广西高速公路征地拆迁费用概算控制探析

韩钢

摘要：征地拆迁工作是高速公路建设的基础和关键环节，其费用控制的有效性也直接影响到整个项目的投资控制。征地拆迁政策变更、税收政策变化、勘察设计缺陷以及利益博弈等是造成当前广西高速公路建设征地拆迁费用超支的主要原因。文章针对广西高速公路征地拆迁费用概算控制现状提出相关控制措施，为后续项目的征地拆迁工作提供参考。

关键词：高速公路;征地拆迁;概算控制

中图分类号：U491 文献标识码：A DOI：10.13282/j.cnki.wccst.2019.08.053

文章编号：1673-4874（2019）08-0195-04

0引言

2018-11-13，廣西壮族自治区人民政府召开新闻发布会，正式对外通告了《广西高速公路网规划（2018-2030年）》详情。本轮规划在原规划的基础上新增路线里程约6 600km，改扩建里程约1400km，合计新增建设规模约8000km，高速公路总里程达到15200km。按当前物价水平进行投资规模匡算，2018-2030年建成规划高速公路网共需资金约1.16万亿元，共需用地约112万亩，整体征地拆迁费用估算将超过1000亿元。

征地拆迁工作是高速公路建设的开路先锋，是整个项目建设工作的基础和关键环节。征地拆迁费用控制的有效性对于高速公路建设项目整体投资的控制具有重要意义。本文结合广西高速公路项目征地拆迁费控制情况，以近十年来已通车的高速公路项目为案例，分析项目征地拆迁费超支的主要原因并提出合理的建议，旨在为续建的高速公路征地拆迁费用控制提供参考。

1征地拆迁费用构成及控制现状

1.1费用构成分析

征地拆迁费指单列于高速公路项目概算的第三部分费用，一般占项目总概算的8%～10%（不同地域会有较大偏差），具体内容包括：土地补偿费、征用耕地安置补助费、拆迁补偿费、复耕费、耕地开垦费、森林植被恢复费以及征地劳务费等。费用的基本计算方法如下：

（1）土地征用及拆迁补偿费根据审批单位批准的建设工程用地和临时用地面积及其附着物的情况以及实际发生的费用项目，按国家有关规定及工程所在地的省（自治区、直辖市）人民政府颁发的有关规定和标准计算;（2）森林植被恢复费根据审批单位批准的建设工程占用林地的类型及面积，按国家有关规定及工程所在地的省（自治区、直辖市）人民政府颁发的有关规定和标准计算;（3）与原有的电力电讯设施、水利工程、铁路及铁路设施互相干扰时，应与有关部门联系，商定合理的解决方案和补偿金额，也可由这些部门按规定编制费用以确定补偿金额;（4）对于那些无政策标准的拆迁物，如厂矿、学校、高压电塔等，设计单位一般采用预估金额编列。

1.2控制现状分析

目前，广西高速公路建设项目对征地拆迁工作内部控制管理进行了积极的探索，制定了较为详细的工作流程，对补偿标准阶段、原始丈量阶段以及补偿费兑付阶段的各项工作进行了规范，并结合项目实际情况选取总包干形式或是单包形式或是两者兼而有之的征地拆迁模式，通过创新征迁模式进行费用开支管控。本文选择了广西近十年建成的隆林至百色等11个高速公路项目作为样本进行分析。从分析结果来看：（1）所有样本整体项目均有不同程度的超概算现象，超概算比例从2%（六景至钦州港）到35%（宜州至河池）不等;（2）所有样本项目的征地拆迁费都存在超概算现象，超概算比例从5%（六景至钦州港）到226%（宜州至河池）不等，差异程度很大;（3）征地拆迁费超概算数额占整体项目超概算数额的比例从10%（桂平至来宾）到104%（玉林至铁山港）不等。这反映出征地拆迁超概算对整体项目超概算的影响程度，其中玉林至铁山港项目就是由于征地拆迁费用超概算而导致整体项目超概算。由此可见，征地拆迁费用超概算已经为广西高速公路项目超概算的重要因素，要对高速公路建设投资进行有效控制，必须将征地拆迁的投资控制作为重要的项目管控内容。

2征地拆迁费用超概算的原因分析

通过对高速公路征地拆迁费用控制情况的调研，结合实际项目工作经验，笔者认为目前高速公路建设项目征地拆迁费用超支的主要原因如下：

2.1征地拆迁补偿政策变化

项目编制概算时，土地补偿费、房屋拆迁费用标准是按省级人民政府最近印发（以编制概算日为时点）的补偿标准来计算的。而到项目实际征迁时，恰逢广西壮族自治区人民政府在2010年根据社会经济发展水平和物价水平调整了征地拆迁补偿标准，比原概算编制时套用的补偿标准高出很多。如玉林至铁山港高速公路原概算补偿标准为水田20921元/亩，实际补偿标准高达35807元/亩，其他类型的征拆标准同样大幅度提高，这是上述高速公路建设项目征地拆迁费用超支的最主要原因。

