都市圈内中小城市功能及其提升策略

安树伟 孙文迁

内容提要：我国已经进入都市圈化阶段，都市圈中小城市是提升城镇化质量、培育发展现代化都市圈的重要载体之一。中小城市的产业发展、吸纳就业、人口集聚和公共服务功能是相互联系的，中小城市功能提升的实质是产城人的高效融合。我国都市圈中小城市的功能总体得到提升，但不同功能在都市圈的地位差别较大，都市圈中小城市功能与特大城市、超大城市的差距也很大。不同发展阶段都市圈中小城市面临的问题不同，提升中小城市功能的侧重点也有所不同。成熟期都市圈要缩小中小城市与大城市的公共服务差距，成长期都市圈要完善城市体系，发育期都市圈要打造产业协作平台，萌芽期都市圈要提升中心城市能级。为此，要提升中心城市的辐射带动能力;畅通都市圈中心城市与中小城市，以及中小城市之间的要素流通渠道;提升都市圈中小城市承接能力;加快户籍制度和土地制度改革。

关键词：城市功能;都市圈建设;中小城市发展

中图分类号：F061.5    文献标识码：A    文章编号：1003-7543（2019）05-0048-12

改革开放40多年来，我国城镇化进程明显加速，几乎是世界城市化同期速度的两倍。从全国范围内来看，我国已经进入都市圈化阶段，2019年国家发展和改革委员会发布了《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，提出要形成若干空间结构清晰、城市功能互补、要素流动有序、产业分工协调、交通往来顺畅、公共服务均衡、环境和谐宜居的现代化都市圈。未来20年新增的城镇人口将主要靠都市圈吸纳，都市圈内则需要由大中小城市和小城镇共同吸纳。都市圈要实现合理高效的发展，就必须实现大中小城市的协调发展。但是，我国都市圈中小城市功能还存在许多薄弱环节，比如基础设施建设不够完善、公共服务供给短板明显等。未来都市圈中小城市将成为提升城镇化质量、培育发展现代化都市圈的重要载体之一。

一、都市圈及中小城市的界定

（一）都市圈的含义与界定

都市圈的概念来源于日本，一般认为都市圈以经济比较发达且具有较强城市功能的城市为核心，由与其有经济内在联系的相邻城镇所覆盖的区域共同组成[1]。与都市圈有密切联系的一个概念是城市群。城市群源于“Megalopolis”一词，在韦氏词典里的意思为巨型城市，被戈特曼等用来描述美国东北部地区由十几个大都市区联合而成的沿海地带[2]。此后，针对这一现象学术界先后提出了都市连绵区、城市群、城镇密集区、城镇群体空间等一系列概念。对于城市群与都市圈的关系，学术界仍存在较大的争议，概括起来主要有四种观点：一是把都市圈等同于城市群[3];二是认为都市圈、城市群是城市空间结构变化两个阶段的表现形态;三是认为都市圈和城市群是两种不同的区域发展模式，其发展动力、发展定位和组织形态上存在很大的差异;四是认为都市圈是城市群内部的一种空间形态。本文认为，都市圈不同于城市群，二者是城市-区域空间结构变化两个阶段的不同表现形态，都市圈的形成早于城市群，是城市群的初期形态，但是并不能认为都市圈是城市群内部的一种空间形态。都市圈包括三方面的含义：至少有一个核心城市;核心城市与周围城市具有紧密的经济社会联系;具有明显的圈层结构。

关于都市圈的界定，国外主要采用核心城市的人口和经济规模、外围地区的通勤率、城市化水平等指标，而国内主要还是考虑核心城市的规模大小。本文主要考虑核心城市的规模大小，并综合利用高汝熹和罗守贵[3]、黄征学[4]的方法，对我国都市圈进行识别。经过测算，目前我国共有24个都市圈，且可以划分为萌芽期、发育期、成长期、成熟期四種类型（见表1）。

