行政问责法治化的构成要素及其现实面相的理性审思

[摘 要]行政问责法治化是当下我国行政问责走向现代化的根本要求，分析行政问责法治化的构成要素是研究行政问责法治化的基本前提。行政问责法治化的构成要素是按照现代法治理论对行政问责进行规范所涉及的符合法律规制要求的主要组成元素，包括结构要素和机制要素。行政问责法律关系中最重要的结构要素是问责主体和问责对象，最主要的机制要素是问责条件和问责方式。这些要素的内在逻辑联系及实际作用效果，既与现代法治理论贯穿其中的程度有关，也与不同法治环境下其反映现实需要的程度有关。

[关键词]行政问责法治化;问责主体;问责对象;问责条件;问责方式

[中图分类号]D922.1     [文献标识码]A     [文章编号]1672-1071（2019）01-0076-07

现代法治的内涵集中表现为体现多数人意志和利益的“众人之治”，其核心要义是良法善治。行政问责法治化是一个体现多数人的利益和意志、追究公权力不当或非法行使的责任、维护公众权利或公民权利的过程。[1]行政问责法治化的构成要素是指按照现代法治理论对行政问责进行规范所涉及的符合法律规制要求的主要组成元素，主要包括结构要素和机制要素。这些要素的内在逻辑联系及实际作用效果，既与现代法治理论贯穿其中的程度有关，也与不同法治环境下其反映现实需要的程度有关。

行政问责法治化的结构要素是指符合现代法治要求的构成行政问责法律关系的结构主体类型，在行政问责法律关系中最重要的结构要素包括问责主体和问责对象。在现代法治化视域下，问责主体和问责对象的性质和界定都离不开权利本位这个现代法治的本初要求，而且从群体性权利需求和个体性权利需求[2]及其现实关联的角度分析更加有利于对问责主体和问责对象认识的深入。

行政问责法治化的机制要素是指符合现代法治要求的推动行政问责顺利、有效进行的机理性、制度性的必要组成元素，在现代行政问责法律关系中最主要的机制要素包括两个方面：问责条件和问责方式。问责条件的设置又包括问责事由和问责标准，问责方式的构建又包括问责形式和问责程序。作为机制性要素，在分析问责条件和问责方式时从法制完备的角度深入更有利于体现机制的要求，而且从法制完备的实质性和形式性的关系[3]并结合当下法治实践环境去理解也更加有利于看清行政问责机制要素存在的问题或完善的路径。

以下就行政问责法治化构成要素中属于结构要素的问责主体、问责对象以及属于机制要素的问责条件、问责方式的法理内涵及现实面相进行理性分析。

一、问责主体及其现实架构

行政问责的问责主体是指依法享有和行使问责职权、承担问责义务和责任的特定组织或个人。首先，行政问责法治化建设要求行政问责主体必须是依法设立或认可的，即行政问责的主体在实质上是反映多数人的意志和利益的、在实体上是明确的而不是约定俗成的;其次，行政问责主体在享有和行使问责职权的同时必须承担相应的义务和由此产生的责任。从当前民主制度的发展和多数国家问责制度建设的现状看，多数包括的组织有：权力机关、司法机关、行政机关，[4]个人主要表现为广大社会公众、新闻机构。因为法治化的行政问责的问责主体体现的是一种国家行为，行使的是一种公权性质的职权，依赖于国家强制力的有力保障，所以问责主体的直接表现形式主要是组织，其次是组成社会公众的个人，且个人的行政问责职能的实现主要是通过组织达到的。

