昆山强镇改革得与失

程昕明

“五一”小长假之后一个普通的工作日，昆山市张浦镇“便民服务中心”门前停满了小汽车，大厅里前来办事的人络绎不绝。

“经济发达镇行政管理体制改革试点镇”的金字招牌让张浦和周边各镇有了内在的不同。“便民服务中心”已经是过去时，它现在的名称是“张浦镇行政审批局”。

2010年，中央编办联合6部委在13个省25个镇展开经济发达镇行政管理体制改革试点。2016年，《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》印发后，这项改革在全国范围内推开。

作为最早的25个国家级试点镇之一，张浦为江苏的改革试点提供了1.0版的“昆山经验”。2017年，同属昆山的周市镇被确定为全省第二批改革试点镇。改革正向纵深推进，但一些关键性的体制问题仍待突破。

从“碎片化政府”到“基层大部制”

“大孩子小衣服”“镇级体制，县级工作量，市级要求”，这些说法形象地道出了基层政府“权小、责大、力微”的困境，也彰显了经济发达镇行政体制改革的必要性。

虽然“经济发达”是个相对概念，但苏南经济无疑在全国具有领先地位。在基层政府颇为看重的“百强县千强镇”名单上，昆山已连续14年雄踞全国“百强县”之首，辖区内的玉山镇多年蝉联“华夏第一镇”，其他各镇也多在榜单百名之内。

2011年就任张浦镇镇长的王建华如今是该镇党委书记，他是改革试点的亲历者、推动者。回顾过去几年的发展，他表示：试点镇是金字招牌，改革是强大引擎。

“金字招牌”有时就是真金白银。几年前的一次招商引资过程中，张浦正是凭借“全国经济发达镇改革试点”的金字招牌和想象空间PK掉中部一座地级市，成功吸引了一笔数亿元的投资项目。

2014年，张浦镇荣获“第七届中国政府创新奖”优胜奖。“前台+后台”的运行机制是成熟的“张浦经验”，也是经济发达镇行政管理体制改革“1.0版”的重要成果。前台，即直接面向市民和企业的行政审批局、综合执法局;后台，即党政办、社会综合治理办等其他8个职能部门。由原先34个部门合并而来的这些机构在张浦统称“两办八局”。

目前，张浦镇共承接昆山下放的946项县级经济社会管理权限，其中行政审批、公共服务事项291项，行政处罚权655项。

这些权力并非一步到位。据相关工作人员回忆，刚开始搞权力下放的时候，各委办局的领导都有想法。不愿意、不放心，是市里一些部门的典型心态。

“改革最大的难点应该说不在当时，而是在改革以后。大量管理权限下放，与现有行政事业编制资源及人员能力不相匹配，难以满足改革后的实际需要。”镇党委书记王建华说。

改革2.0，盆景变风景

以昆山为中点，与张浦镇遥相呼应的是“北部新城”周市镇，也是新版昆山城市总体规划中的“北部副中心”。2017年11月，周市被确定为全省第二批经济发达镇行政管理体制改革试点镇。

同年，江苏省新圈定了30个新一轮改革试点镇，省级试点镇总数达到50个，标志着这项改革在江苏完成了从试点到“面上开花结果”，盆景变成了风景。对于新一轮改革，江苏省提出的目标是，用3年左右时间把经济发达镇建成现代新型城镇。

据周市镇党委委员、党政办主任谢大伟介绍，该镇将建立“一部两办五局”的行政管理架构。

相比之下，周市镇的新架构更简约，同时新增了党建工作部。这是省里“1+4”基層治理新模式的统一要求。“1”即党的建设总引领，“4”包括镇村治理“一张网”、政务服务“一窗口”、综合执法“一队伍”、指挥调度“一中心”。

江苏省编办相关负责人介绍说，“1+4”的新模式是在张浦镇1.0版本和江阴市徐霞客镇的2.0版本基础上融合而来的。

1.0的核心是“前台+后台”的运行机制，“后台为前台服务，前台为老百姓服务”。2.0的创新在于“网格+网络”，是“网格管理和现代管理技术的深度融合”。

因此，虽然比张浦镇的改革试点晚了5年，但是周市显然具备了更多可供参考的路径。

官方数据显示，2018年周市镇完成地区生产总值265亿元，一般公共预算收入突破30亿，总人口超过25万。这样的实力在昆山名列前茅，在“2018年度全国综合实力千强镇”排名第28位。

改革的3.0版本会是什么？江苏省编办相关部门负责人表示，目前还很难说，可能的大方向是“小政府，大社会”。“政府主导、社会参与，政府的行政管理与基层群众的自治组织、社会组织有序衔接，分工合作。”这位负责人进一步解释说。

这一预测与基层的想法不谋而合。“高手在民间。”周市镇党委委员谢大伟说。

底层逻辑与顶层设计

“如果不出意外，今年就是昆山连续15年位居‘全国百强县’之首。”昆山市委一位工作人员表示。今年，昆山还将迎来撤县建市30周年。

激荡三十年，昆山从苏州排名垫底的“小六子”逆袭成为全国县域经济的状元郎。数据显示，1978年到2017年，昆山地区生产总值增长1450多倍，成为全国首个地区生产总值突破3500亿元、财政收入突破350亿元的县级市。

但是，改革中遇到的一些关键性问题也成为绕不过的坎儿：人的问题，钱的问题。归根结底都是体制问题。

基层遇到第一大难题就是编制有限。以张浦镇为例，现有行政编制62个，事业编制175个，其中有16个事业编制还是改制试点之初带编划转的。

“权力给你了，但是没有专业人员来执法，于是当年就带编划转了16个。实际上，大家都不太想来乡镇，下来都会有点想法。”镇上一位干部介绍说。

周市镇也遇到类似难题。部门合并带来中层岗位大幅缩水，进而影响到干部积极性。以前各部门领导都是一把手，一个萝卜一个坑。现在“一部两办五局”总共就8个部门，变成了几个萝卜一个坑。

权力多了，需要做的事自然就更多了，开支又成了问题。“上面不买单，很多费用都要由基层承担，压力很大”。比如教师、警察的编制不在镇里，但是经费全由乡镇一级承担。

张浦镇改革试点前五年一共返还财政开支1.9亿元，但镇里总是觉得钱不够用，光拆迁和征地补偿这两块就是很大的一笔费用。虽然没有透露具体的债务情况，但是每年很难做到收支平衡是镇里的现实困境。

对此，江苏省编办相关负责人表示，应该将财权与事权匹配。据介绍，改革过程中的财政问题大多由各镇和县级政府协商解决，如果不以制度的形式固定下来，则很容易沦为“短期让利行为”。

摘自《中国新闻周刊》