（二）都市圈内的中小城市

本文关于中小城市的界定采用2014年《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》的标准，即城区常住人口为20万以下的城市为Ⅱ型小城市，20万～50万人的城市为Ⅰ型小城市，50万～100万人的城市为中等城市。本文中小城市的数据来源主要有：城区人口等数据主要来自相关年份的《中国城市建设统计年鉴》①，经济和社会指标来自相关年份的《中国城市统计年鉴》《中国城市年鉴》《中国区域经济统计年鉴》。其中，地级市经济和社会指标采用市辖区数据，县级市数据采用全市数据。当个别城市有些年份数据存在明显异常时，以该城市最新统计年鉴数据为基准进行适当调整。由于我国城区人口数据从2006年开始统计，故本文的研究起点为2006年。

2006～2016年，我国多数都市圈中小城市数量略微减少，24个都市圈中小城市数量由212个减少为201个。其中，小城市由173个减少为157个，中等城市由39个增加到44个。与2006年相比，仅首都圈、南京圈、济南圈、长株潭圈、重庆圈、成都圈、西安圈由于中小城市晋级为大城市，才出现都市圈内中小城市数目减少的状况（见表2，下页）。

二、中小城市功能的类型及其互动关系

城市功能是城市科学里的专门术语。城市功能的本质是行政、居住、科技、教育、商贸、交通等综合性、多元化、结构化发展。党的十八大报告强调，“科学规划城市群规模和布局，增强中小城市和小城镇产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能。”鉴于此，本文所论述的城市功能包括产业发展、公共服务、吸纳就业和人口集聚功能。

（一）中小城市功能的类型

1.产业发展功能

产业发展功能是城市系统的基本功能，是与外界区域或城市系统相互作用的主要内容，也是城市功能发挥的主要载体。中小城市产业功能与人类的基本经济活动密切相关，主要是指三次产业生产各类产品（物资、金融、服务等）以满足市场和居民消费需求、提供就业岗位以增加居民收入、推动传统产业重组和升级、研究及推广使用新技术、做大中小城市经济总量，为中小城市的运行提供物质和经济支撑的能力和水平[5]。产业功能是一个城市通过产业结构、支柱产业等体现出来的、满足该城市及相关区域发展需要的能力[6]。

2.公共服务功能

公共服务是社会存在和可持续发展的重要基础。城市公共服务作为政府承担的一种非竞争性和非排他性的社会服务，是以一定的信息、技术或劳务等服务形式表现出来的一种公共产品，用以满足城市居民生产、生活需要，为城市全面发展提供基础和保障[7]。公共服务既具“非排他性”“非竞争性”，又具有“公共性”，以合作为基础，突出强调的是政府的服务性和公民的权利。

3.吸纳就业功能

劳动就业是指达到法定劳动年龄、具有劳动价值的劳动者，运用生产资料从事某种社会劳动，创造一定的经济价值和社会价值，并获得相应的劳动报酬或经营收入的经济活动[8]。就业是民生之本，解决就业问题是社会和谐发展的要求。对于一个国家或地区来说，经济增长、人口增长、劳动就业状况是宏观经济学和人口学领域最为关注的问题。劳动就业状况关系到国计民生，与经济发展密切相关。国家和地方政府在经济发展过程中，须制定出各种就业政策和计划，通过就业结构调整来解决失业问题。一个国家或者地区在实施可持续发展就业战略时，除了重视劳动力资源的创造外，还要高度重视就业机会的创造，尽可能实现充分就业。城市吸纳就业能力是指提供就业岗位、解决就业问题、实现充分就业的能力。

4.人口聚集功能

人口聚集是指人们为了获取更多的经济利益或者社会公共服务资源而聚集到某个特定地区的行为和现象。人口聚集是城镇化的表现形式，人口聚集水平越高，越有利于推动城镇化进程。人口集聚对象是各城市建成区的常住人口，考察的是某一地区人口的实际居住行为。这主要是因為在众多自主迁移集聚的人口当中，很大一部分都是以长期居住为目的的。

（二）中小城市功能的互动关系

学术界对产城融合的研究比较多。与产城融合相比，中小城市功能的互动与提升过程，就是产（业）城（市）人（口）的高效融合。产城人的高效融合发展更加突出了人的因素，即城市发展和城市功能的提升，不仅包括产业发展，而且包括城市公共服务功能的提升，通过城市公共服务功能的提升以聚集更多的人口。产城人融合发展从“土地城镇化”转向更加注重“人口城镇化”，从“城乡分割”“产城分离”“职住失衡”状态转向城乡一体、产城融合、职住便利方向发展，以提高城市发展的协调性与和谐度。