1. 组织性的行政问责主体。所谓组织性的行政问责主体是指有法定的内部组织形式且发挥问责职能主要是通过组织体来实现的问责主体。从权利本位角度看，作为组织的行政问责主体其设置和运行的内在机理更多的应该体现权利本位的群体性要求，兼顾的应该是权利本位的个体性要求。拥有公权性职权的组织必须要体现权利本位的要求，但这种权利本位的要求不是简单的一定范围内的社会公众中的个人权利本位的疊加，而是这个社会公众的群体性权利本位的体现，既这个权利本位的要求是一定范围内社会公众的权利需求的最大公约数，而不是直接累加的总和，实质上是多数人的意志和利益的民主表达的结果。针对行政问责的问责主体，群体性权利本位的要求主要有两个方面，一是这个群体的意志和利益问责主体必须予以最大程度的体现和实现，二是一切有可能危及该群体意志和利益的其他组织或个人问责主体都必须予以最大程度的监督和纠正。这里的群体概念可以是指一个国家、也可以指一个地区、一个部门、一个机构等等。所以群体性权利本位要求的两个方面实质上集中了一个问题，那就是作为行政问责的问责主体，无论是在系统内部、还是在系统外部，其与问责对象之间甚至与利益相关部门之间都必须遵循权力相互制约的要求，否则监督很难有实效、问责很难有公信。相反，若主要从个体性权利本位的角度出发，则行政问责的问责主体的职能的发挥将是碎片化的，合法性、稳定性和权威性难以体现，且易被优势个体利用，催生新的不公，最终损及行政问责的公信力。

现代民主国家中，符合现代法治要求且能够体现以上问责权力制约的问责主体的组织形式主要有代议机关、司法机关、行政机关。（1）代议机关。代议机关是独立于行政系统之外的问责主体。代议机关是现代民主社会中最能直接体现多数人意志和利益的国家机关，这也决定了代议机关具有最高的合法性，所以在一定意义上说是一个国家的权力机关，最高代议机关就是一个国家最高国家权力机关，我国的人民代表大会制度就是如此。代议机关可以通过立法来规范行政问责行为，但作为行政问责的问责主体，其最重要的体现是作为民意的直接代表可以直接要求行政机关按要求汇报事项、直接对相关行政部门或执行人进行质询、弹劾、罢免等等，这个过程实质上就是对行政机关进行监督、问责的过程。（2）司法机关。司法机关也是独立于行政系统之外的问责主体。司法机关成为行政问责的问责主体，是由其性质和职能决定的。民主制度下的司法机关应该是民意机构直接产生或通过特定程序间接产生的，能够体现多数人意志和利益这一根本属性;司法机关的职能主要是通过国家强制力纠正社会扭曲、化解社会矛盾，恢复符合多数人意志和利益的社会秩序，司法机关的这一职能在行政系统中对特定问责关系的作用就是行政问责主体作用的具体表现形式。（3）行政机关。相对于代议机关和司法机关来说，行政机关在行政问责中的问责主体作用的发挥主要是通过系统内部机构的设置达到的，所以行政系统内部的行政问责主体是相对独立的，按照问责主体相互制约的基本要求，行政系统内部行政问责的制度效力是低于代议机关和司法机关的，其实际效果的好坏与行政系统内部问责主体与问责对象之间利益关联度的大小有关，一般情况下利益关联度与实际效果成负相关;其实际效果的好坏还与行政系统内部问责的公开度有关，一般情况下公开度与实际效果成正相关。

2. 个体性的行政问责主体。所谓个体性行政问责主体是指法定国家机关外的符合法律规定的由个人或由个人组成的团体对行政部门或其执行人进行问责的问责主体。从权利本位角度看，个体性行政问责主体的作用机理和效果应更多地反映权利本位的个体性要求，而兼顾权利本位的群体性要求。无论是个体性行政问责主体中的个人还是由个人组成的团体，其问责的最直接动力首先是其个体性权利本位的需要，其次是群体性权利本位的需要，因为个体性行政问责主体的问责一般都处于自发问责状态，即便是个人组成的团体的问责其组织性与法定国家机关明确的问责职责相比也相去甚远，之所以能够推动问责多与自身切实利益有密切关系，即便是一个团体也更多体现的是自身利益趋同的个体的集合。正是由于个体性行政问责主体对自身利益的关注度高，所以其问责对象也多集中于与其利益直接关联的组织和个人。个体性权利本位的要求在个体性行政问责主体问责上的集中体现就是：问责主体与问责对象之间的利益关联度越高问责的动力就越大，问责主体对问责对象的事务了解得越多、越真实问责的效果就越好。当然，若使个体性行政问责发挥更加积极的作用，就必须扩大利益共鸣空间和强度，一是要扩大利益趋同的主体的数量和范围，二是要增强利益趋同的个体之间的组织性和提升由个体组成的团体的问责能力。所有这些问责积极性的实现，从法治建设的角度看要尤其突出三个方面：一是要保障知情权，因为只有知情才能审视、才能发现，问责才有前提，尤其针对相对弱势的个体性行政问责主体来说保障其知情权意义更加明显;二是要保障表达权，因为个体性行政问责组织性相对薄弱，所以个体借助新闻媒体等等发出声音扩大影响就显得更为重要，这是个体性行政问责得以成行的关键环节;三是要保障参与权，因为个体性行政问责最终主要通过特定问责机关的问责机制去实现，其问责具有相对间接性，所以若使问责不被延误、不被歪曲，保障个体性行政问责主体在相应问责环节中的参与权是确保问责效果的重要因素。

