我国大型水库管理立法思考

许小康 易鸣 韩鹏煜

文章编号：1006-0081（2019）09-0059-05

摘要：在依法治水的新形势下，大型水库管理的规范化、法制化建设显得尤为重要，需根据水库特点制定相应的运行管理办法，高效、科学、安全地发挥其综合效益。在分析了国内外几座典型大型水库管理立法现状、管理体制和相关制度，总结可供借鉴的成功经验的基础上，对国内大型水库管理立法策略进行了梳理与分析。以保障水库的安全运行和可持续利用为目标，在水库管理体制与机制、水库调度管理、水资源与水环境保护、枢纽安全管理等方面提出了一些立法建议。

关键词：立法;水库管理;水库调度;大型水库;三峡水库;丹江口水库;胡佛大坝;伊秦普水电站

中图法分类号：TV698

文献标志码：A

DOI：10.15974/j.cnki.slsdkb.2019.09.014

随着社会经济的快速发展，我国有一大批水利枢纽工程相继建成并投运。如何高效、科学、安全地发挥水利枢纽工程的综合效益，实现水库管理的规范化、制度化，亟需开展相关立法工作。目前，我国颁布实施了《水库大坝安全管理条例》等法规，以及其他相关的涉水法律法规，但尚不能满足大型水库，特别是跨行政区域大型水库管理的实际需求，亟需根据水库自身特点制定相应的管理办法，使水库管理有法可依，保障水库的安全运行和可持续利用。

本文针对具有“跨省界、大型、多目标综合管理”等特征的水库，通过梳理分析国内外水库管理立法实例，借签其管理立法经验，对我国大型水库管理立法提出一些建议。

1国内大型水库管理立法

现阶段，我国初步形成了以《水法》《水污染防治法》等涉水法律为基础，以《水库大坝安全管理条例》等法规为代表，辅以一系列规范性文件为补充的水库管理法规体系，为水库管理奠定了法律基础。然而，水库管理立法仍然存在薄弱环节，尽管一些地方政府已经颁布并实施了针对各自行政区内水库管理或单座水库的地方性法规，但在国家法律层面，尚缺乏针对跨省级行政区域的大型水库管理法规。因此，以三峡、丹江口等跨行政区边界水库管理立法工作为例，对国内大型水库管理立法实践作了简要分析[1-3]。

1.1三峡水库

三峡水库位于长江中上游，跨湖北省和重庆市，在促进长江经济带发展中具有十分重要的战略地位。

1.1.1立法情况

作为跨省、多功能、大型水库的代表，三峡水库管理涉及范围广、部门多，为保障水库安全运行，最大化发挥工程综合效益，国家及地方政府相继出台了一系列规章制度，如：《长江三峡水利枢纽安全保卫条例》《三峡水库调度和库区水资源与河道管理办法》《重庆市长江三峡水库库区及流域水污染防治条例》《重庆市三峡水库消落区管理暂行办法》《国务院办公厅<关于加强三峡工程建设期三峡水库管理的通知>》等。

1.1.2管理体制

水利部负责三峡水库水量的统一调度和库区水资源与河道管理的监督工作。长江水利委员会按照法律、行政法规规定和水利部的授权，负责三峡水库水量的统一调度和库区水资源与河道管理工作，中国长江三峡集网有限公司具體执行。地方人民政府是辖区内水库保护管理的责任主体，地方水行政主管部门负责辖区内水库水资源保护工作，地方水环境保护主管部门负责辖区内水库水污染防治工作。

2005年，为进一步加强三峡水库及其上游水污染防治工作，保护和改善三峡库区的水环境质量，经国务院同意，建立了三峡库区及其上游水污染防治部际联席会议制度。

1.1.3有关制度

（1）水库调度。三峡工程既开展单库调度，也根据《长江流域水工程联合调度运用计划》实施联合调度。《三峡水库调度和库区水资源与河道管理办法》规定：①三峡水库的发电与航运调度应当服从防洪调度;②水库的水量分配与调度，应满足城乡居民生活用水，同时兼顾生态与环境、农业、工业以及航运等用水需求;③维护水体的自然净化能力，注意维持库区及下游河段的合理水位和流量。

（2）水资源与水环境保护。《三峡水库调度和库区水资源与河道管理办法》明确规定：①水利部负责组织编制三峡库区水资源保护规划，报国务院批准;②禁止向三峡库区排放、倾倒工业废渣、垃圾等有毒有害物质;③在三峡库区从事水资源的开发利用活动，应当符合三峡库区水功能区划要求，保护水质;④发现发生重大水污染事件或者水质变化可能会造成熏大水污染事件时，及时报告水利部和当地人民政府，并向有关环境保护行政主管部门通报。