吸纳就业、产业发展、人口集聚和公共服务功能是城市功能不可分割、相互联系的四个组成部分（见图1，下页）。产业功能是城市功能体系的核心和根基，也是其他功能赖以存在和发展的前提。人口集聚推动产业快速发展，产业聚集的程度越高，经济越发达，越能吸引人口涌入，进而拥有更强的人口聚集力量，一定程度上有利于中小城市规模扩大和经济的快速发展。随着产业规模的不断扩大，也需要相当规模的人口聚集来支撑。同时，产业聚集必然提供更多的就业机会，吸纳大批的劳动力，带来人口的空间集中。人口聚集本身又会创造新的就业机会，特别是容纳大量劳动力的生活性服务业，如交通、通信、文化教育、医疗卫生、金融、物流、咨询等基础产业的新需求与发展，必须通过人口向城市的聚集，形成达到规模经济的有效需求，进而促使公共服务提升。

三、中小城市在都市圈中的地位与功能特征

作为一种较高形态的一体化空间组织形态，都市圈的主要结构特征之一就是经济社会联系密切的圈层化，而中小城市正是这种圈层结构的重要组成部分。在都市圈从萌芽、发育到成长直至成熟的演变过程中，中小城市的功能在逐步提升，在都市圈内的地位也在不断变化。

（一）中小城市在都市圈功能体系中的地位

中心城市在自然资源、地理区位、人口规模和发展水平上具有绝对的优势，是都市圈的功能核心所在。都市圈的根本优势和发展动力来自中心城市的集聚和辐射功能，而中心城市发挥集聚和辐射功能的前提是在其周围必须有若干经济腹地，即必须以都市圈中小城市和其他区域为依托[9]。这些中小城市虽然经济水平相对较弱，但是数量众多且各有特点，它们在空间上环绕中心城市呈现圈层状布局，为中心城市在都市圈内配置资源和布局产业、扩大影响、发挥优势，提供必要而充分的拓展空间[10]。在成熟期都市圈内，中小城市既是中心城市人才、资金和技术扩散的接受区，又是中心城市发展所需要素资源的供给区，还是中心城市商品和服务销售的市场区。

在实现都市圈整体功能、发挥都市圈效应过程中，中小城市与中心城市联系紧密但又保持相对独立性。一般来说，中心城市承担着行政与经济管理、金融中心、交通枢纽以及高档消费休闲的功能，而中小城市则承担着制造业基地、产业人口居住等功能。都市圈的最内层——中心城市的级别最高，以科技信息、金融服务和行政功能为主;紧邻中心城市的第二层级，受中心城市辐射作用较大，形成以科教、商贸、工业和居住功能为主的卫星城市功能;再向外拓展的中小城市能级进一步降低，产业以一般性服务业和轻工业为主，多为劳动密集型产业;都市圈最外层的中小城市级别最低，通常为资源型或旅游型城市，产业类型以资源导向型产业为主（见图2，下页）。

（二）都市圈中小城市的功能特征

1.城市功能总体提升，但不同功能在都市圈的地位差别较大

分别选取非农产业增加值、城区常住人口、非农产业就业人数和地方一般预算内财政收入，作为衡量产业发展、人口集聚、吸纳就业和公共服务的指标，计算中小城市的绝对量及其在都市圈中的比重（见图3、图4，下页）。2006～2016年，都市圈中小城市四类功能都不同程度地增加，其中，以产业发展功能增长最快，而人口集聚功能增长较慢。从四类功能在都市圈的地位来看，2016年吸纳就业功能比重最高，为46.6%①;其次为产业发展功能，比重为25.8%;人口集聚功能，比重为23.6%;公共服务功能最低，比重只有18.7%。