2.2税收政策变化

根据国家及广西贯彻实施西部大开发政策的相关规定，广西2008年之前建设的高速公路建设用地一直免征耕地占用税，因此六寨至河池、玉林至铁山港等5个高速公路建设项目在进行概算编制时，均未编列该项费用。而新的《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》（以下简称《条例》）于2008-01-01试行后，各地税务机关对公路建设项目执行《条例》第九条规定“……按2元/m的税额征收耕地占用税”，按照新法优于旧法、上位法优于下位法等法律适用规则，上述五个高速公路建设项目在概算外缴纳了公路用地涉及的耕地占用税，涉及金额合计超过了1亿元，这也是征地拆迁费用超概算的重要组成部分。

2.3勘察设计深度不够

高速公路建设项目前期工作不充分是业内普遍存在的问题，项目外业勘察粗放、设计深度不够则是其中最主要的因素，这直接增加了项目征地拆迁工作的难度，导致征地拆迁费用难以控制直至大额超概算。具体表现在：

（1）拆迁物数量不准确。①拆迁杆线数量不准确。主要表现为大部分电线、电缆改线设计时只按公路红线宽度计算理论值，未考虑实际迁移时不一定能按直线距离迁移，高速公路弯道、公路两边高山等较特殊路段需要增加大量的线路及费用。如玉林至铁山港项目设计162km，实际需400km。②迁坟数量不准确。设计概算仅对立碑、砖砌的坟墓进行统计，统计方法简单粗放，而实际迁坟数量远大于概算数量。如玉林至铁山港项目概算1041座，实际迁坟达14008座。⑨部分特殊拆迁事项或拆迁物未列入概算，如土地庙、风水标志物、古树、地方文物的迁移、修复或补偿等。

（2）征地数量超概算。①水系、路系改线用地漏项。设计概算往往只计算通道、天桥投影占地面积，而未考虑接顺道路、天桥所需占地面积，其他的改河、改沟也存在类似情况。仅玉林至铁山港高速公路项目的此类征地面积就达到600多亩，占到该项目征地总面积的3%。②设计变更增加征地。由于勘察设计深度不够，项目在实施过程中出现边坡塌方、改路改桥、线外工程等方面的工程变更，必须补征建设用地，这也导致项目征地拆迁费大额增加。

（3）房屋拆迁数量超概算。这首先主要表现为房屋的拆迁面积及类型与设计相差较大;其次由于拆迁导致的“半截房、路边房”，房主实际确实难以居住和使用，从人本化考虑，也需作拆迁处理，这就大大增加了项目的拆遷工作量和费用开支。类似情况，各建设项目均会出现，只是超概程度大小的区别。其中宜州至河池项目设计为1.14万m，实际拆迁7.11万m，占设计的624%，出现了大幅超概算。

2.4被征地农民的非理性抵制

高速公路征地拆迁过程是相关各方进行利益博弈的过程，而被征地农民是其中一个应重点关注的群体。高速公路建设活动从长期来看，能够给被征地农民提供更好的就业和生活条件;但从短期来看，会打破被征地农民原有的生活状态，会对其短期利益带来一定的损害。在现行的社会环境下，由于部分农民较为淡薄的法律意识、农村社会保障体制不健全等因素的影响，被征地农民往往通过采取拖延签订征地拆迁协议时间、突击“种房”、拒绝搬迁、做“钉子户”等非理性行为来索取高额征地拆迁补偿款，已经成为征地拆迁工作进展难、征地拆迁费用超概算的重要因素。这些非理性抵制行为的存在甚至会影响到整个项目建设的进度，导致项目投资控制工作无法顺利实现。

3加强征地拆迁费用概算控制的建议

针对征地拆迁费用概算超支现象的问题，各高速公路项目也采取了相应的管控措施，取得了一些管理成效。结合项目调研情况及对征地拆迁费用超支原因的分析，笔者认为可以从以下6个方面加强对征地拆迁费用概算的控制：

3.1建设单位应提高参与政府制定补偿标准的程度

在各市、县制定高速公路征迁具体补偿标准时，建设单位应主动协助分析、调研各市、县（区）的农业人口、耕地数量和高速公路线路覆盖地区以往的征迁补偿标准，宣传高速公路征迁的具体政策，参与标准制定的整个过程，确保沿线各市、县制定的征迁补偿标准符合法律、法规和自治区的有关优惠政策。对于已经取得概算批复的项目，建设单位要根据概算批复和省级政府出台的关于征地统一年产值标准文件，积极与当地政府沟通磋商，力争做到与概算批复的征地拆迁费用相平衡。

