美国退群风波

戎文华

一向鼓吹“美国优先”的特朗普政府，一年前威胁退出万国邮政联盟，现在却与其“握手言和”，达成新的改革方案。“退群”又“留群”，美国意欲何为？影响几何？

分合皆因“终端费”

2018年10月17日，美国白宫宣布，美国即日起启动退出万国邮政联盟的程序，如果未来一年未能与万国邮政联盟达成有利于美国的新协议，届时美国将会退出该组织。

万国邮政联盟（UPU，简称万国邮联）的前身是“邮政总联盟”，现为联合国国际邮政事务专门机构。从1969年开始，万国邮政联盟建立了一套“终端费”制度，即各国如何收取费用以邮递来自国外的邮件。为了推动亚非拉等地发展中国家的发展，该制度的一个要點是将世界各国分为四类，从发达的工业国到最贫穷的国家，在邮资承担方面对发展中国家进行适当照顾。

所谓“终端费”，即包裹重量在4.4磅（约2kg）以下时，一个成员国可以向另一国家收取的商定费率。这一规定自20世纪60年代起就被执行，主要是为了帮助发展中国家的小型包裹以廉价寄到欧洲及北美等较富裕国家。然而，费率是统一的，但各国经济水平并不相同，一些发达国家国内的运输成本要比万国邮联的“终端费”高出很多，这导致这些发达国家需要大量补贴自己的邮政系统。

根据制度，由发达国家寄件到发展中国家，其在发展中国家境内的邮递费用，由作为寄件方的发达国家承担70-80%;相反，发展中国家作为寄件方时，仅需要承担20-30%。

但随着经济发展，“终端费”也在随之调整，主要通过万国邮联成员国每4年召开的一次大会，在此会议上通过一国一票来确定。从该制度建立几十年间，因为各国间的邮政业务相对有限，大部分发达国家都没有对该制度表达太多的不满。

白宫当时在声明中表示，在万国邮联给予发展中国家优惠的背景下，抵美的国外邮件包裹每年给美国带来了3亿美元的支出，若该机构不改革“终端费”制度，美国将在一年后退出，并最晚于2020年1月1日自行决定终端费率。

《华盛顿邮报》指出，在邮联的国际邮政业务中，有一项“终端费”业务，也是特朗普政府此前想“退群”的导火索。

彭博社指出，“退群”符合特朗普政府在处理国际关系时一贯的“美国优先”主张，以及其对多边主义的怀疑态度。事实上，自特朗普上任以来，美国已退出跨太平洋伙伴关系协定（TPP）、巴黎气候协定、伊朗核协议等多项多边协议。

和前几次一样，美国要“退群”的消息一度引发各界担忧。万国邮联秘书长比沙尔·侯赛因曾警告称，该机构成立近150年来从没有任何国家退出过，美国的退出将是一场“噩梦”，届时全球邮递服务将被中断，美国邮票将不再得到海外认可。

美国亿贝网（eBay）、亚马逊等电商巨头也公开反对美国与万国邮联“分手”，称此举将使一些跨境电商小企业业务中断，大幅提高运输成本。

美国的“退群”威胁也遭到西方盟友的反对。奥地利《新闻报》曾指出，日内瓦的行业专家说，如果按照美国的要求，那么来自欧洲的邮件寄到美国的邮资也将增加，因为美国国内的邮资远高于目前国际上所收取的邮资。

举例而言，在美国境内运输一件4.4磅重的包裹，费用在19-23美元，而在终端费制度下，美国邮政局递送一件来自中国的类似包裹只能收取5美元。

美国媒体刊发文章称，美国政府对终端费制度早有不满，但只有特朗普在任内提出了切实行动，主要还是电商的兴起。美国邮政管理局2015年的一项报告称，万国邮联的邮费系统“创造了赢家和输家”，大量来自中国的小包裹运往美国，为此美国邮政局和零售商每年要花费数亿美元来平摊物流成本，美国成了那个“输家”。