我国都市圈中小城市功能绝对量在不断提升，尤其是产业发展和吸纳就业功能提高幅度很大。这表明，2006年以来，我国中小城市的产业发展带动就业岗位的增加，为解决农村富余劳动力就业发挥了重要作用;但是，我国中小城市在都市圈的地位同大城市相比仍存在较大差距，发挥作用也较为有限。中小城市功能在都市圈的作用大小依次为吸纳就业功能、产业发展功能、人口集聚功能、公共服务功能。在人口集聚、产业发展和公共服务功能方面，大城市始终在都市圈内起到关键作用，而中小城市在吸纳就业功能方面的重要性则相对突出一些，这既与中小城市更多是以劳动密集型产业有关，也是改革开放以来我国普遍存在的“经济腿长、社会腿短”现象的深刻反映。

2.都市圈发展越成熟，中小城市功能绝对量也越强

2006～2016年，我国不同阶段都市圈中小城市产业发展功能均出现不同程度增加，尤其以成长期和成熟期都市圈最为显著;人口集聚数量均呈增长态势，其中成熟期和成长期都市圈明显高于发育期和萌芽期都市圈;吸纳就业功能呈现明显上升的趋势;成熟期都市圈中小城市公共服务功能远高于其他类型的都市圈（见图5）。这充分说明都市圈发展越成熟，中小城市功能越完善。

3.中小城市功能相对量在都市圈不同发展阶段呈“倒U型”变化

不同发展阶段都市圈中小城市的地位和作用并不相同。人口集聚功能方面，成长期都市圈中小城市占都市圈比重最高，2016年达到35.2%，远高于其他类型都市圈;其余依次为发育期、萌芽期、成熟期都市圈（见图6）。产业发展功能方面，成长期都市圈中小城市占都市圈比重最高，2016年为36.5%，其余依次为发育期、成熟期、萌芽期都市圈。吸纳就业功能方面，2016年成长期都市圈中小城市占都市圈比重为63.4%，远高于其他类型的都市圈，其余依次为发育期、成熟期、萌芽期都市圈。公共服务功能方面，成长期都市圈中小城市占都市圈比重最高，2016年为30.7%，其余依次为发育期、萌芽期、成熟期都市圈。上述分析表明，在都市圈从萌芽到成熟的过程中，中小城市功能在都市圈内的重要性呈现先上升后下降的“倒U型”规律，成长期都市圈中小城市功能在都市圈内地位最为显著。

4.都市圈中小城市功能与特大城市、超大城市差距较大

从绝对量看，我国都市圈中小城市的产业发展、吸纳就业、人口集聚、公共服务功能均在不断提升，但是各种功能在都市圈内所占的比重大多是下降的。2006～2016年，我国都市圈内大城市城区常住人口占都市圈比重由71.1%增加至76.4%，而中小城市由28.9%降低至23.6%;大城市非农产业增加值所占比重由71.2%增加至74.2%，而中小城市由28.8%降低至25.8%;2006～2012年，大城市非农产业从业人员数占都市圈的比重由70.8%增加至73.0%，中小城市由29.2%降低至27.0%;2013～2016年，大城市非农产业从业人员所占比重由55.7%下降至53.5%，中小城市由44.3%增加至46.6%（见图4）。与产业功能相比，中小城市人口集聚功能较差，这主要是由于公共服务功能提升较慢引起的。我国都市圈内中小城市与特大城市、超大城市相比，2006～2012年，城市人均地方一般預算内财政收入按城市规模大小依次递减，城市规模越小，人均地方一般预算内财政收入越低，2016年Ⅱ型小城市人均地方一般预算内财政收入3131元，Ⅰ型小城市5104元，分别仅相当于超大城市的11.8%和19.3%，以及特大城市的16.5%和27.0%（见图7），由此直接导致不同规模城市提供公共服务的能力差距巨大。因此，都市圈中小城市功能提升，要以产（业）城（市）人（口）高效融合为重点，通过提升公共服务功能来提高人口集聚功能。