（3）枢纽安全管理。《长江三峡水库枢纽安全保卫条例》规定：①湖北省人民政府负责组织建立由长江流域各省、直辖市人民政府以及国务院有关部门和单位参加的三峡枢纽安全保卫指挥系统，做好信息沟通和汇总研判工作;②宜昌市人民政府负责组织建立由三峡枢纽运行管理单位、三峡通航管理机构、公安机关、人民武装警察部队等组成的三峡枢纽安全保卫指挥平台，统一管理三峡枢纽安全保卫工作;③宜昌市人民政府应当会同三峡枢纽运行管理单位加强三峡枢纽安全保卫区及其周边地区社会管理综合治理，落实治安联防制度，维护社会秩序，防范针对三峡枢纽的破坏活动。

（4）水行政执法。《三峡水库调度和库区水资源与河道管理办法》规定：长江水利委员会和有关县级以上地方人民政府水行政主管部门负责三峡水库管理和保护范围内的水行政执法，并按照管理权限，对管辖范围内各项水事活动进行监督检查，依法查处水事违法活动。长江水利委员会和有关县级以上地方人民政府水行政主管部门应当建立“联合执法”制度。

1.2丹江口水库

丹江口水库不仅是汉江治理和开发的关键性工程，也是南水北调中线工程的水源地，供水直达京、津、冀、豫4省市，在国家“四横三纵”水资源总体布局中有着举足轻重的地位。

1.2.1立法情况

党中央、国务院高度熏视丹江口水库水质保护工作，国家和地方政府相继出台了有关法规，如：《南水北调供用水管理条例》《湖北省汉江流域水污染防治条例》《陕西省汉江丹江流域水污染防治条例》《南水北调中线工程丹江口水库饮用水水源保护区（湖北辖区）划分方案》《丹江口水库（河南辖区）饮用水水源保护区划》《十堰市环丹江口库区旅游项目规范管理暂行规定》等。

1.2.2管理体制

国家有关部委和各级地方人民政府有关部门根据职责，具体负责水库水资源、水环境、水生态、水域岸线等管理工作。丹江口水利枢纽管理局具体负责枢纽工程维护与管理任务。目前，国家相关部委和地方政府正在积极探索、推动水库管理的联席会议制度建设，如：“丹江口库区及上游水污染防治和水土保持部际联席会议”（国家层面），“南水北调中线一工程水源区水资源保护和水污染防治联席会议”和“丹江口水库水行政执法联席会议”（流域层面）等。

1.2.3有关制度

（1）水库调度。根据《防洪法》，在汛期，水库、闸坝和其他水工程设施的运用，必须服从有关防汛指挥机构的调度指挥和监督，水库不得擅自在汛期限制水位以上蓄水，其汛期限制水位以上的防洪库容的运用，必须服从防汛指挥机构的调度指挥和监督。

（2）水資源与水环境保护。国家通过实施中央财政转移支付，编制并实施《丹江口库区及上游水污染防治和水土保持规划》等，加大了对水源区生态环境保护力度。长江水利委员会成立了长江流域重大水污染事件应急领导小组，建立了流域应急工作机制。

1.3借鉴与启示

水库管理实行的是涉水事务的行业管理和行政区域管理相结合的管理体制，在某一行政区域内的水库管理，主要是由本级政府负责，本级政府的有关管理部门具体依据管理职责开展管理工作。但对于跨行政区域的水库管理，往往由丁不同行政区域管理的制度、主体等不同，需要建立联席会议制度和联合执法、信息共享机制等，实现跨行政区域水库管理的统一。

2国外大型水库管理立法

在大型水库管理方面，国外普遍重视制度建设，将其视为大型水库运行管理的前提和基础。例如，美国联邦政府和各州均制定了相对健全的水法规，涉及水质、生态与环境、供水、防洪等。美国国会从20世纪60年代起先后通过了《国家环境政策法》《清洁法》《饮用水法》《濒危动植物保护法》等一系列法律，规范水库水质标准、水生动植物保护、污染排放许可等。在水资源方面，美国的法规基本涵盖了水资源开发、利用、保护、管理的全过程。同时还有多项协议也起到类似法规的作用。这些详细、完善的涉水法规为水库管理提供了明确的指导依据。

