村级负债成因及其化解对策

洪丽丽 李振航

摘要：本文利用浙江省平阳县、德清县、海宁市、海盐县、磐安县5个县（市）132个抽样村2005年至2017年村级负债相关调查数据，重点探究村级负债现状、形成原因及化解对策。研究表明：村级负债仍旧沉重，呈现集聚性结构特点，亟待解决。本文试图从集体经济实力、村级经营管理机制、财务管理、财政转移支付机制四方面探讨村及负债问题的原因，并提出了相应的化解对策。

关键词：村级负债;村集体经济;财政转移支付

一、引言

《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》提出，从2017年起力争用3年时间基本完成集体资产清产核资工作。清产核资中重要一环是对村级债权债务的清理，尤其是对村级负债的化解。农村税费改革特别是2005年以来，各地纷纷探索化解村级负债的途径，但收效甚微，村级负债仍表现出普遍性、多样性和递增趋势。因此分析研究村级负债形成原因及化解对策，具有重要的理论和现实意义。

国内专家学者在村级负债形成原因的研究上，主要在政府体制和村级自身发展两方面。第一，政府体制方面。大部分专家学者认为压力型体制或者说自上而下的政策和制度催生了村级负债[1][2][3]。不少学者指出分税制下财权层层上收，各级政府不断向下转移压力，带来财权与事权不尽匹配，转移支付缺乏规范化管理，[4][5][6]“寻租”行为导致难以获得充足的转移支付资金[7]。鄉村债务与农民负担紧密相关，分税制改革及其配套制度尚待完善[8][9][10]。第二，村级自身发展方面。部分学者指出乡村存在机构庞大、财务运作的随意性、财务管理监督失控等问题[11][12]。而村集体经济实力弱是村级负债的重要原因[1][13][14]。在村级负债化解的研究问题上，专家学者提出加强村级负债管理[11][15][16]、确定债务合理的存量范围[17]、改革与完善财政体制[2][9][18][19]、增强经济实力[10][20]、利用滚动负债模型建立“借新债——发展经济——还债”模式[21]等化解措施。可以说，已有的研究为分析村级负债形成原因与化解方法提供了重要参考，但结合较为详细的村级实地调研数据，分析村级负债问题的研究较少。为此，本文选择了浙江省的平阳县、德清县、海宁市、海盐县、磐安县五个县（市）村集体负债情况，抽取10%共132个村进行典型研究。其中，平阳县60个村，德清县15个村，海宁市18个村，海盐县9个村，磐安县30个村。并在实地调查基础上分析当前村级负债成因，探索化解对策。

二、村级负债现状

（一）村均负债高，大部分村负债沉重

从村级负债现状即从2016年的年度数据来看，132个样本村无一例外受到负债影响。据调查，132个村2016年负债总额52465.65万元，村均负债397.47万元，资产负债率达55%。五个县（市）大部分抽样村的村级负债在100万元以上;132个样本村中，负债在10万元以下的14个村，占10.61%;10-50万元的16个村，占12.12%;50-100万元的24个村，占18.18%;100-500万元以上的55个村，占41.67%;500万以上的23个村，占17.42%;100万元以上的抽样村共有78个村，占59.09%。各个县（市）在100万元以上的分段中，抽样村数也都是最多的（如下表1所示）。可见，大部分村负债在100万元以上。沉重的村级负债仍是一个严峻的问题。

（二）负债逐年增加，以长期负债为主

从形成负债的四个历史时期来看，产生负债的数量迥异。2005年以前和2005-2010年形成的负债较少，分别仅占负债总额的1.58%和5.93%;2011-2016年最多，为40533.96万元，占负债总额的77.26%;2016年至2017年次多，为7989.42万元，占15.23%（如下表2所示）。132个样本村中，磐安县68.60%、海盐县91.14%、德清县70.53%、海宁市54.93%、平阳县87.60%的村级负债均在2011-2016年间形成。此外，村级负债呈现逐年增加的趋势。总体来看，税费改革后在各级政府的支持引导下，不少地方出台了化解村级负债的相关政策，鼓励多途径化解旧债，一段时期内债务总体平稳;但2011年后，多方面新债持续增加，特别是负债偿还期拉长，导致化解难度增高，借贷利息加重。样本村负债偿还期1年内的10329.38万元，占19.69%：偿还期1-5年最多，为33214.75万元，占负债总额的63.31%;偿还期5年以上的8921.53万元，占17.00%。132个样本村中，磐安县63.15%、海盐县71.65%、德清县76.16%、海宁市53.59%、平阳县64.41%的村级负债均需在今后1-5年内偿还。