四、不同阶段都市圈中小城市功能的分类提升

不同发展阶段都市圈中小城市面临的问题不同，提升城市功能的侧重点也有所不同。但是，无论处于何种发展阶段的都市圈，做到让市民生活工作更加便利、精神生活更加丰富，是未来都市圈中小城市提升公共服务功能的立足点。在我国由高增长阶段进入高质量发展阶段的背景下，应改变绩效考核体系，对于中小城市的考核应以经济增长为主逐步转向以各种公共服务为主。第一，完善和提升中小城市基础设施。城市建设应统筹考虑主体功能定位、城市人口规模和建成区面积等多方面因素，严守城市增长边界，科学规划布局能源、交通、供排水、供热、污水和垃圾处理等基础设施建设。第二，进一步强化公共服务供给，实现城市之间或内部的不同群体之间公共医疗卫生设施和服务标准的一致性。挖掘公办学校潜力，大力发展民办教育，确保随迁子女平等接受教育的权利，全方位提高公共教育服务水平;以居住证为载体，建立与居住年限、参加社会保险年限等条件相挂钩的基本公共服务供给机制，提供阶梯式医疗、养老、就业扶持、社会保障、公共文化等各类基本公共服务，不断扩大公共服务覆盖范围，逐步实现与城市户口同等功能、同等权限。第三，进一步完善公共就业服务体系，进行统一的失业登记管理服务，全面实现就业服务标准统一化。缓解小城市劳动密集型产业较多带来的土地、原材料等资源要素价格上涨的压力，通过提升公共服务水平完善中小城市功能，促进居住与服务的和谐。当都市圈中小城市公共服务功能提升之后，人口集聚功能自然得到相应提升。

（一）缩小成熟期都市圈中小城市与大城市的公共服务差距

我国处于成熟期的都市圈均地处京津冀、长三角和珠三角，是我国经济最发达的地区，也是我国参与国际竞争的重点区域。中心城市具有较强的辐射带动能力，要素配置、物质生产与产品流动高效而有序，空间结构呈网络状，城市体系相对完善。这类都市圈存在的主要问题是高质量的公共服务集中在核心城市以及核心城市的核心区，导致中小城市与中心城市较大的公共服务差距，使人口和劳动力难以向中小城市转移。为此，一要尽快缩小中小城市与大城市的公共服务差距[11]，加大对中小城市公共服务供给的财政支持力度，推动公共服务在不同城区之间、城市与城市之间均等化。二要利用先进技术的创造力来服务环境保护，建设生态和谐宜居的中小城市。强化土地用途管制和空间开发管制，增加城市绿地空间，保护城市历史文脉，给自然生态留下休养生息的时间和空间。根据区域资源环境承载能力，实行更有针对性的产业准入和环境准入政策与标准。完善城镇污水和生活垃圾处理设施，形成绿色发展方式和生活方式，不断满足人民日益增长的优美生态环境需要，建设人与自然和谐共生的中小城市。三要大力提高成熟期都市圈各类城市的生活质量。生活质量的提高有助于吸引和挽留技能型国际移民①，清洁空气和舒适空间对城市居民健康尤为重要，要保证空气质量优良健康，大力减少污染物的排放量，使PM2.5达到并优于世界卫生组织环境质量标准，增强城市的舒适度。

（二）完善成长期都市圈城市体系

处于成长期的都市圈，突出特征是“中心城市太大与中小城市太多”并存。提升成长期都市圈中小城市功能的重点是促进部分中等城市尽快成长为大城市，以形成合理的城市体系，尽快进入成熟期都市圈。一要加快发展公共交通网络。通过发达畅通的交通网络，降低整个都市圈内的物流成本，把整个都市圈紧密地连接在一起。在都市圈化的进程中，市郊铁路应该成为连接中心城市和中小城市的重要一环，通过市郊铁路的连接，促进有条件的中等城市尽快成长为大城市。二要进一步深化改革，加快农业转移人口市民化进程，促进转移人口公共服务均等化。让进城的农民能够市民化，并使愿意进城的人越来越多，这是提升中小城市人口集聚功能的必然要求。

