美国博物馆理事会制度生成与演进研究

秦东旭

摘 要 美国博物馆理事会制度构建在其独特的逻辑之上。自诞生以来历经了四个阶段：理事会制度的生成基于欧洲委员会制度和慈善信托文化，并率先进入企业与慈善机构;对欧洲文化的主动模仿以及英国殖民法的实施是美国博物馆理事会制度在19世纪初创建的推动力;进入20世纪，美国博物馆成为新的智识高地，在税收法的促进下稳定发展，同时博物馆理事会制度的内部架构和运行机制走向定型期;20世纪下半叶至今，得益于相关法律机制及理论研究的发展，美国博物馆理事会制度逐步完善。

关键词 美国博物馆 理事会制度 生成 演进

0 引言

“理事会制度是美国博物馆治理机制的核心，美国博物馆事业的发达离不开理事会的引导。”[1]理事会是指由主办方委托经由选举或任命产生的管理组织，为了委托人的利益而对其财产和资源进行集体决策治理的内部最高权力机构。理事会治理模式最早出现在欧洲，之后随殖民地的扩张向美洲大陆转移。其后，理事会治理模式先后进入企业及慈善机构，并随着博物馆的创建进入美国博物馆领域。“在博物馆领域推行理事会和理事会领导下的馆长负责制，是近代以来欧美国家行之有效的经验，其中最普遍、最成熟、最有效的当属美国博物馆。”[2]美国博物馆走过了两百多年的历程，成为当今博物馆事业最为发达的国家。今天，博物馆每年为美国GDP（国内生产总值）的贡献超过500亿美元[3]，在公众生活中占据着重要位置。2017年，全球大约有55 000个博物馆[4]，其中60%的博物馆在美国。美国博物馆联盟（American Alliance of Museums）主席罗拉·洛特（Laura Lott）指出，“作为博物馆领导机构的一部分，理事会在完成博物馆使命和服务于社区中发挥着至关重要的作用”。[5]

自2010年以来，我国政府出台了多项关于推动公共文化机构创建以理事会为核心的法人治理结构的措施。在《关于深入推进公共文化机构法人治理结构改革的实施方案》[6]中明确，到2020年底，全国市（地）级以上规模较大、面向社会提供公益服务的公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆、美术馆等公共文化机构，基本建立以理事会为主要形式的法人治理结构。当前博物馆已建的理事会机制多是参考美国模式，作为舶来品，博物馆理事会制度在中国本土化的过程中遇到了诸多疑虑和不解。宋新潮认为“包括博物馆理事会制度在内的博物馆治理制度，在不同的社会环境下普遍存在着差异化的实践”。[7]这些差异主要来自政策体制、社会文化、历史背景等方面。囿于当前学者关于美国博物馆理事会制度的研究主要集中在其架构、动机、构成、功能，缺乏从历史角度对差异化根源的探讨，而在学习和借鉴理事会制度之前，寻找其产生和发展的社会文化基因与历史语境是非常必要的。因此，在对美国博物馆理事会制度生成逻辑以及演进过程的研究中摸索其走向完善的动力与保障机制，有助于增进我们的认知，从而为博物馆理事会制度的构建提供一个中国文本。

1 生成期：委员会制度与信托慈善文化

纵观美国博物馆理事会相关成文法规和惯例，博物馆理事会的运作具有以下四个隐性统领原则：（1）理事会是博物馆的最高决策机构，馆长是博物馆的首席执行官;（2）理事会中每人一票作为一个整体行使职权，具有共管特征;（3）理事会具有受托责任，对博物馆的运作负有最终责任;（4）理事会作为受托人，为委托人提供无偿服务。研究发现，这些原则的形成背后有着深层的历史原因。