随着社会的进步，公民的权利意识在不断深化，同时对国家发展的责任意识也在不断增强，在问责实践中的表现就是个体性问责主体越来越成为民主国家中推动问责进步、保证问责效果的重要力量。从当前行政问责的发展现状看，最主要的可归纳为社会公众和新闻机构这两个问责主体。（1）社会公众。这里的社会公众作为问责主体主要是通过特定的个体或不特定的多数个体组成的集体来实现的。特定的个体进行问责主要是基于特定个体权利受到侵害，为了恢复自身权利而对行政机关或其执行人进行监督、质询和申诉，所以特定个体进行问责的问责对象往往是相对明确的，问责事由和内容往往也是相对具体的，且问责的过程和结果需要依赖于特定的国家机关来进行。特定个体问责因其自身力量相对单薄而不易引起重视，或因其特定个人利益需求的狭隘性而难以得到广泛的支持，这是特定个体问责作用发挥面临的主要瓶颈，除了特定个人的努力外，更重要的是通过制度的设计来提高问责的能力和效果，因为规范的制度是特定个体增强问责力量的平台和保障。不特定的多数个体组成的集体的问责主要是基于集体共同关心的与各自直接或间接利益息息相关的权利受到侵害，为了恢复共同认同的权利而对行政机关或其执行人进行监督、质询和申诉，所以不特定的多数个体组成的集体进行问责的问责对象既有明确的、也有相对难以界定的，问责的事由和内容既有具体的、也有抽象的，且问责的过程和结果也需要依赖于特定的国家机关来进行。不特定的多数个体组成的集体进行问责的主要瓶颈在于如何有效地确定问责对象、统一问责事由和内容，从而使问责得以顺利进行。不特定的多数個体组成的集体进行问责的最大优势在于能够充分体现力量、能够迅速赢得重视和支持。克服瓶颈的主要路径是国家必须设计出有利于聚集民意、表达民声的体制机制，从而使多数人的智慧和力量得以有效发挥，以避免一盘散沙。（2）新闻机构。这里的新闻机构不是指的作为政府组成部分的新闻管理机构，而是指按照企业法人要求建立起来的按照市场化运作进行新闻媒体事业的具有相对独立人格的机构。由于这类新闻机构的市场主体性质，在现实中主要表现为与普通个人、企业相同的民事主体身份，其与行政机关不同，行为不具有公权性质、不直接体现国家强制力，从性质上讲，与特定的个体或以不特定的多数个体组成的团体具有相同性，所以可以归并为个体性的行政问责主体。不过在从事行政问责过程中，其与特定的个体或以不特定的多数个体组成的团体在问责的动力来源上，虽然主要都是反映权利本位的个体性要求，而兼顾权利本位的群体性要求，但新闻机构反映权利本位的个体性要求是通过市场主体在市场化竞争中的利益得失或盈亏机制来体现和实现的，为追求新闻经济价值和社会价值的最大化而对行政机关或其执行人进行监督、质询，而特定个体或以不特定的多数个体组成的团体则主要是在权利受到侵害，为了恢复自身权利而对行政机关或其执行人进行监督、质询和申诉。所以对于新闻机构来说，完善新闻媒体市场化运作的体制机制、保障公平公正的合法竞争环境从而促进其自身利益的正当实现，是其积极发挥监督作用、推进行政问责的关键所在。