特朗普曾表示，邮联的国际邮费政策对中国更有利，这有利于中国及其他国家的生产商，对美国商家不公平。

事实上，万国邮联曾在2016年修改协议，对部分中国出口商品上调邮费。但白宫对现有制度依旧不满。在成立近150年来，万国邮联从没有任何国家退出过，而美国的退出将意味着该国的邮政服务完全中断，导致大量邮件的积压。

9月24日至26日，万国邮联第三次特别人会否决了美国主张的完全自定义终端费方案B，192个成员国以超过半数的投票通过同意改革邮资费率制度，上涨国际大件信件和小包境内投递的费率的方案V，美国宣布放弃‘退群’，继续留在万国邮联。

几家欢喜几家愁

就在外界对美国“退群”倒计时忧心忡忡时，事件却在今年9月峰回路转。一直怂恿特朗普政府对万国邮联“下手”的白宫“鹰派”贸易顾问纳瓦罗，率美国代表团赴日内瓦商谈改革一事。

万国邮联第三次特别大会于9月24日至26日在瑞士日内瓦举行，如何平衡各方诉求是本次会议的焦点。大会否决了美国主张的完全自定义终端费方案B，192个成员国以超过半数的投票通过同意改革邮资费率制度，上涨国际大件信件和小包境内投递的费率的方案V，美国宣布放弃“退群”，继续留在万国邮联。

新方案规定，满足一些要求的成员国，包括一年内进口函件业务量超过7.5万吨的国家，将可以从2020年7月1日起实行自定义终端费率体系。这一方案也为终端费设定了阈值，以保护邮件业务量低的发展中国家免受迅速改革终端费的影响。

此外，协议还规定，作为交换，美国及其他决定自行设置费率的国家，将对万国邮联提供经费支持，在未来5年内向该组织支付4000万美元，用于支持安保及退休金等基金项目。

达成协议后，纳瓦罗也向媒体表示，美国将在明年6月底开始自行宣布费率，将谈判结果称为“特朗普外交政策的又一次胜利”，并表示万国邮联等国际组织应尊重美国的权利，继续为成员国服务。但也有一些声音认为，在多次任性“退群”后，一向鼓吹单边主义的美国这次“拥抱”了多边主义。

然而，美国“退群”，对自身和万国邮联都将造成严重损失，并不符合美国的利益。一方面，美国退出万国邮联，那么美国的邮票将在世界各国失效，不再被承认，世界各国与美国的邮政业务会完全中断，美国将在邮政方面成为“孤岛”。美国如果想与各国恢复邮政业务，就要与世界各国一一进行谈判，以确保邮件畅通，这可能是一个无法想象的巨大工程。另一方面，还将引发国际组织运营困难。

彭博社指出，在“退群”和维持原状之间，达成新协议是美国的最佳选择，也最符合其经济利益。国际邮件咨询组织执行董事凯特·穆斯表示，美国留在万国邮联，有助于继续保持其在国际邮政系统的领导地位。

不管是单边还是多边，都只是特朗普政府的一种手段，其最终目的还是在于使美国获得利益最大化，与万国邮联达成协议就符合这一目的。美国在维护国际规则、执行国际法方面，呈现出一个两面人的状态，所谓“合则用不合则弃”，符合美国利益就大张旗鼓地宣扬，不符合利益就退避三舍。这也解释了为何特朗普政府对不同国际组织区别对待，因为本质上不是“为了退而退”，而是为了达成自身目的。

一些媒体及专家认为，邮费改革将产生蝴蝶效应，带来几家欢喜几家愁的局面。

彭博社指出，邮费改革后，从事跨境运输的物流快递公司可能会迎来机遇。目前在国际快递服务中，主要玩家除了万国邮政联盟系统，还有联邦快递和联合包裹（UPS）、DHL等国际快递巨头，以及部分国际航空代理等。相比于邮政系统，这些国际快递公司的运费更高，但运输效率也更高。改革后，随着政府支持的邮政服务价格提升，私营邮递企业的价格将显得更具竞争力，有机会在跨境电商的物流市场中分得更大的蛋糕。

