我国农村环境治理的政策变迁与路径演变

袁德胜

摘 要：新中国成立70年来，随着农村经济社会的快速发展以及农民生产、生活方式的不断改变，农村环境问题变得越来越严重，对农村农业生产、食品安全、人居环境和生态环境都产生了重大不利的影响。本文梳理了70年来，国家治理农村环境的相关法律法规和政策措施，从中可以看出国家对农村环境治理的理念从碎片化思维趋向系统工程，治理制度设计从单一性到多样化，治理主体从政府主导到多元共治，治理思路更加清晰，治理路径更加精准，农村环境治理成效显著。

关键词：农村环境治理;污染防治;乡村振兴;中央一号文件

一、引言

2017年，党的十九大报告指出：“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重”，并提出要按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求”加快推进农业农村现代化。同时党的十九大报告还指出：“像对待生命一样对待生态环境，统筹山水林田湖草系统治理，实行最严格的生态环境保护制度”。2018年中央一号文件又明确提出：“乡村振兴，生态宜居是关键。良好生态环境是农村最大优势和宝贵财富”，“要加强农村突出环境问题综合治理”，“续改善人居环境”。紧接着，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《农村人居环境整治三年行动方案》，指出：“改善农村人居环境，建设美丽宜居乡村，是实施乡村振兴战略的一项重要任务，事关全面建成小康社会，事关广大农民根本福祉，事关农村社会文明和谐。”。由此可见，在新时代乡村振兴战略实施的关键领域，农村环境治理将是必不可少的一个重要落脚点，也必将对农村的整体面貌产生重要的影响。

二、我国农村环境治理的政策回顾

事实上，我国农村环境问题经历了一个长期演变的过程，改革开放以后，随着我国城镇化和工业化的不断推进，城市和农村的环境污染问题日益突出，在不同的历史时期，农村环境的主要污染源并不一样，归纳起来大体可以分为农业面源污染、农村水污染、大气污染、生活垃圾污染等方面。70年来，国家在治理农村环境污染方面，出臺了诸多的法律法规和政策措施，也取得了一定的成效。特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，高度重视生态环境问题。把环境污染问题作为“三大攻坚战”之一，并提出“绿水青山就是金山银山”、“像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境”。进一步梳理新中国成立以来，我国在农村环境治理方面的政策措施，对于今天实施乡村振兴战略，建设生态宜居的农村人居环境，建成美丽中国具有重要的指导意义。

考察我国农村环境治理政策的变迁，大体可以分为四个阶段：

1、1949～1978年的农村环境治理：问题不突出，国家关注不多，政策空白。

新中国成立以后，在相当长一段时间里，党和政府关注的重点是人民的温饱问题，吃饭问题成为了国人的头等大事，因而当时涉及我国农村环境方面的政策主要是如何促进农业的生产。如1949年全国政协颁布的《共同纲领》中提到了保护农业资源环境的立场。指出“应注意兴修水利，防洪抗旱，恢复和发展畜力，增加肥料，….并有计划地移民开垦”。1957年国务院颁布《中华人民共和国水土保持暂行纲要》主要关注水土保持，其目的也在于发展农、林、牧业生产。

国家真正开始关注环境保护是从20世纪70年代开始，1972年联合国召开了第一次人类环境会议，我国高层决策者认识到国内也存在着严重的环境问题。1973年国务院委托国家计委组织召开中国第一次环境保护会议，通过了第一个环境保护文件：《关于保护和改善环境的若干规定》，提出了“全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民”的工作方针，这标志着国家层面的环保工作正式拉开了序幕。从此，从中央到各地区都相继成立了环境保护机构。但是在当时的环境下，农村环境保护问题并不突出，主要污染源更多的是农民的生活垃圾，所以当时环境保护的关注点在城市。

2、1979～2001年的农村环境治理：法律法规和政策措施频繁出台，但缺乏有效行动。

改革开放以后，特别是在农村实行家庭联产承包责任制后，农业生产得到了极大的解放，为了提高粮食产量，提高农民种粮的积极性，在《关于一九八六年农村工作的部署》中就明确指出，“继续对农用生产资料的补贴，对有困难的小化肥厂减免税收。”，从政策上鼓励农民多投入化肥、农药等生产要素来提高粮食产量，对土地、水资源造成了极大的压力，农村地区地下水和饮用水中硝酸盐含量超标，反映出我国农田因氮肥过量使用导致水资源污染问题严重。随着农村大棚种植面积的扩大，地膜的使用量迅速上升，产生了新的污染源。进入90年代，乡镇企业的兴起和发展，给农村带来了新的污染源，城市工业的“三废”蔓延到了农村。这个阶段，国家相继出台了一系列法律法规。

3、2002～2012年的农村环境治理：污染源叠加，污染严重，治理力度加大。

进入21世纪，我国农村的环境问题更加严重，出现了“点源污染和面源污染共存，生活污染和生产污染叠加”的不利局面。资源环境“硬约束”已经成为农业农村发展的最大瓶颈。污染源的叠加，给农村环境治理带了严重困难，这一阶段，国家提出要树立和落实可持续发展观，大量的关于农村环境保护的法律法规和政策、标准得以完善，农村环境整治内容和范围得到了更多的重视，整治内容从局部覆盖到综合全要素，涉及农村环境卫生、农业可持续发展以及群众生活和卫生习惯等多领域。同时自2004年起，中央一号文件连续多年关注“三农”问题，为农村环境治理带来了新的机遇。

4、2013年以来的农村环境治理：加强顶层设计，多元共治，成效明显。

党的十八大以来，党中央把污染防治作为“三大攻坚战”之一，把环境治理提到了前所未有的高度，并得出重要结论：“生态环境问题，归根结底是经济发展方式问题”，提出把生态文明建设融入到经济社会发展的方方面面。2013年以来，中央一号文件对农村环境保护提出了许多新观点、新思想。

从以来内容来看，十八大以来，党中央对农村环境保护提出了许多具体的专项政策，如乡村清洁工程，实施化肥农药零增长行动，实施乡村振兴战略，更有针对性。同时政策安排突破了过往政策设计碎片化现象，将环境污染防治与农业发展、农民收入增长等密切结合起来，操作手段更加多元，目标更加明确，以绿色发展引领乡村振兴成为了目前农村环境保护的主旋律。

三、结语

绿色发展，推进农村环境治理的路径选择

当前，在乡村振兴背景下，农村环境治理必须实行治理现代化转型。实现如何立足当下污染形势又着眼于农村中长期发展规划，如何既打造生态宜居环境又推动产业兴旺发展，农民致富奔小康的目标。其路径选择关键点必然是绿色发展这条道路，牢固树立人与自然和谐共生的绿色发展观，以多云共治，协商合作的理念来重塑乡村生态文化，加强对绿色发展的教育引导，改变与生态宜居环境不相适应的生活方式和生活习惯。

参考文献：

[1] 习近平.党的十九大报告[N].人民日报，2017-10-28.

[2] 闵继胜.改革开放以来农村环境治理的变迁[J]，改革，2016（3）.

[3] 《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，[N]. 新华社，2018-1-2.

[4] 历年中共中央一号文件（2004-2019）.

[5] 戴刚.论我国农村环境污染的防治对策[J]，资源节约与环保，2019（3）.

[6] 邓玲，王芳.乡村振兴背景下农村生态的现代化转型[J]，甘肃社会科学，2019（3）.