理事会制度的代表和共管的特征可以追溯到欧洲中世纪的代议制民主以及城镇委员会制度[8]。欧洲早期的城镇、教会、行业组织中就已经成立了类似机构。中世纪时期的国王拥有顾问团，采用的就是委员会制度。12世纪后，“在城镇管理机构中设置一个由12或24名成员组成的委员会是比较普遍的做法”。[9]通过合议和投票的方式选举执行主管的运行机制来源于基督教教会。11世纪中期的红衣主教团通过合议共管的方式选举出教皇，采用的就是这一原则。到了14世纪，意大利博洛尼亚大学（University of Bologna）的教师、学生、官员开始共同参与学校的管理，并成立了类似理事会的机构，可视为理事会治理机制的萌芽。另外，英国牛津大学（University of Oxford）建立了理（董）事会领导下的校长负责制，并规定校理事会的成员多数由各院院长担任[10]。

信托是博物馆理事会承担最终责任的文化基因。“board of trustees”（理事会）的本意是“fiduciary”，意為需要承担信托责任的人。信托最早出现在犹太人的法律中，被认为是一种宗教责任。公元前18世纪的《汉穆拉比法典》（The Code of Hammurabi）中明确了“信托是一个人持有另一个人的财产而对该财产进行管理的行为，并规定了受托人滥用权力和背叛委托人的补救措施”，[11]这一法典是理事会需要承担最终责任的较早例证。随着欧洲法的发展，古希腊法和后来的罗马法中关于慈善概念的界定更接近现代。罗马法中允许财产或资金留作慈善用途，主要用于“活着的合法继承人”。此后，基督教对于信托概念的继承和传承，使其拥有深厚的道德基础。在信托文化的发展下，这种托管机制在慈善和企业领域两面开花。首先在慈善领域，1601年，英国议会通过《慈善用途法令》（Statute of Charitable Uses），限定各种慈善捐赠的用途，规定慈善捐赠不属于王室的征税范围，并提供了保证该财产由受托人妥善管理的机制。这一法令的通过为包括博物馆在内的慈善机构由受托人进行管理的模式奠定了法律基础。1753年，英国议会通过《大英博物馆法案》（British Museum Act），规定将大英博物馆（British Museum）建立为一个由理事会管理的机构。为了回应捐赠者汉斯·斯隆爵士（Sir Hans Sloane）的遗嘱，在法案中规定：“博物馆的藏品永远归属于由受托人代理的公众，博物馆向公众开放并为公众利益服务”。[12]英国议会为管理国家藏品和其他类型的国家性文化机构的治理提供了由受托人代为管理的先例。英国政府至今都在沿用理事会托管的治理方式，“英国所有的国家性文化机构都由理事会进行治理，如皇家歌剧院（Royal Opera House）、大英图书馆（British Library）等”。[13]此外在企业领域，这种托管的管理方式也得到了长足发展。1606年，英国在伦敦建立弗吉尼亚公司（Virginia Company），业务范围遍布美洲大陆。为了方便管理，英国政府把其殖民地业务托管给在美洲的私人团体。该公司设立了两层管理结构：第一层不负责具体事务但拥有最终的决策权，管理组织者在英国;第二层具体负责在美洲殖民地的活动，管理组织在美洲。这一管理形式将决策权与执行权划分，是现代理事会治理模式的雏形。

慈善是博物馆理事会产生及理事提供志愿服务的原始动力。对于美国的博物馆来说，加入博物馆的理事会，理事会成员不仅需要捐赠资金和藏品，而且需要无偿奉献时间和精力。英国经济学家亚当·斯密（Adam Smith）的“经济人假设”认为，人的行为动机来源于经济诱因，付出就是为了取得经济报酬。由此看来，博物馆的理事会成员从理论上来讲较难招募，但从西方慈善文化中则可找到公民热衷加入理事会的原因。美国的慈善事业非常发达，不仅博物馆藏品主要来源于私人的捐赠活动，而且博物馆的理事会制度发展也得益于慈善文化。公民加入理事会并无偿为博物馆服务成为慈善捐赠的新形式。尤其是新教徒进入美洲大陆后，基于道德和宗教基础之上的慈善行为变得更加显著。德国社会学家马克思·韦伯（Max Weber）在《新教伦理与资本主义精神》（The Protestant Ethic and the Spirit of Capitalism）一书中提出，新教富人认为其财富来源于上帝的恩赐，超过生活必须的部分为社会所共有，富人只是财富的暂时管理人[14]。这种价值观在一定程度上推动了美国私人捐赠以及公民加入博物馆理事会的行为。