不过，邮费提升对美国邮政局（USPS）未必是件好事。彭博社援引分析人士的判断称，尽管邮费将有所提升，USPS的跨境订单预计将大幅减少，恐将蒙受损失。但有白宫官员表示，长远来看，USPS仍将是市场的一种选择，新政策将惠及国际快递企业，但不会以放弃USPS为代价。

而对部分美国进口商和消费者来说，新制度可能会有负面影响。业内人士指出，无论是美国进口商，还是与外国客户打交道的美国国内企业，如果需要承担入境包裹邮费，就将面临成本上升的问题。

电商小包变大件？

10月14日，国家邮政局召开新闻通气会，介绍了万国邮联第三次特别大会做出的有关决定。根据融合方案V，2020年，各国继续执行多边费率体系，上调并拉平1至4组的终端费上限，我国所属第3组国家2020年终端费上涨27%。2020至2025年间，出口国际小包终端费较2019年累计增长164%。

中国跨境电商快速发展得益于低廉的物流成本，现行国际终端费体系是一個关键因素。随着跨境电子商务迅猛发展，国际小包业务量急速增长，处理成本大幅上升，引发了出超国邮政与入超国邮政之间的利益不平衡。但2016年以来，国际小包终端费已出现结构性变化。美国做了“第一个吃螃蟹的人”后，万国邮联中其他符合条件的国家可能效仿美国，自行制定终端费，终端费大幅上涨将是大势所趋。

此次大会通过的方案V推高了我国跨境电商物流成本，对我国邮政国际业务带来一定冲击。不过，该方案对我国的不利影响相对较小，因为如果实行完全自定义方案B，2020年1月1日起，我国支付各国终端费就面临平均212%的增长，最高涨幅超过600%;如果实行折中方案C，2020至2025年间累计增长率为185%。据初步估算，按照方案V，中国邮政集团公司和港澳邮政2020年较方案B可以少支付终端费60多亿元。

有分析指出，此举不会对中国出口商产生任何影响，因为此举针对的是单个包裹的运输，而目前绝大多数的中国出口商并不是将出口产品“一个包一个包”地运送到国外，因此常规意义上来自中国的海运和空运大宗货物不会受到影响。

也有业内人士认为，这不仅不会给中国出口商造成明显的负面影响，反而付出更多代价的可能会是美国消费者。

“我的预测是，中国会采取大件投递的形式向美国发送包裹，等大件包裹到了美国之后再拆包。这样邮寄成本会低一些。”全球邮政问题专家、为美国联邦快递等邮政服务公司提供游说服务的法律专家坎贝尔表示，“在中国邮局发送到美国邮局的这段成本增加之后，中国可能会找到一个更稳定的政策系统做出应对，避免类似情况发生，让中国的商家等遭受经济损失。”

为了应对未来的终端资费上涨，要协调推动中国电商平台及上游产业调整和产品结构更新，推进与寄递相关的上下游产业链共同实现高质量发展，以适应国际小包业务市场化进程。

此外，要加快推动中国邮政快递企业“走出去”，打造安全可靠的国际寄递网络，积极拓展东南亚、欧洲、北美、日韩、新兴市场国家和“一带一路”沿线国家市场。要鼓励快递企业和电商企业通过与境外的物流、货运代理、快递企业实行战略联盟、投资并购等方式，畅通各类物流尤其是专线类渠道，构建自主可控、安全可靠、通达广泛的国际寄递物流网络。

美国要‘退群’的消息一度引发各界担忧。万国邮联秘书长比沙尔·侯赛因曾警告称，该机构成立近150年来从没有任何国家退出过，美国的退出将是一场‘噩梦’，届时全球邮递服务将被中断，美国邮票将不再得到海外认可。