新时代的“制度大设计”

□主持人：张记合

话题嘉宾：李君如中央党校原副校长

许耀桐福建师范大学马克思主义学院院长

辛鸣中央党校（国家行政学院）教授

齐卫平华东师范大学马克思主义学院特聘教授

王雪竹北京党建研究基地研究员

主持人：十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。当前出台《决定》这一重要文件，有什么重大意义和深远考虑？

许耀桐：“怎样治理国家”是我们党在全国执政后面临的重大历史课题。改革开放以来，我们党以全新的视角深入解析国家制度建设和推进国家治理问题，经过改革开放和现代化建设实践，积累了一定的经验。2013年11月，党的十八届三中全会提出“坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的全新命题。现在，党的十九届四中全会把坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作为全党的一项重大战略任务，并进行系统总结，提出与时俱进完善和发展的前进方向和工作要求，进一步深化了国家制度建设完善和国家治理现代化的研究，为下一步开辟“中国之治”新境界注入新动力。

主持人：《决定》为什么把“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全党的一项重大战略任务鲜明地提出来？

许耀桐：这是因为，在建立了社会主义国家政权之后，最大的问题就是国家治理问题。这个问题，马克思、恩格斯没有经历过，列宁也只是做了初步探索，其后的苏联则出现严重的失误。中国在改革开放前，在国家治理问题上也一直没有找到适合中国实际的治理道路。改革开放以来，虽然中国共产党已经成功地回答了“什么是社会主义，怎样建设社会主义”“建设什么样的党，怎样建设党”和“实现什么样的发展，怎样发展”的重大问题，但是，还要回答“建设什么样的国家制度，怎样治理国家”这一坚持和发展中国特色社会主义的重大课题。十九届四中全会站在“两个一百年”奋斗目标的历史交汇点上，集中研究了国家制度和国家治理问题，全会作出的《决定》，对建设完善国家制度和实现国家治理现代化作出了决策和全面部署，体现了中国共产党作为执政党的强烈使命感和担当意识，展示了中国国家治理的特点和优势。

齐卫平：改革开放的过程，就是体制机制调整、创新、再造和制度完善、成熟、定型的过程，具有系统构造、全面形塑和深化延伸的特征。党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标，这是改革进程本身向前拓展提出的客观要求，体现了我们党对改革认识的深化和系统化。全面深化改革，只有以坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化为总目标，才能不断地向前推进。

習近平总书记在关于十九届四中全会《决定》的说明中指出，中央政治局决定这次中央全会专题研究坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化问题有三方面考虑：这是实现“两个一百年”奋斗目标的重大任务；这是把新时代改革开放推向前进的根本要求；这是应对风险挑战、赢得主动的有力保证。

如果说此前我们关于制度具有根本性、全局性、稳定性、长期性的认识主要侧重制度特征的话，那么，十九届四中全会的指向则更侧重制度效能，突出要在国家治理中充分发挥中国特色社会主义制度的根本性、全局性、稳定性和长期性的优势作用。十九届四中全会为我们绘制了制度和治理体系的路线图、时间表。可以说，《决定》是新时代的“制度大设计”。只有加强制度顶层设计，才能在国家和社会治理中彰显中国特色社会主义制度优势，才能以更加成熟、更加定型的中国特色社会主义发挥有效治理国家和社会的效能。

主持人：《决定》提出：“加强制度理论研究和宣传教育，引导全党全社会充分认识中国特色社会主义制度的本质特征和优越性，坚定制度自信。”长期以来，中国特色社会主义制度的优越性主要是从哪些方面来分析的？

李君如：新中国成立以来特别是改革开放以来，我国已经建立了一个成体系的中国特色社会主义制度。自党的十八届三中全会提出要完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化以来，我们进一步建构了一个中国共产党实行全面领导的民主集中型的国家治理体系。这一制度和治理体系的优越性十分明显，对此，十九届四中全会做出了13个方面的总结。如，坚持党的集中统一领导、坚持人民当家作主、坚持全面依法治国、坚持全国一盘棋、等等。这些显著优势，是我们坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信的基本依据。