2 创建期：模仿欧洲与殖民法

模仿欧洲是美国早期移民发展新大陆的方式，其中创建博物馆就是模仿的途径之一。关于这一论述，美国学者约翰·柯顿·戴纳（John Cotton Dana）在《博物馆的幽暗》（The Gloom of the Museum）一书中这样描述：“粗略地说，美国博物馆的创建理念来源于欧洲博物馆。不可回避的是，我们国家博物馆爱好者的首要愿望是模仿欧洲的博物馆机构，且模仿的大多是具有很长历史的、受到极大赞赏并塑成了博物馆理念的对象。”[15]博物馆在这一背景下得以在美洲大陆出现。此外，在博物馆创建之前，英国普通法已随移民登陆北美。18世纪之前的美国仍归英国管辖，因此美国沿用的依然是英国的法律体系。1636年，殖民者仿照英国的大学模式在美国建立了由理事会领导的哈佛大学（Harvard University）。学校创建之初，由12个监管者组成治理理事会，其中包括6名地方官员和6名牧师[16]。得益于博物馆在美国的创建，以及理事会制度在大学管理工作中的实践，英国在博物馆和图书馆等文化机构的理事会托管模式也运用在了美国博物馆的治理中。因此，博物馆理事会制度在美国并没有经历萌芽和探索期，而是从伊始起就有了较为完备的体系。

受大英博物馆的启发，查尔斯顿图书馆协会（Charleston Library Society）创建了查尔斯顿博物馆（Charleston Museum）。该馆主要展藏化石与标本，其历史可以追溯到1773年[17]。虽然它是美国历史上的第一个博物馆，但并不是最早创建理事会制度的博物馆。这主要是因为该馆在创建后分别在1815年、1828年、1850年发生了三次转让，在此过程中始终以协会或大学的附属机构而非独立法人的形式存在，因此该馆在1917年以前一直未设置独立的理事会机构，而是由其所属学校或组织的总理事會统一管理。美国博物馆机构的理事会最早出现于费城的皮尔博物馆（Peale's Museum）。美国艺术家查尔斯·威尔逊·皮尔（Charles Willson Peale）受欧洲18世纪启蒙运动以及“博物馆应该为每个人而不只是为科学家和鉴赏家创建”理念的启发，于1786年成立了皮尔博物馆。1821年，宾夕法尼亚州参众两院颁布了法令，规定该馆由理事会进行管理。1835年，还颁布了补充法案以及博物馆章程规定：“理事会应当选聘财务主管，并且具有聘任其他主管、工作人员、代理人和服务人员的权力。拥有建立、执行法案和章程中规定的其他权力和权威。投票结果由理事会秘书在至少两个费城市级报纸上进行为期十天的公告。理事会成员包括理事长、理事会秘书、财务官，并在第一次理事会会议上经选举产生。”[18]由此可见，该馆对于理事会的产生方式及职权已经有了非常清晰的界定。随后，美国历史上第一个艺术博物馆——沃兹沃斯雅典艺术博物馆（Wadsworth Atheneum Museum of Art）创建了理事会。1842年，康涅狄格州参众两院通过了创建沃兹沃斯雅典艺术博物馆的法案，明确规定了理事会的创建要求，“由11名通过选举产生的人员组成理事会，依照章程来管理博物馆”。[19]1846年，史密森尼学会（Smithsonian Institution）也创建了理事会，美国国会通过了将史密森尼学会视为信托机构的法案。规定史密森尼学会由理事会进行管理，向美国国会负责，由美国副总统、华盛顿市市长、3名参议员、3名众议员以及其他6人组成[20]。南北战争结束后，美国各大知名博物馆相继成立，理事会制度也随着博物馆的建立而出现。理事会多由富有的商人组成，理事的加入为博物馆带来了大量私人捐赠，使得博物馆的运营不再像早期那样完全依赖门票收入。这一时期创建的理事会主要有：大都会艺术博物馆（Metropolitan Museum of Art）理事会（1870）、波士顿艺术博物馆（Museum of Fine Arts Boston）理事会（1870）、费城艺术博物馆（Philadelphia Museum of Art）理事会（1876）、芝加哥艺术博物馆（The Art Institute of Chicago）理事会（1879）等。