3.2努力缩短概算编制与项目开工之间的时间

在实际工作过程中，建设单位要加快项目前期工作的进展，尽量合理缩短概算编制与项目开工之间的时间，使项目能尽早开展征地征迁工作，避免由于时间间隔太长导致的征地拆迁补偿标准变动、税费政策变动等不利因素，使补偿标准接近于概算编制套用的标准，确保概算控制的有效落实。

3.3项目筹备组应介入概算编制工作

在编制概算阶段，项目筹备组应及时介入，对征迁费概算漏项进行补充和完善。（1）检查数量是否有明显缺漏，充分考虑对完善路系、水系所需的新增征地面积，预测拆迁房屋造成“半截房、路边房”的面积，预估对迁坟数量增加的可能性等;（2）对套用的补偿标准应“就高不就低”，部分电杆的拆迁方案应考虑整体搬迁而不是简单的抬高迁移;（3）对于高压塔、国防及铁路光缆、学校、厂矿等特殊对象应考虑较为富余的评估金额;（4）考虑一些费用逐年上升的实际情况，如土地三年平均产值、临时用地租地费用等;（5）组织相关人员提前对线路涉及重大拆迁或重大民生问题的拆迁进行现场勘察，在符合技术标准、不增加建设成本的情况下，对部分线路进行适当的调整，既可以减少拆迁补偿费的开支，又能减少因拆迁引起的纠纷和民生问题。

3.4积极探索征地拆迁管理工作新方式

建设单位在进行征地拆迁的过程中，要结合实际工作情况，不断改进征地拆迁管理工作方式。（1）采用GPs面积测量仪器或全站仪等先进设备进行测量，提高面积测量的精准度和客观性，减少人为测量因素带来的测量误差和计算错误，测量结果应有当地村民代表、村民本人、施工单位共同参与，监理见证;（2）拆迁工作人员在进行征地划线工作时，应进行跟踪摄像并定期检查桩位，以最大限度地避免移桩现象，从而有效减少后期征迁过程中出现的不必要的纠纷;（3）结合项目实际情况，对于某个村（村委、经联社、村民小组）征用面积采取总控模式，即该村总控征地面积为固定数，如张三认为面积测量少了，可从集体用地面积中调整，但不论如何调整，该村征地面积不能超过固定数，以最大限度地防止虚报征地面积现象;（4）在施工总承包项目中推行由中标单位包干使用征迁费概算模式，即在总承包合同中明确中标单位按征迁费概算包干使用，超支不补，结余不退，可极大地发挥中标单位征迁的主动性，能结合施工实际情况开展进行征迁费的兑付;（5）建设单位应加强全过程跟踪审计力度，要在征地拆迁早期引入审计监察机制，加强财务检查，资金支付前进行有效公示，严控征迁过程中虚增、虚报面积，冒领费用等不法现象的出现。

3.5严格审核工程变更及其补征用地

（1）要在土建合同中明确临时用地租用及复垦费用由施工承包人负责，临时用地应包括但不仅限于取（弃）土场、便道、便桥、承包人驻地、拌合场、堆料场等;对因承包人原因造成的永久用地面积增加，如爆破时炸药用量过大导致影响面积增大、隧道口施工时塌方、农田污染等，应由承包人承担;（2）在审核变更方案时，最好能设置两个（或以上）方案进行比选，除考虑工程量和造价外，占地面积和费用也应并入变更方案进行综合考虑，即补征地费用也应考虑在变更金额之内，避免工程变更与征地拆迁管理工作的脱节，尽量少占地;（3）落实变更方案后，对施工承包人提出的补征地申请，应采取抽查的方式核实面积，核实是否确实需要补征申报的用地面积。

3.6加大法律宣传工作，协助建立被征地农民社会保障机制

在进行项目征地拆迁管理工作的过程中，要加强对农村执法、司法的宣传力度，提高农民的法律素质，从根本上杜绝农民盲从意识和非理性行为的出现。建设单位也应配合政府做好被征地农民社会保障体系的建设，对符合被征地农民社保政策的，在概算中列支被征地农民相应的社保费，解决被征地农民的后顾之忧，能在较大程度上避免或减少其拒绝征地、漫天要价、或提出不合理要求的现象发生。

4结语

征地拆迁工作是工程项目建设能否顺利进行的基础和关键环节，有效的费用控制也直接影响到项目总体投资的控制。本文所提出的六项措施可以为高速公路业内同行提供参考，但在实际工作中还应结合项目所在地实际情况，不断总结经验，加强交流，以促进广西乃至全国高速公路建设征迁管理水平的进一步提高。