主持人：中国特色社会主义制度为什么好？为什么管用？

辛鸣：中国特色社会主义制度之所以好，之所以管用，就在于有其他制度不具备、做不到的独特显著优势。十九届四中全会作出的《决定》把我国国家制度和国家治理体系的优势概括为13个方面，这是对中国特色社会主义制度优势从本质属性到价值理念、从制度立场到制度目标、从制度绩效到制度运行、从宏观到微观的全方位立体画像。我是从制度立场、制度价值、制度绩效和制度包容几个角度来理解中国特色社会主义制度优势的。

制度立场：中国特色社会主义制度始终站在最广大人民群众的立场上。制度哲学研究告诉我们，制度是非中性的，不同的制度有其不同的优势群体，不同的制度对社会群体利益的关注是很不相同的。对于中国这样一个有着近14亿人口的大国，制度的安排必须让中国社会最大多数的人能掌握、使用这一制度，会运用这一制度保障自己的权利、行使自己的权利。排斥最广大群众在外的、少数精英群体自娱自乐的制度安排，在中国社会不具有政治合法性，也注定得不到最大多数群众的支持。中国特色社会主义制度，坚持社会主义的性质，坚持以人民为中心，坚持发展为了人民、发展依靠人民的原则，其制度逻辑本质上是有利于保证和实现最广大人民群众根本利益的。

制度价值：中国特色社会主义制度始终指向公平正义与共同富裕。中国特色社会主义制度以人民为中心，让人民当家作主，其制度逻辑是劳动的逻辑、人民的逻辑。习近平总书记指出：“中国执政者的首要使命就是集中力量提高人民生活水平，逐步实现共同富裕”“共同富裕是中国特色社会主义的根本原则”“公平正义是中国特色社会主义的内在要求”。从“全面小康一个都不能少”的精准脱贫，到“把不断做大的‘蛋糕’分好，让社会主义制度的优越性得到更充分体现”的共享发展，再到“让人民群众有更多获得感”的全面深化改革，制度安排体现着鲜明的价值导向。

制度绩效：中国特色社会主义制度可以集中力量办大事。制度是用来办事的，不是用来当摆设的，更不是用来碍事的。因而制度绩效是评价一个制度优劣的关键指标。集中力量办大事，是社会主义的一大特点，也是中国特色社会主义实践取得成功的秘诀之一。习近平总书记指出：“我们最大的优势就是我国社会主义制度能够集中力量办大事，这是我们成就事业的重要法宝，过去我们搞‘两弹一星’等靠的是这一法宝，今后我们推进创新跨越也要靠这一法宝。”

制度包容：中国特色社会主义制度可以调动一切积极因素。中国特色社会主义制度统筹兼顾、求同存异，在消除不利于人民群众发挥积极性的不利因素、克服阻碍社会群体创新奋进的不良现象、营造各尽其能的氛围和环境、把各个社会阶层和社会群体的积极性和创造性充分调动起来等方面，创造了广阔的制度空间，提供了有效的制度保障。当国家的路线方针政策这个“平行四边形”、当中国梦这个“最大同心圆”是来自众人“合力”，当每一个人的意愿都体现在“合力”中的时候，共识也就自然在其中，力量也就自然而充分地集中起来了。

特别需要提出的是，中国特色社会主义制度优势，不仅是每一个优势的单独体现，更是作为一个整体而展现出来的整体优势，是13个方面优势叠加后的整体制度优势。这是因为作为“优势叠加”所产生的不是1+1=2的加法优势，而是把1+1变成11的宛如原子裂变的优势。

主持人：《决定》提出：“到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。”时间表、路线图有了，目前进展如何？改革开放以来，我们制度的优越性具体在哪些方面得到了有效展现？

齐卫平：中国特色社会主义制度是在党领导人民立足中国国情的长期探索实践中历史地形成起来的，是党有效治理国家的根本保证。中国特色社会主义制度优势是得到实践检验的事实，但这样的优势既不是书斋里的理论符号，也不是必然的自发表现。

改革开放以来，我们用足够的事实充分展示了中国特色社会主义的制度优势，而且它取得的成就最直观最耀眼最惊人的就是经济发展高速、生产力水平剧增、综合国力跃升。我国用短短几十年的时间走完了西方发达国家几百年才走完的工业化历程，我国以跨越式发展完成了别的国家经历漫长过程才做成的事，可以说，社会主义在发展生产力方面比资本主义更具有制度优势的观点得到了充分证明。但是，制度优势的展示过程并未完结，只要中国特色社会主义伟大事业没有取得最后的胜利，制度优势就必须继续延伸下去，就需要继续得到证明。