由美国早期博物馆理事会制度的创建可以得出以下结论：（1）美国博物馆理事会制度的创建，一方面源于对英国的模仿，另一方面源于英国法的影响。（2）当前大多数学者认为，美国最早创建理事会制度的文化机构是1848年成立的波士顿公共图书馆（Boston Public Library）。然而，事实上皮尔博物馆、沃兹沃斯雅典艺术博物馆以及史密森尼学会分别在1821年、1842年和1846年成立了理事会，并制定了相关制度，早于波士顿公共图书馆。（3）州博物馆理事会以及联邦政府资助建立的史密森尼学会理事会的产生及职责规定都基于政府的法案。因此，博物馆的内部章程、州议会及国会的法令是早期博物馆创建理事会制度和理事会行使权力的法律依据。

3 定型期：智识高地与税收法

进入20世纪，美国的发展有目共睹，但在欧洲大陆看来，那里还是没有自己文化的蛮夷之地。博物馆作为展示文化和智识水平的高地，成为美国政府关注的重点。随着社会的发展，博物馆在公众生活中占据的位置日益重要，美国历史学家史蒂芬·康恩（Steven Conn）在《博物馆和美国人的智识生活：1876—1926》（Museums and American intellectual life， 1876-1926）一书中说：“博物馆而非大学，在这一时期被当作新智识的主要贡献者”。[21]专业的博物馆组织，如美国博物馆联盟在1906年创建并开始参与和指导博物馆的运营工作。在这一阶段，美国政府推出的一系列税收法案，对于推动博物馆以及博物馆理事会建设方面有较大影响。1917年，联邦税法规定捐赠于宗教、慈善、文学艺术等机构的款项可以抵消部分收入税，鼓励公民对博物馆的捐赠行为。在20世纪20年代，安德鲁·梅隆（Andrew Mellon）担任美国财政部长时提出了慈善捐赠的倡议，推进美国博物馆规模和数量的壮大，随之而来的是更多的人加入博物馆理事会。

美国博物馆理事会制度依附于博物馆的创建而发展起来，主要表现为两个方面：一是博物馆理事会章程内容日益完善。已建博物馆理事会，如查尔斯顿博物馆在市政府的帮助下于1907年有了独立展馆，并在1915年正式以独立法人机构的身份存在。其中该馆章程对理事会的运作机制进行了规定：（1）设置阶梯任期制，第一层级理事任期一年，第二层级理事任期两年，第三层级理事任期三年，避免了理事集中换选带来的问题;（2）完善理事会结构，加入了理事长、理事会秘书、财务官和专门委员会;（3）细化会议规则，理事会在每年1月、4月、10月的最后一个星期三定期举行会议，召开由5名以上理事或者理事长认为需要的其他会议，其中7名理事构成会议的法定人数[22]。二是私人博物馆和州博物馆的理事会随着博物馆的创建而成立。新建的私人博物馆，如菲利普斯收藏馆（Phillips Collection）由美国收藏家邓肯·菲利普斯（Duncan Phillips）创建于1920年，该馆在成立之初就设置了由4人组成的理事会，并且分别选举了理事长、理事会秘书以及财务官。州立博物馆，如弗吉尼亚美术博物馆（Virginia Museum of Fine Arts），是美国第一个由州政府资助建立的艺术博物馆，于1936年向公众开放。该馆在成立之初就设置了由20人组成的理事会，其专门委员会包括教育委员会、土地和建筑委员会、执行委员会、收藏委员会、会员委员会。理事会的内部架构在这一阶段的发展过程中逐渐定型。