巴西对水库管理则坚持法律、法规先行，并十分重视生态环境保护。第二次世界大战后巴西政府就出台了《自然环境保护法》《国家森林法》《水法》《国家环境政策法》等涉及水库管理的法律，并以此为基础，于2010年出台了《国家大坝安全政策》。

2.1美国胡佛大坝

胡佛大坝位于美国亚利桑那州和内华达州交界处，是美国综合开发科罗拉多河水资源的一项关键性工程，具有防洪、航运、发电、灌溉、供水等综合功能。

2.1.1立法情况

1928年《博尔德峡谷工程法案》批准了胡佛大坝及流域下游相关灌溉设施的建设，授权内务部为唯一的科罗拉多河下游地区用水订约部门。1970年《科罗拉多河水库联合运行准则》为上下游水库提供协作运行准则，规范鲍威尔湖和米德湖水库的泄流。2005年3月21日，按照公众监督程序，内政部同科罗拉多河流域的7个州、其他有关各方和利益相关者协商，对该准则的部分内容进行了修改。

2.1.2管理体制

美国垦务局作为内务部管理水库的指定机构，负责胡佛大坝的运营和维护。

2.1.3有关制度

（1）水库环境保护。美国垦务局编制了胡佛大坝《最终环境影响报告》，作为指导水库运营的具体依据，并明确了其潜在环境影响。

（2）水库调度。经过分析、论证，在充分考虑公众意见的基础上，2007年制定了《科罗拉多河下游流域应对缺水以及鲍威尔湖和米德湖协调运行暂时导则》（以下简称“《导则》”）。《导则》明确在水库运营期间，包括水库低水位运行期间米德湖的年泄流量，同时制定水量过剩或缺水时期的运行标准，实现对下游用户的高效供水。

（3）电力分配。2010年美国众议院通过了《胡佛电力分配法案》，该法案确立了高效的监管体系。

2.2伊泰普水电站

伊泰普水电站位于巴拉那河干流巴西与巴拉圭两国的边界河段上，由巴拉圭和巴西共同建设、管理和运营。

2.2.1立法情况

1975年伊泰普跨国公司在电站的《环境保护基本规划》中制定了一系列水库环境保护政策，以减轻由于水电站建设所造成的不利环境影响;1982年根据《巴西全国环境政策》和巴拉圭的法律要求，伊泰普公司制定了《库区总体规划》，对水库不同功能进行规范;水电站施工完成后，制定了《环境管理总规划》，此外，还包括社会经济发展方面的规划;2003年，制定了《净水涵养计划》，在企业职责中赋予了社会环境责任。

2.2.2管理体制

伊泰普工程的最高决策和管理机构是伊泰普管理委员会。1974年根据《关于伊泰普水电站的政府间协议》成立了伊泰普跨国公司，负责工程建设和经营管理。

伊泰普跨国公司的管理模式主要基于环境管理、属地信息管理、参与式管理和计划管理等4项原则。其中，参与式管理是为了促进员工、联营公司、合作伙伴及社区在跨学科计划、方案或项目中的参与程度。这个过程由管理委员会在共同合作的基础上组织和操作，并得到了城市管理部门、非政府组织、联邦政府和州政府、合作社、协会等合作伙伴的支持。

2.2.3有关制度

在生态环境保护方面，《环境保护基本规划》，对受大坝施工和水库蓄水影响的自然生态系统和社会文化提出了积极的保护措施。比如，为减小对植被和动物群的影响，实施了相关工程计划，开展淹没区动物的异地保护放养、保护区建设等工作。同时，《库区总体规划》《伊泰普双边战略计划》则对工程水质保护和泥沙控制、生态多样性保护、工程综合利用等提出了要求。

2.3借鉴与启示

胡佛大坝、伊泰普水电站管理中的重要经验之一是公众参与监督。在胡佛大坝管理过程中，都遵守了公众监督程序，充分考虑了公众意见。

伊泰普跨国公司在伊泰普水电站管理过程中将“参与式管理”作为四大管理原则之一。在实施《流域管理计划》整个阶段都比较注重公众参与，如设立管理委员会，其成员包括伊泰普跨国公司代表和该区域内的各市级、州级和联邦政府机构、以及各个合作社、公司、工会、慈善机构、学校和农民等;通过开展“未来研讨会”，邀请社区成员参与，并对电站管理提出建议。