党的十八大后，以习近平同志为核心的党中央创新治国理政的伟大实践，以新理念引领中国发展，通过一系列深刻的思想判断和重大的战略部署，形成了社会主义制度优势的认识飞跃。这个飞跃的核心思想就是：社会主义制度优势，不仅要体现为有利于发展生产力，而且更要体现为有利于提高国家治理效能。制度比较的重点伴随中国特色社会主义进入新时代而转向，从国家治理效能上展示社会主义制度优势，把制度优势转化为国家治理效能，成为推进党和国家事业发展的新要求，成为坚持和发展新时代中国特色社会主义的新任务。

主持人：《决定》提出：“把我国制度优势更好转化为国家治理效能。”应该如何促使这种转化？

许耀桐：实施国家治理必须讲究方法论，掌握正确的工作方法尤其重要。毛泽东同志曾形象地说：“我们的任务是过河，但是没有桥或没有船就不能过。不解决桥或船的问题，过河就是一句空话。不解决方法问题，任务也只是瞎说一顿。”十九届四中全会提出的系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，就是四个重要的治理原则和方法，是将我国的制度优势转化为治理效能的不可或缺的环节。

系统治理，是运用系统性原则和方法进行的治理。国家治理是一项复杂的系统工程，要求運用系统论、工程学的观点去认识治理的各要素、各部分形成的结构，所处的层级，所产生的功能，以及它们之间互联互动的关系。着眼于系统治理，就要加强顶层设计，统筹考虑、妥善处理国家治理在各领域、各层级、各方面的需求，进行系统性的改革和创新，获得治理的速度和效率。如果不讲治理的系统性，势必顾此失彼，乱了章法，陷入困境。

依法治理，是运用法治原则和方法进行的治理。依法治理是依法治国对治理实践的必然要求，是为了保证治理的各项工作都必须依法进行，实现国家治理的制度化、法治化。在治理过程中，一些党政干部法律意识淡薄，容易出现“什么法不法的，先干起来再说”的违法冲动行为，这是决不能允许的。要提高各级干部运用法治思维和法治方式、发挥法治引领和推动作用的能力与水平。任何组织或个人都不得有超越宪法和法律的特权，决不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。

综合治理，是多个组织部门联手、运用多种方法手段对某一领域或某一专项工作开展治理。例如，社会治安就需要综合治理，如果只靠政法公安部门，单纯运用惩罚手段，很难取得整体效果，必须依靠法律、政治、经济、行政、教育、文化等多部门联合行动，也必须运用打击、防范、教育、管理、改造等多种手段方能奏效。综合治理体现了事物固有的全局性、整体性特征。“不谋全局者，不足以谋一域”，综合治理要求党政干部具有宽阔的视野，注重整体性，还要求各方面互相配合，坚持治理工作的整体推进和重点突破相结合。

源头治理，就是对治理对象抓住其本源问题进行彻底的整治。通俗地说，源头治理就是要治本，不能只治标。例如，生态环境中的水治理就需要源头治理，如果光进行中游、下游乃至末端治理，源头的污染没解决，流出来的水仍是脏的。不做源头治理，就无法使水变干净。治理水污染是这样，其他工作也是如此，都要抓源头治理。

治理还有很多的原则和方法，但十九届四中全会提出的这“四个治理”最重要、最普遍，在国家治理的实践中得到了广泛应用。

主持人：《决定》提出，“制度的生命力在于执行”“坚决杜绝做选择、搞变通、打折扣的现象”。为什么要着重强调制度执行力问题？又为什么要特意突出“杜绝做选择、搞变通、打折扣”的执行？

王雪竹：“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”相比健全完善制度，提高制度执行能力更为紧迫。制度的生命力在于执行。正如习近平总书记所指出的，“诚然，我们的制度体系还要完善，但当前突出的问题在于很多制度没有得到严格执行。”“如果现有的制度执行不好，再搞新的制度也是白搭。”