4 完善期：法律机制与专业研究

第二次世界大战后，伴随美国经济的高速增长以及美国国家人文基金会（National Endowment for the Humanities， 1965）、美国国家艺术基金会（National Endowment for the Arts， 1965）的创建，美国博物馆的发展进入高峰期。与此同时，越来越多的人加入博物馆理事会并无偿贡献自己的财力和智力。1971年，格蕾丝·格鲁克（Grace Glueck）在《权利和美学：受托人》（Power and Esthetics： The Trustee）一文中提到：“在今天的美国，大约有20 000人任职于超过1 000个艺术博物馆的理事会，控制着价值数亿的建筑以及艺术品”。[23]这只是艺术博物馆的数据，可见到了20世纪70年代，在博物馆领域的理事会已经形成了相当大的规模。在这一阶段，美国博物馆理事会制度的外部制约与监督机制日益完善，相关专业组织逐步建立，理论研究的发展促使理事会制度进入了稳定期。

法律机制层面：无论联邦、州及地方政府管辖的博物馆还是私人博物馆的理事会都出现了系统且全面的法律保护体系。对于州及地方政府管辖的博物馆来说，伯克县历史博物馆（History Museum of Burke County）的章程为这一观点提供了很好的例证：伯克县历史博物馆是根据北卡罗来纳州法律成立的非营利性机构，该法载于《北卡罗来纳州总法》（General Statutes of North Carolina）之非营利性组织法的第55A章1—40节。根据1986年《国内税收法》（Internal Revenue Code）第501（c3）条的规定，博物馆的宗旨仅限于教育和公共等非营利活动。博物馆的资产由通过选举产生的不少于12人且不多于21人组成的理事会来管理和控制，并拥有《北卡罗来纳州总法》授予的权力。从伯克县历史博物馆的章程可以看出，与该馆理事会相关的法律既有所在州的一般法、非营利组织法，也有美国联邦政府的税收法。《美国法典》（United States Code）对于博物馆理事会制度的规定主要体现在联邦政府资助创建的博物馆中。这里主要包括史密森尼学会的摄政理事会以及美国国家美术馆的理事会。理事会的职能、架构、任期等在法典中都有明确的规定。在州法律中，要求理事会必须对博物馆的健康发展负责。如1953年特拉华州的《通用公司法》（General Corporation Law）第8章第141条规定，包括博物馆在内的机构都必须设置理事会。除此之外，理事会的权利、数量、任职资格以及任期在此法中都有明确的规定。这为理事会存在的必要性以及权利的实行提供了法律保障。博物馆设置理事会制度也是税法的要求。在专门针对博物馆的免税法出台后，美国税收部门通过要求博物馆建立理事会，来确保非营利组织中的营利部分不会用于非营利的目的。《国内税收法》对设置理事会的要求呈现在第501（c3）条关于非营利组织申请免税资格的要求中，博物馆理事会的规模是否過小或过大以及理事会成员的组成是否代表了公众利益都是在申请免税资格时审查的项目，其中创建理事会是博物馆获得免税资格的要求之一。此外，美国国家税务局要求博物馆在内的非营利组织填写“返还收入所得税”的990表格，这一表格填写完成之后需要通过理事会的审核才能提交。这一规定进一步为理事会对博物馆财务监督权的行使提供了法律的保障。此外，美国各州的非营利组织法也有支持博物馆创建理事会的条文。例如，1980年生效的《加利福尼亚州公益非营利法人法》（California Public Benefit Nonprofit Corporation）中规定，所有的非营利组织都由理事会来管理[24]。联邦税法和州税法的完善，为博物馆理事会制度的创建提供了法律保障，理事会制度至此成为博物馆必不可少的一部分。美国博物馆理事会制度在一般法、公司法、税法和非营利组织法的保障与约束下日渐健全。