3大型水库管理立法建议

通过以上对国内外大型水库管理案例的分析和总结，不难发现，水库管理的核心问题就是枢纽安全和库区的管理。目前，我国的《水库大坝安全管理條例》对枢纽工程管理的规定较为明确;在立法上缺乏的是对库区管理体制、管理单位职责等制度的规定，尤其是对于跨行政区域的水库，更是立法的重点。因此，在借鉴国内外大型水库管理经验的基础上，结合跨行政区大型水库的管理特点，从水库管理体制与机制、水库调度管理、水资源保护与管理等方面提出以下立法建议。

3.1水库管理体制与机制

（1）建立层次清晰、权责明确的水库管理体制。建议实行统筹协调、分工负责的水库管理体制。国家涉水库管理有关部门按照职责分工，对水库进行有效监管;地方各级人民政府有关部门则按照职责分工依法实施水库的具体管理工作;水库管理单位具体负责落实水库枢纽工程的运行管理工作。

（2）探索建立联席会议制度。跨行政区大型水库的库区管理，需要跨地区、跨部门协调解决。因此，可通过建立具有一定决策权的联席会议制度，统筹协调各方利益并共商解决水库管理重难点问题。

（3）建立公众参与机制。为保障公众的知情权、参与权、表达权、监督权，鼓励公众参与和了解水库管理的熏要决策及信息;对违法行为可进行监督举报。同时，水库管理相关部门及单位应通过网站、电话或邮箱等媒介设置公众参与平台[5]。

3.2水库调度管理

跨行政区大型水库调度要始终把防洪安全和生态环境安全等公益性日标置于首位。应依据批准的防御洪水方案、调度规程、年度汛期调度运用计划以及防洪调度指令进行防洪调度，并服从有调度权限的管理机构的调度指挥和监督管理。特别是熏要的控制性水库工程，还应按照联合调度要求开展调度工作。同时，在保障工程安全的前提下，还需注意维持水库下游河段的生态水位，维护水体的自然净化能力[6]。

3.3水资源与水环境保护

水资源与水环境保护是跨行政区大型水库管理工作中的重点和难点之一。随着我国经济社会的持续发展，大型水库库区的水资源保护与利用矛盾口益凸显。特别是跨行政区大型水库，由于其库区所处行政区域不同，各自相关的管理制度、政策也会有所不同。因此，对于水库水资源开发利用活动、涉库建设项目、水污染防治等工作，应当进一步严格管控，制定统一的管理制度，明确管理主体和管理程序，在水库管理执法上，可探索建立联合执法等制度。

3.4枢纽安全管理

枢纽工程安全是保障水库功能正常发挥和其他管理活动的基础。我国《水库大坝安全管理条例》第四条明确规定“各级人民政府及其大坝主管部门对其所管辖的大坝的安全实行行政领导负责制”。但对于跨行政区域的水库大坝安全责任是由大坝所在地的行政负责人共同承担或明确由某一方承担等规定方面却存在立法空白。因此，应通过立法予以明确，或通过协商等方式约定水库大坝安全责任人的承担方式，明确权责，规范管理，建立安全责任制度。

4结语

水库管理涉及面广，利益关系复杂。特别是对于跨行政区的大型水库工程，南于所处行政区域经济发展、管理制度等都不尽相同，管理难度较大。因此，为了解决水库保护、管理中存在的突出问题，应制定并完善水库管理相关法规制度，为实现水库综合管理目标，妥善协调各方关系，推动社会经济发展提供法律依据和支撑。

参考文献：

[1]俞树毅.国外流域管理法律制度对我国的启示[J].南京大学法律评论，2010（2）：321-334.

[2]谭政，关于我国水库运行管理方式的探讨[J].人民长江，2011，42（10）：105-108.

[3]陈献，王贵作，余艳欢，等，大型跨区域水库管理有关问题的思考[J].水利发展研究，2011，11（2）：44-46.

[4]李环.流域管理中的公众参与机制探讨[J].环境科学与管理，2006，31（5）：4-6.

[5]谢伟魏，李保健，王森，等，我国水库调度管理存在的问题及对策[J].水电能源科学，2012，30（9）：59-62.

[6]董青，李亚伟，卢娜，等，大中型水库水利水资源综合开发与保护现状及对策[J].水利经济，2010，28（1）：5-7.14.

（编辑：李慧）

收稿日期：2019-05-31

作者简介：许小康，男，工程师，主要从事企业法律事务及法规研究。E-mail：xu_xiaokang@ctg.com.cn