在执行制度时，要坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外。不论什么人都必须遵守制度，严格按制度程序办事，不能搞特权、有例外；执行制度也不能因时而变，要保持一贯性，任何时候、任何情况下都要严格执行，坚决维护制度的严肃性和权威性，使制度成为硬约束而不是橡皮筋。当前制度执行最容易遇到的问题是：选择性执行，即从既得利益出发，选择执行那些符合自身利益的条款，不执行自身利益受损的部分；替代性执行，即有意降低执行标准，不严格遵循制度程序，搞暗箱操作；表面化执行，即在口头上表示执行，但实质上阳奉阴违，搞“上有政策、下有对策”。

许耀桐：不可否认，在现实生活中存在着制度执行力不强的问题，分析起来主要有三个原因，针对这些原因，我们可以对症下药、予以克服。

一是因为一些党政干部对出台的某项制度本身的规定、要求、精神等学习领会不够或者说一知半解。这样一来，不仅执行制度不到位、打了折扣，甚至会出现很大的偏差。对于这些干部，当务之急就是要抓好对制度的学习、培训，搞好执行制度的教育、示范工作。

二是因为一些党政干部缺乏执行和落实制度所需要的具体方法、措施，找不到抓手，不知道该怎么办。这就需要我们为制度的贯彻执行出台相应的、具有可操作性的具体措施。

三是因为责任追究和检查督促不到位。如果问责不严，就会造成制度执行和不执行一个样，执行得好和执行得不好一个样，久而久之，就没有人把制度的执行当回事了。此外，对制度的执行过程、结果，还要有强有力的检查督促。只有严肃责任追究、强化监督检查，才能真正提高制度的执行力。

主持人：《决定》提出：“健全党和国家监督制度。”强有力的检查督促，对提高制度的执行力有何作用？

王雪竹：前面说制度的生命力在执行，而执行的重要保障环节是有监督检查。严格的监督检查是提升制度执行力的关键。用监督传递压力，用压力推动落实。对违规违纪、破坏法规制度踩“红线”、越“底线”、闯“雷区”的，要坚决严肃查处，不以权势大而破规，不以问题小而姑息，不以违者众而放任，不留“暗门”、不开“天窗”，坚决防止“破窗效应”。要健全问责机制，坚持有责必问、问责必严，把监督检查、目标考核、责任追究有机结合起来，形成法规制度执行的强大推动力。问责的内容、对象、事项、主体、程序、方式都要制度化、程序化。紀律检查机关要加大监督检查力度，对有令不行、有禁不止的，不仅要严肃查处直接责任人，而且要严肃追究相关领导人员的责任。

主持人：《决定》提出：“各级党委和政府以及各级领导干部要切实强化制度意识，带头维护制度权威，做制度执行的表率，带动全党全社会自觉尊崇制度、严格执行制度、坚决维护制度。”为什么要强化制度意识？如何强化制度意识？

辛鸣：仅仅有制度体系的完善是不够的。古语讲“徒法不足以自行”。任何制度要起作用、要发挥功能，都离不开作为制度主体的人的参与配合。这就要在培育制度意识、确立制度权威、提高制度执行能力上下功夫。

没有相应的制度意识及社会氛围，没有人的接受、认同、遵循，制度就是一纸空文，就是没牙的老虎。制度哲学有一个概念叫“制度空转”——看起来制度在那里努力地做功，但就是对现实社会产生不了影响，因为没有人在意它，没有人维护它，更没有人遵守它。而有了对制度的认同，就会“从心所欲而不逾矩”；有了对制度价值的共识，面对制度的自由裁量空间就不会“过”也不会“不及”，甚至当遇到制度不完善和有缺憾的情况时，还会按照制度的价值导向自觉救场补台。

王雪竹：较强的制度意识是执行制度的首要前提。制度不会自行运转，要靠人来执行、来保护。作为领导干部，特别是主要领导干部，要率先垂范、身体力行，带头树立“制度面前没有特权、制度约束没有例外”的意识。“子帅以正，孰敢不正？”“正人必先正己，正己才能正人。”习近平总书记曾深刻地总结历史经验指出：“凡事都是这样的，上行下效，上率下行，上有所好、下必甚焉，上有所恶、下必不为，上面松一寸、下面松一尺。”