二、问责对象及其现实界定

行政问责中的问责对象是指在法律规定和认可的前提下对行政问责主体的监督、质询和申诉等行为负有回应、担责义务的行政机关或其执行人。行政问责对象既可以是行政机关，即组织性的行政问责对象，也可以是行政事务的执行人，即个体性的行政问责对象。当行政机关作为组织且以组织的名义作出不对或不当行为时，其必须承担相应被问责的责任，当然行政机关成为问责对象时，其决策者应当承担相应的责任。当行政机关行政事务的执行人包括领导干部和普通职工，若违背相应规定作出不对或不当行为，其必须承担相应被问责的责任。从问责对象的构成和问责责任的落实看，作为个体的行政事务执行人承担问责责任的可能性和数量要大于作为组织的行政机关。从权利本位的角度看，因为作为个体的行政事务的执行人是行政问责对象的主体，而行政机关占的比例相对较小，所以在问责机制制度的设置时应以个体性权利需求为主，而以群体性权利需求为辅。具体从行政问责对象的不同类型和层次来说，主要分为以下几个方面。

1. 组织性的行政问责对象。当行政机关作为组织且以组织的名义作出不对或不当行为时，其必须承担相应被问责的责任，此行政机关便是组织性的行政问责对象。行政机关成为行政问责对象其基本依据是行政机关是国家法定的执行法律法规、履行行政职责的机关，向人民负责、受人民监督，更具体说，向人大负责、受人大监督。从权利本位的角度看，因为行政机关的行为是组织性行为，集体决策、组织实施，所以在行政问责的机构设置和运行机理上应以考虑权利本位的群体性需要为主，以权利本位的个体性为辅，以利于组织职能的行使和发挥。组织性的行政问责对象承担问责责任的形式和要求，一般应该具有“双罚性”，既作为组织的行政机关必须承担责任，但作为组织行为的决策者即机关领导在一定的条件下也应承担相应的责任。

2. 个体性的行政问责对象。当行政机关行政事务的执行人包括领导干部和普通职工，若违背相应规定作出不对或不当行为，其必须承担相应被问责的责任，此行政事务执行人即是个体性的行政问责对象。行政事务执行人之所以要承担相应的行政问责责任，主要依据是其行使的是国家赋予的行政职权，是一种公权力，不仅受相关机关的监督，还要受到人民的监督。个体性的行政问责对象在行政问责实践中的体制机制的设置，应与个体行使职能和接受监督的形式和性质相一致，应该以权利本位的个体性需求为主，而以权利本位的群体性需求为辅，这样既有利于个体间的相互监督，也有利于行政问责责任的有效承担。

从人民授予的权力必须接受人民的监督、使用纳税人的钱就必须对纳税人负责的角度看，所有行政机关及其行政事务执行人都应该接受行政问责而成为行政问责的对象。[5]但从不同的行政事务执行人在行政决策中地位的高低、在行政执行中作用的大小，以及行政问责资源的有限性和使用的效益性，在行政问责实践中对不同的行政事务执行人问责的要求是存在很大差距的。总体来说，从权责统一、提高效益的角度看，可以分为以下几种具体情形：（1）从干群关系来看，领导干部相对于普通职工是主要的行政问责对象。领导干部是一个单位和部门的有一定决策权和决定权的成员，而普通职工主要是各级领导进行决策和决定的事务的具体执行者。（2）从职务层级来看，上级相对于下级来说上级是主要的行政问责对象，因为行政机关内部的科层结构中下级服从上级是基本的行政原则，而且上级具有下级所没有的更重要的行政决策权。（3）从决策机制来看，一般情况下主要负责人或者正职相对于一般决策者和副职是主要的行政问责对象。但这要分别不同的决策机制。行政机关一般实行的是行政首长负责制，在这种机制下首长或正职是主要的行政问责对象理所当然。但在实行一人一票的决策机制下，就决策本身来说决策集体中的每一个人都应是行政问责的对象。

无论是组织性的行政问责对象还是个体性的行政问责对象，在具体的行政问责实践中，因为存在着问责主体与问责对象所处机制构成的关系不同，权利本位的体现也有所不同，主要有两类关系：一是同体问责，即问责主体和问责对象共处职能关联度高且利益趋同性强的同一个系统内，其监督的制衡性相对较弱，为了尽可能激发起行政问责的积极性，在问责机制的设置中应更多地考虑权利本位的个体性需求，以便在相对统一的系统内构建相对直接的利益制约关系。二是异体问责，即问责主体和问责对象处在职能关联度低且利益趋同性弱的相对独立的不同系统中，其监督的制衡性基础较好，为了促进行政问责更有效益，在问责机制的设置中应更多地考虑权利本位的群体性需求，以提高行政问责在社会公众中的公信力。