（三）打造发育期都市圈产业协作平台

处于发育期的都市圈，中小城市因自身产业结构单一、生产规模较小等问题，无法提供足够多的就业岗位。都市圈中小城市功能与中心城市距离存在负相关性，即城市功能较强的中小城市与中心城市的距离较近，城市功能较弱的中小城市与中心城市的距离较远，都市圈中小城市功能的提升依赖于中心城市的扩散效应[12]。因此，发育期都市圈中小城市要有效利用好大城市产业转移的机遇，做好承接产业转移的工作。各中小城市要立足自身发展特点，合理承接中心城市的转移产业，避免产业趋同化竞争，同时既要注重数量，又要注重质量，着眼技术进步和产业升级，防止淘汰的、污染严重的项目和企业转移到中小城市。积极促进劳动密集型产业和“富民产业”发展，以解决民生问题，支持和鼓励环境友好型产业和现代服务业发展，促进传统产业转型升级，不断提升产业附加值。

（四）提升萌芽期都市圈中心城市能级

处于萌芽期的都市圈，重要特征之一是中心城市能级偏低。都市圈内各城市都具有相互吸引、分工协作的趋势，但是在特定范围内，核心城市具有增长极作用。就萌芽期都市圈而言，要促进大城市优先增长，集中力量建设都市圈核心城市，提高中心城市的辐射带动作用。以市场为主导，减少人口流动的制度性约束，降低人口城镇化成本。更加注重经济发展效益，大力提升生产效率，推动实现“精明增长”;更加注重产业结构优化升级，发展壮大新兴产业，优化提升传统产业，推动新旧动能转换接续，完善产业配套设施与配套环境;积极吸引各类公司区域性总部及营销中心进入城市，使城市由工厂林立转变为公司林立[13]。通过提高产业附加值和科技贡献率、优化产业结构提升产业质量，通过完善生活配套设施、增强消费型服务业提高生活质量，通过严格生态环境保护标准、加强环境综合整治和废弃物改善生态质量，进一步优化生产、生活、生态空间匹配，提升城市综合承载力;更加注重绿色发展，重点降低单位GDP能耗、主要污染物排放量等;发展优质教育和公共卫生事业，在公共服务水平、民生保障水平和居民生活水平方面达到国内领先水平，以满足广大人民对美好生活质量的需求。

五、都市圈中小城市功能的提升策略

大城市与中小城市良性互动需要以都市圈产业联动为依托和支撑。完善都市圈产业分工格局，需提升中心城市的辐射带动能力，畅通中心城市与中小城市之间以及中小城市相互之间的要素流通渠道，提升中小城市承接能力。此外，都市圈中小城市功能的提升，还需要加快户籍制度和土地制度改革。

（一）提升中心城市的辐射带动能力

核心城市是所在都市圈发展水平和发展阶段最高的城市，随着核心城市发展水平不断提高，核心城市的产业结构持续转型升级，会将传统产业和产业链低端环节向周边中小城市转移，为周边中小城市提供加快产业集聚和经济发展的机会。核心城市还是所在都市圈内人口规模最大、收入水平最高的城市，为周边中小城市的工业品和农产品提供了广阔的消费市场。核心城市要优化产业结构，着重发展公司总部、研发、设计、培训及营销、批发零售、商标广告管理、售后服务等环节，加快向高端化、服务化、集聚化、低碳化、融合化的方向发展，努力形成创新引领、技术密集、价值高端的经济结构。这样既可以为周边中小城市提供高技术的机械装备产品，又可以为周边中小城市产业发展提供生产性服务。同时，把高技术产业的加工环节、先进制造业、一般性制造业和零部件生产等向周边中小城市及城镇转移，强化与周边城镇高效通勤和一体化发展。全面推进服务标准、市场规则和相应的法律法规等制度规范，建立一体化的市场机制和制度保障。

