地满足战争要求。一个国家的资源和财力是有限的，为了解决好国防建设与国民经济建设资源争夺的矛盾，需要通过国防动员为实现国防建设与经济建设协调发展构建更为顺畅的通道，使国防和军队建设能够在投入有限的情况下，走出一条高效益的发展之路。这就使得国防重心向国防动员方向偏移，国防动员必须比以往任何时候都要建设得更好。现在，安全与发展已成为时代主题。世界各国都从国家的长远利益出发，一般慎用战争手段解决国与国之间利益冲突，而更多地采取精干的常备军和强大的后备力量相结合，并建立强有力的“转化”机制，以保证国防力量不被削弱。国防动员是平战结合、军民结合、寓兵于民的战略措施，可以在国防实力不受影响的情况下压缩军队平时规模，保证国家集中资源用于发展；可以在经济建设中贯彻国防需求，达到一份投入，综合收益，促进国防建设与国民经济建设的协调发展。我国的动员建设，也逐步摸索出了一条“军民结合”“平战结合”的正确道路。如控制常备军的规模，加强后备力量建设；民兵、预备役部队坚持劳武结合，以劳养武的原则；寓军于民、寓技术于民；坚持国家储备量力而行、规模适度，扶持和鼓励民间储备；重视动员组织指挥体制和法制的建设，提高动员能力；合理调整产业结构和经济布局，使之既适应国家经济发展的需要，也符合国防战备的要求，等等。国防动员既可有效地保证国防建设和经济建设的协调发展，也对综合国力平时与战时运用主要方向的适时改变起着重大作用，是联系二者的纽带和中枢。新时期，在国防重心向国防动员偏移、社会经济深度发展、国家整体安全矛盾突出的情况下，更需要将国防动员建设纳入国家建设与发展的规划之中，将国防融入经济社会，在深度融合式发展中实现国防与经济的有效互动，实现国家利益的最大化。国防动员建设是实现寓军于民发展战略的主要途径。当今世界，为了既要安全更要发展，各国的普遍做法是实行寓军于民，将国家安全需要的大部分常备国防力量，以国防潜力的形式寓于经济、社会和民众之中，走小实力+大潜力的国防建设之路。这样，国家就可以收到国防费大减而总体国防能力不减的成效，并在这个基础上放手进行经济建设和社会发展。然而，要使寓军于民的国防战略得以实现，前提就要大力加强国防动员建设。

（作者简介：潘金宽，陆军指挥学院教授。）