三、问责条件及其现实设置

行政问责法治化的问责条件主要是分析在现代法治理念下什么情况要问责、什么程度才问责的问题，即问责条件涉及到问责依據的范围和标准，是行政问责内容合法性的直接体现和关键所在，尽管其内容要有一定的表现形式，但其合法性的基础在于体现多数人的意志和利益，所以在理解行政问责法治化的问责条件时应该结合法制完备的要求，而且以法制完备的实质性为主、以法制完备的形式性为辅。

1. 问责事由。行政问责法治化的问责事由是指应该受到问责的不当行政事务的范围。理论上讲，广义上的问责事由应该指的是所有不当行政行为，无论是否已违反国家法律规定，也无论该行政行为的性质和执行者，只要有不当行为，都得接受问责。[6]但在实践中，这种广义上的问责事由的理解会带来具体的问责执行上的混乱，从而模糊问责的边界、弱化问责的价值、影响问责的效果、降低问责的权威。首先，已有的行政上的违法犯罪行为应不应该纳入问责范围、作为问责事由？若纳入问责范围、作为问责事由，则行政问责就是一切行政违法犯罪行为的总称，这样，要么行政违法犯罪行为可以由行政问责行为取代，要么已有的绝大部分行政问责行为都失去了分类研究的意义，因为行政处罚、职务犯罪等等都有了相对成熟的学科和研究，总之，行政问责将在很大程度上失去其存在的价值和研究的必要。所以行政问责的问责事由应该是排除已有行政违法犯罪行为之外的不当行政行为，包括不履行或不正确履行的行政行为。其次，是否是行政主体的不当的思维也要纳入问责范围、作为问责事由。一般认为行政问责的责任应该涉及到法律责任、政治责任、道德责任等，而政治责任、道德责任难免涉及到政治思想和道德修养，很多属于人的思维的范畴。而现代法治的一个基本理念就是主张法律调整人的行为、不调整人的思想，思想的无形性、不确定性、难确认性使法律处罚结果的正当性难以保证，甚至产生冤假错案。所以，行政问责若要走向法治化，就必须秉持现代法治的基本理念，问责事由只能是行为而不能是思维。

从法制完备的法治化要求看，问责事由在满足法制完备的形式性要求即要以法律条文的形式清晰准确的表达出来以体现法律的公开性的同时，更重要的是要满足法制完备的实质性要求即条文的内容必须是多数人意志和利益的体现，因为只有与行政行为有关联的多数人自己才最能认识到何种行政行为应纳入问责事由范围从而才能现实地、更好地体现和维护自己的利益和意志。法制完备的实质性对问责事由设置的现实要求是：首先，问责事由的界定必须由代议制机构产生或由代议制机构通过法律明确授权的机构产生，而不应该是某个团体甚至个别人意志的体现。其次，即便是出现特殊情形，也必须经过由代议制机构或由代议制机构授权的机构制定的程序并按照程序认定，以避免问责事由产生的随意性，维护行政问责的公信力和权威性。

2. 问责标准。行政问责法治化所指的问责标准是指行政行为应受问责时其不当性必须达到的严重程度。问责事由范围确定后，并非此范围内的所有不当行政行为都必须受到具体的行政问责，而是这个范围内的不当行政行为达到法定问责标准后才能启动行政问责，而在此标准之下的行政行为即使不当也应免受行政问责。可见，行政问责的问责标准是行政问责是否启动的界限，其重要性不言而喻。行政问责的问责标准应该有两种表现形式：定量和定性。首先，定量是指不当行政行为的不当程度是可以用数量来衡量和表述的，如财物的损失等可以用金钱的数量来衡量。不过定量的最低数目要求是多数人意志的体现而不是少数人或个别人的主观臆断。其次，定性是指不当行政行为的不当程度只能定性描述，而没有具体数量可以衡量。定性化的表述在具体运用过程中不易把握，且容易受非法治因素的干扰，所以定性表述在多数群众约定俗成的条件下容易形成共识，而在特殊情况下不能形成共识时，必须通过民主机制对具体问责标准提供一个有说服力、有操作性的明确依据或产生依据的规范程序。