（二）畅通都市圈内外要素流通渠道

1.完善交通设施

世界都市圈发展经验表明，区域内功能一体化以及各级中心城市的有效合作，均离不开发达的交通网络。结构完善、内外通達、运力强大的综合交通系统是都市圈城市间高效运行的必要条件，也是其内部整合、外部交往的有力保障。核心城市与中小城市间的要素流通渠道要保持畅通，主要表现为人流、物流、资金流、信息流、企业流等多种流态的集聚与辐射，核心城市的辐射带动效应才能够更顺畅、更快速地逐级流动到周边中小城市。只有这样，企业才能找到最佳的生产区位，要素才能流动到生产效率最高的地方;中小城市才能在都市圈功能分工中找到发展机遇，通过承担与自身地位相匹配的都市圈分工实现经济发展与功能提升。按照区域经济一体化的要求，构建以轨道交通为骨干的多节点、网格化、全覆盖的交通网络，提升交通运输组织和服务现代化水平，建立统一开放的区域交通格局。通过建设高效密集轨道交通网和便捷畅通的高速公路、高速铁路、城际铁路、通用航空等立体交通网络，进一步缩短大城市、中等城市和小城市的通勤时间和通勤成本，促进人口、产业、资金等生产要素在都市圈内快速、有效、便捷流动。

2.消除人口和劳动力流动的各种障碍

城镇化的国际经验和国内实践表明，城市人口的增长有其内在规律。大城市对人口的集聚作用要显著高于中小城市，特大城市对人口的集聚作用要明显高于一般大城市，人口向大城市集聚是城镇化的普遍规律。

在都市圈中小城市功能提升进程中，要以市场为主导，减少人口自由流动的制度约束，降低人口城镇化的制度壁垒和成本，对于特（超）大城市限制人口的强制性规划和政策应该谨慎应用。解决大城市病宜疏不宜堵，政府应在大城市内部均衡提供优质的基础设施和公共服务，缓解中心城区的人口过度集聚，提高城市的环境承载力。在交通方面，大城市内部交通应进一步加密地铁线路，缩短通勤时间，完善城际交通，打造快速交通圈。在医疗、教育方面，要在城市内部均衡配置医疗和教育资源，合理增加医院和学校的供给，逐步实现大城市内部公共服务的均等化。为了促进大中小城市和小城镇的协调发展，政府应着眼于提升中小城市的公共服务功能，提升中小城市的服务配套措施，增强中小城市的人口吸引力。

（三）提升都市圈中小城市的承接能力

中小城市作为城市规模等级体系的一个重要节点，必须具备与其城市规模等级相匹配的产业承接能力，从而迅速有效地承接到上一层城市的产业转移[14]。如上海圈保持了适度的产业梯度落差，沪苏浙之间分工明确，无论是产业转移还是产业链协作都开展得较为顺利，已经形成以上海为核心，苏州、无锡为副中心，常州、南通、嘉兴等一批次级中心城市，辐射带动常熟、张家港、昆山、太仓等周边中小城市分工明确、定位分明的城市体系，促进中小城市释放出经济发展的强大动力[15]。提升中小城市的承接能力，必须促进市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用并重，积极优化营商环境，坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，激发和保护企业家精神，完善基础设施配套，提升公共服务水平，创造促进发展的良好环境[16]。

（四）大力推进户籍制度和土地制度改革

城市的健康运行需要通过各种功能的耦合协调互动来实现，都市圈中小城市发展的过程，也是城镇化不断推进的过程。随着城镇化进程的推进，城市人口集聚的提高，需要产业发展作为基础，否则容易导致失业率的提高。人口集聚的提高，需要相关的公共服务作为保障，否则容易带来公共服务功能的供不应求，产生公共服务寻租现象。人是城市功能提升的核心，除产业发展功能外，吸纳就业、人口集聚、公共服务功能都与人密切相关，因此要以户籍制度为抓手[17]，推进户籍制度改革与产业发展同步，促进人口集聚功能与吸纳就业功能协同、产业发展功能与吸纳就业功能同步。

要创新改革思路，盘活土地资源，实行户籍制度与土地制度的联动改革。探索农村土地流转的新途径和新方式，按照依法、自愿、有偿的原则，继续保留进城农民宅基地使用权、土地承包经营权。加强土地的整理工作，创新土地的整理复垦开发模式。对于外来人口较多的城市，可以帮助解决户籍等相关福利，让外来人口能够拥有住房，但他们在原籍的土地则由国家有偿收回。同时，政府也要根据收回的土地指标，给解决农民户籍的城市一定建设用地指标。完善投融资机制，建立多元化资金供给模式，引导和鼓励民间资金进入经营性基础设施领域，推进公共服务和公共产品提供方式的多元化。

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