主持人：制度是靠人来执行的。那么，如何处理好人与制度的关系？

王雪竹：良好治理关键在于刚柔并济。既要“刚性制度”，也要“柔性治理”。唐代柳宗元有言：“经非权则泥，权非经则悖。”一方面，制度是刚性的、普遍适用的，制度面前不能搞特殊化、人情化；另一方面，制度的制定者有其认知的局限性，制度执行有提高效率的需要，制度本身的稳定性、普适性和综合性决定了其不可避免的局限性，加之我国国情的特殊复杂性，现代化带来的不确定性和风险性的不断提升，决定了党政机关及其工作人员往往被赋予一定的自由裁量权，使制度能够更好切合实际，更加富有生命力。

从一定意义上讲，现代国家治理主要表现为“自由裁量”行政，自由裁量权是治理能力和治理体系现代化的“灵魂”和“活血”。制度的良好运转，应该有“经”有“权”，有刚性有柔性，有硬度有温度。既不能让制度变成橡皮泥，又不能冷却制度的人性温度，这样制度优势才能更好地转为治理效能。如果缺少应有的“弹性”，把“人性化”当成“人情化”而予以杜绝，不问实际情况而一味机械执行，结果就会使制度变得僵化、冷血。有些领导干部在制度执行中怠于裁量、为官不为，结果“条条都在规范内，事事办来不顺畅”。

评价制度和治理体系的好坏，不是看模式而是看实效

主持人：《决定》提出，中国特色社会主义制度和国家治理体系是具有强大生命力和巨大优越性的制度和治理体系。这就涉及制度和治理体系的价值判断问题。那么，如何评价制度和治理体系的好坏？

李君如：长期以来，有些人总是以美国或欧洲（包括德国、北欧）的制度为“样本”“标杆”，来评价中国的制度甚至引导中国的制度改革。听起来，他们说得头头是道，有根有据，十分唬人。但是历史证明，这种制度研究和设计的思路在实践中是行不通的。“橘生淮南则为橘，生于淮北则为枳。”毫无疑问，我们在体制改革中需要研究和借鉴国外制度文明的有益成果，但不能脱离中国的国情实际和历史文化，照抄照搬外国的制度模式。习近平总书记在论述我们应该以什么样的思路来谋划和推进中国特色社会主义制度的时候，曾经深刻地指出：“在政治制度上，看到别的国家有而我们没有就简单认为有欠缺，要搬过来；或者，看到我们有而别的国家没有就简单认为是多余的，要去除掉。这两种观点都是简单化的、片面的，因而都是不正确的。”

与此同时，他还提出“八个能否”作为评价国家制度是不是民主的、有效的主要尺度。这“八个能否”是：国家领导层能否依法有序更替；全体人民能否依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业；人民群众能否畅通表达利益要求；社会各方面能否有效参与国家政治生活；国家决策能否实现科学化、民主化；各方面人才能否通过公平竞争进入国家领导和管理体系；执政党能否依照宪法法律规定实现对国家事务的领导；权力运用能否得到有效制约和监督。简而言之，评价制度好坏，不是看模式，而是看实效。

根据这“八个能否”来评价我们的制度和治理体系，应该讲，我们的体制、机制、程序、规范以及具體运行上还存在许多不完善的地方，在保障人民民主权利方面也有一些不足。但是，总的来讲，中国特色社会主义制度和治理体系已经显示出强大生命力和巨大优越性。

王雪竹：好的制度体系不是以制度的多少为标准的，不是越多越好，而是在于管不管用。因此，制定制度要切中问题要害，建立真正管用的制度框架。习近平总书记指出：“制度不在多，而在于精，在于务实管用，突出针对性和指导性……要搞好配套衔接，做到彼此呼应，增强整体功能。”制度建设是一项系统工程，必须观全局、谋长远，搞好顶层设计和整体规划，规避“头痛医头、脚痛医脚”的片面治理，从实际出发构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。这项工程极为宏大，零敲碎打调整不行，碎片化修补也不行，必须是全面、系统的改革和改进，必须是各领域改革和改进的联动和集成，使国家的根本制度、基本制度、具体制度形成科学合理的治理结构，产生制度合力，为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系。

《决定》对党和国家的长远未来作出了系统谋划，首次系统绘出中国特色社会主义“制度图谱”，并制定了明确的时间表，列出了上百项需要建立、构建、健全、坚持和完善的具体制度。下一步就是要有效落实和执行这些重要部署。

（转自《北京日报》）