从法制完备的法治化要求看，行政问责的问责标准除了要体现法制完备的形式性要求即必须有公开的定量或定性的表述外，更重要的是必须突出法制完备的实质性要求，即问责标准的定量或定性的表述都必须是与行政行为相关联的多数人的意志和利益的体现，在具体实践中就是必须是代议制机构或代议制机构授权的机构依法产生的定量标准或定性标准，即便是特殊情况下也必须按照代议制机构或代议制机构授权的机构依法设定的程序来解决，避免小团体或个别人主观臆断，从而影响行政问责的公正性。

四、问责方式及其现实构建

行政问责法治化的问责方式主要是分析在现代法治理念下问责类型如何设置、问责过程如何规范的问题，即问责方式是相对于问责内容且为内容服务的问责的具体外在表现形式，相对问责内容来说明显具有表面化、工具性的特征，尽管问责内容（如问责条件）的合法性的根本在于体现多数人的意志和利益，但作为问责内容得以实现的形式和步骤必须关注问责方式的科学性、合理性、实效性，所以在理解行政问责法治化的问责方式时应该结合法制完备的要求，而且以法制完备的形式性为主、以法制完备的实质性为辅，即尤其强调问责方式的科学性、合理性和实效性。

1. 问责形式。这里的问责形式指的是根据需要设置的行政问责的类型。形式是为内容服务的，所以基于行政问责的理念、目的、效果等等，问责类型的设置也不一样。此处主要介绍三种类型的问责形式。一是基于制约的问责理念，行政问责可以分为自律性问责和他律性问责。所谓自律性问责是指问责制度的设计主要是基于问责对象的主观意愿而展开的，即问责对象自我主观认为自身的行政行为有不当或不对之处并造成负面影响且主动通过责任的自我承担是削减或纠正不当或不对行政行为造成负面影响的必要条件，从而主动承担责任，典型的自律性问责实践是引咎辞职制度，自律性问责对问责对象的担当素质要求较高、而对问责对象权力制约的制度性要求较低。所谓他律性问责是指问责制度的设计主要是基于对问责对象权力的制约而展开的，即问责对象对自身不当或不对行政行为造成的负面影响的责任承担主要不是基于问责对象的主观意愿，而是基于权力制约的理念而设计的独立于问责对象之外的问责力量的评价或决定，该评价或决定是问责对象是否要承担责任或承担多大责任的主要依据，典型的他律性问责实践是弹劾制度。他律性问责对问责对象权力制约的制度性要求较高、而对问责对象的担当素质要求较低。二是基于问责的目的要求，行政问责可以分为预防性问责和惩罚性问责，当然这种分类是相对的，因为从一定意义上讲所有问责结果都既具有预防性也具有惩罚性，这里只是相对问责结果具有预防性或惩罚性的程度和关联度而言进行的分类。所谓预防性问责是指行政问责主要是基于对问责对象的训诫和对其他同类行政执行人的警示而展开的，其教育意义大于惩罚意义，一般运用于造成负面影响较小的问责事项，典型的预防性问责实践有通报、诫勉谈话等;所谓惩罚性问责是指行政问责主要是基于对问责对象的惩处而展开的，其惩罚意义大于教育意义，一般运用于造成负面影响较大的问责事项，典型的惩罚性问责实践有撤职、开除等。三是基于问责的机制结构，行政问责可以分为同体性问责和异体性问责。所谓同体性问责是指行政问责的主体和对象所处的组织或系统在性质上相一致或相类似的程度较高、彼此利益的趋同性较强的问责类型，这种问责类型有利于问责效率的提高，典型的同体性行政问责实践有行政机关部门内部和部门之间的问责;所谓异体性问责是指行政问责的主体和对象所处的组织或系统在性质上相分立或相对立的程度较高，彼此利益制衡性较强的问责类型，这种问责类型有利于不同权力之间的制约，典型的异体性行政问责实践有司法机关和立法机关对行政机关进行的问责。

从法制完备的法治化要求看，行政问责法治化的问责形式因为体现的是问责内容的需要，而问责内容是由多数人的意志和利益决定的，所以从根本上说问责形式也必须体现多数人意志和利益的，即法制完备的实质性要求。但问责形式毕竟具有表面化、类型化的特点，在实践中手段性、工具性较强，所以必须体现形式上的科学性、合理性和实效性，即必须体现法制完备的形式性要求，而且在一定意义上、在一定实践中法制完备的形式性要求即科学性、合理性和实效性是决定行政问责效率和效果的主要因素甚至决定因素，尤其在法治建设不完善的现实环境中。