专业研究层面：虽说博物馆领域在19世纪30年代就已经建立了理事会，但人们开始研究理事会制度则是在20世纪末。美国博物馆联盟在1971年设立了理事会委员会，专门负责博物馆领域理事会的创建和指导工作。同时，与博物馆理事会制度相关的理论也开始涌现，如利益相关者理论（1960）、委托代理理论（1969）、政府失灵理论（1974）、第三方管理理论（1981），这些理论丰富了理事会制度的内涵，为理事会的运行机制提供了理论依据。1984年，美国博物馆联盟发表了《博物馆为了新世纪——博物馆委员会新世纪报告》（Museums for a New Century： A Report of the Commission on Museums for a New Century），指出了理事会制度在博物馆治理中的重要性：“回顾美国博物馆的发展，现在到了应该关注博物馆治理的时刻，务必明确管理模式，并探索理事会和管理者如何为博物馆未来的发展提供更有效的领导。”[25]从这一报告的发表可以看出，理事会在美国博物馆治理中发挥的作用自此开始受到关注。随着博物馆以及博物馆理事会数量的壮大，美国博物馆联盟意识到博物馆专业人员与理事会之间关注点、责任以及义务的不同，需要成立一个专门的组织来管理理事会工作。1986年，美国博物馆联盟把理事会委员会划分出来成立了博物馆理事会协会（Museum Trustee Association），主要负责理事会成员的培训和教育，并提供博物馆理事会工作所需的资源。博物馆理事会协会致力于组织博物馆学者研究理事会制度的运行，在教育和支持博物馆理事会工作方面发挥着重要作用。1981年，推出了第一本博物馆理事会工作指导用书《博物馆托管》（Museum Trusteeship）。2017年，推出了探讨理事会在博物馆领域作用的《2017年全美博物馆理事会领导力报告》（Museum Board Leadership 2017： A National Report）[5]，有助于了解美国当前博物馆理事会的决策、实践和运营情况。2018年，推出了《创建博物馆理事会》（Building Museum Boards）一书，把对博物馆理事会制度的研究聚焦于具体的实践过程中。书中设计了一系列博物馆理事会创建的基本模板，引导我们根据自身已有的信息、想法，确定优先级，提高工作效率。另有，《冲突或共识：理事在博物馆伦理中的角色》（Conflict or Consensus： The Role of Trustees in Museum Ethics）、《博物馆理事会手册》（A Handbook for Museum Trustees）[1]等多部著作出版。博物馆理事会制度在美国博物馆联盟及相关研究机构的推动下日益专业化。

5 结语

美国博物馆理事会制度从对英国的单纯模仿发展为本土的觉醒与完善，历经了将近两个世纪。直到今天，理事会制度普遍存在于美国的博物馆领域。美国博物馆学家马克·瓦莱希默（Mark Walhimer）曾说：“我不知道有哪个博物馆是不受理事会管理的。”[26]例如，得克萨斯州的沃斯堡航天博物馆（Fort Worth Aviation Museum）虽然只有不到10名工作人员，却有12名理事会成员。位于加利福尼亚州的洛杉矶，被称为“博物馆的博物馆”的侏罗纪科技博物馆（The Museum of Jurassic Technology），由大卫·威尔逊（David Wilson）和戴安娜·威尔逊（Diana Wilson）夫妇创立，虽然博物馆规模不大，但也有10名理事会成员。

美国博物馆理事会制度日渐完善，形成了由联邦和州法典、联邦和州税法以及州公司法、非营利组织法等为核心的法律约束及保护机制。这对美国博物馆理事会制度的普及以及理事会权利和职责的划分都起到了非常积极的作用。受欧洲政治传统、慈善信托文化的影响，理事会治理模式得以出现。进入20世纪，博物馆理事会随博物馆的创建而创建，并进入定型期。20世纪末，随着美国博物馆规模的壮大，美国博物馆联盟博物馆理事会协会的成立，相关部门对理事会制度的重视以及研究理论的出现，使得博物馆理事会制度进一步成熟。纵观美国博物馆理事会制度的发展，其生成离不开慈善信托文化的土壤，其完善离不开健全的法律机制，其系统化离不开专业研究、专业组织的指导，各方环环相扣交织，缺一不可。当前，美国博物馆理事会制度已经根植于博物馆的运营与治理之中，并形成了自内而外、自上而下的运行机制，指导着美国博物馆的持续发展。

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