2. 问责程序。行政问责法治化的问责程序是指行政问责过程中行政问责主体和行政问责对象在时间和空间上必须遵循的步骤和条件。“正义不仅要实现，而且要以看得见的方式去实现”[7]因为程序公正會使结果的公正带有必然性，而程序的不公正会使结果的公正带有偶然性。行政问责法治化在形式上的一个重要体现就是行政问责过程的程序化，行政问责程序化是避免行政问责随意性、选择性的重要保障。行政问责程序主要可以从行政问责主体和问责对象在时间和空间上应遵循的程序进行分析。一是在时间上应遵循的程序。在时间上应遵循的程序主要表现为行政问责应遵循的时间期限和时间顺序。时间期限是指行政问责过程中每个环节应该遵守的时间长短的限制，因为行政问责的过程是一个发现线索、收集材料、调查取证、作出决定的过程，无论是从问责主体的问责效率还是从问责对象的行政效率的角度看，作出一定的时段限制都是非常必要的。一则使问责主体尽可能在合理的时间内掌握事实真相，避免时间拖延给恢复事实真相带来难度，有利于问责结果的公正性，同时也可以在整体上缩短行政问责时间、提高行政问责效率和公信力;二则使问责对象的被问责状态尽可能早的结束不确定性，该受问责者承担责任，不须问责者安心工作，不仅有利于行政工作连续进行，也有利于使问责嫌疑人免受质疑、恢复常态。时间次序是指行政问责的各个环节必须符合依据事实发展逻辑而设计的前后顺序，如问责事项的立案、调查、决定、处理、救济等基本先后顺序必须依据法律规定，不可随意调换，以免出现程序倒置、混淆是非，比如所有问责都必须调查在前、决定在后，再如，没有专门的问责立案，不得进行问责的后续程序，等等。二是在空间上应遵循的程序。空间上的程序主要包括问责主体的身份特征和问责进行的地域限制。身份特征的要求在于，行政问责毕竟是一个追究被问责者责任的过程，涉及到被问责者的切身利益，必须由法定机构、法定职权和法定身份的人去具体实施，以保证问责的规范性和严肃性，这既是对问责对象免受随意问责而可能使权利受到不必要的侵害负责，也是对行政问责失当从而公正合理追究问责主体相关责任负责，做到有权有责、权责统一。地域限制的要求在于行政问责必须依据规定做到公开，实现公正与效果的统一。行政问责的具体问责过程必须依据需要在规定的地域内、规定的人员范围内进行，避免暗箱操作，同时也避免在事实不够充分、依据不够准确的情况下出现负面影响;问责决定的传达或公布也必须根据需要在规定的地域内和人员范围内进行，使问责既达到惩戒效果也发挥警示作用。

从法制完备的法治化角度看，问责程序与问责方式一样，根本上都是法治核心要义的体现即多数人意志和利益的体现，但作为一种约束行为的程序性要求，在行政问责实践中必须把满足现代法治要求的程序如公开、法定、秩序等充分考虑，即在体现法制完备的实质性要求的同时，重点是满足法制完备的形式性要求，通过形式性要求来保证行政问责公平公正的真正实现。

参考文献：

[1]张华民.我国行政问责的法治化思考[J].行政法学研究，2010，（4）.

[2]夏勇.人权概念的起源[M].北京：中国政法大学出版社，1991.55.

[3]张华民.现代法治视域下良法善治的基本要求及其在我国的实现[J].南京社会科学，2018，（5）.

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[6]余凌云.对我国行政问责制度之省思[J].法商研究，2013，（5）.

[7][英]丹宁勋爵.法律的正当程序[M].李克强、杨百揆、刘庸安译，北京：法律出版社，1999.11.

（责任编辑：青 山）

[基金项目]国家社会科学基金项目“行政问责法治化研究”（13BFX041）。

[收稿日期]2019-01-04

[作者简介]张华民（1969-），安徽青阳人，法学博士，南京市委党校政法教研部主任、教授，主要研究方向：宪法学与行政法学、法治理论与实践。