（三）负债来源多样，欠款呈主要形式

海盐县抽样村69.11%的负债来源于有息贷款，19.25%的负债来源于欠款，11.64%的负债来源于无息贷款;其中96.48%有息贷款是从银行获得。其他四县（市）的负债来源总数量从大到小排列依次为欠款、有息贷款和无息借款。其中欠款总额为35375.43万元，占到样本村负债总额的67.43%;有息贷款13510.07万元，占25.75%：无息借款3580.15万元，占6.82%;有息贷款因经济发展水平不同而有不同表现，五个县市中欠发达地区（平阳县、磐安县）村一级的有息债务主要是向单位和个人借款居多，利率相对较高;一般和较为发达地区（海盐县、德清县和海宁市）有息债务主要是向银行贷款居多，财务成本相对较低（如下表3所示）。进一步调查发现，村级负债中欠款已成主要形式，是近年来村一级超越自身实力，开展基础设施和公益事业建设，村集体拖欠工程队款项较多，此类债务多属于非标准契约债务，实为工程队或包工头（建设工人）垫支.这种无息垫付的债务形式极易引起农村社会群体性事件。

（四）村级偿债能力弱，财务风险大

从经济学角度讲，适当的负债有利于补充村级集体自身资金不足，提高资产利用效率，对于产生经济效益明显的长期项目是可行且有必要的，关键看负债规模和偿还能力，但目前村级偿债能力如集体经常性收入情况不容乐观。村资产负债率与村集体经常性收入呈一定的负相关关系。132个抽样村中，资产负债率超过100%的村数占各县市样本村数的比率从高到低为德清县、海盐县、海宁市、磐安县、平阳县，分别为0，11.11%，11.11%，56.67%，41.67%。可以看出，经济发展状况一般和较为发达的县市（海盐县、德清县和海宁市）村集体资不抵债情况相对较轻;而欠发达地区（平阳县、磐安县）近一半的抽样村出现资不抵债的情况。此外，2016年样本村村均集体经常性收入为47.19万元，村均负债为村均收入的8.42倍。如果算上村均债权，则负债为收入与债权之和的2.87倍（如下表4所示）。近年来，村级社会福利和管理费用等支出呈刚性增长，样本村全部收入用于还债尚需9年左右，仅靠村集体自身收入根本不可能还清负债。

（五）村级负债结构呈集聚性

样本村负债均呈现出向某些时段、某些领域集聚的特征。首先，负债结构在公益事业性事业建设方面呈现明显的集聚性。2016年底52465.65万元总负债中，739.27万元用于村级组织运转，5972.26万元用于公共基础设施建设，6989.46万元用于集体经营，8985.90万元用于美丽乡村建设，29778.76万元为其他应付未付款（如下表5所示）。公共基础设施建设和美丽乡村建设两部分合计14958.16万元，达总负债28.51%其次，负债支出逐渐集聚在近几年。特别是公共基础设施建设和美丽乡村建設的负债，形成时间主要集中在2014年一2016年之间。

三、村级负债成因分析

（一）村集体经济实力不充足

近年来，美丽乡村建设持续推进，农村基础设施条件明显改善，也带来村级公益性事业建设的资金需求急剧加大等问题，不少村经济基础薄弱，并没有充足的财力承担配套建设资金，而财政转移支付并不足以支持全部建设资金，部分资金缺口只能通过村级自身筹资获得，这就造成了沉重的负债压力。如2016年磐安县363个行政村负债合计34186.80万元，其中兴办公益性事业负债高达18229.65万元，仅此项村均负债50.22万元;公益性事业建设的主要四方面，即义务教育、道路建设、兴修水电设施、卫生文化设施中道路建设将近占公益性事业负债总额的一半比重，达8443.23万元。而2016年磐安县20个抽样行政村的村均收入仅12.69万元。平阳县村级负债增速最快出现在2009年，比2008年激增23倍，其原因是村集体为发展集体经济，大量投资建造厂房等经营性物业，但村集体可用货币资产少，只能通过向银行贷款。

（二）村级经营管理机制不完善

首先，基层民主政治建设仍然处于初级发展阶段。部分村在村务公开、民主理财的工作上仍存在民主参与机会不多，村民民主参与意识不强，参与途径不畅通等问题，村级民主管理、民主决策、民主监督机制仍不够完善，基层民主政治建设发展缓慢，仍然处于初级发展阶段。其次，村集体经营方式落后。村领导班子成员学历普遍较低，多为初中学历，科学文化水平有限，重视村级日常事务的处理，忽视农村进一步的规划发展，思想守旧，难以领悟并接受科学创新的管理思想，领导方式缺乏前瞻性与创新性。不论是欠发达地区还是发达地区都存在经营性负债较高比重的情况。如海宁市18个样本村集体经营造成的负债总额高达3472.65万元，占到用途划分中的最大比例。而对于村级负债问题，不少村并未积极探索有效的化解之策，只等待上级政府出面解决。少数村讲派头、比排场，相互攀比;一些村超越自身能力负债发放村干部补贴，举债搞村内福利，举债分红，这种“人不敷出、收不抵支”，无疑加重了村级负债。此外，农村集体经济组织管理错位。目前村级组织机关化现象严重，村干部的性质与功能发生变化，主要工作从村内群众工作转移到完成上级政府交办的工作，村干部虽然由村民选出，但更多的是对上级政府负责，主职干部报酬由财政统一负担，村级债务也就失去了“守门员”。农村集体经济组织这种管理上的错位是导致村级负债的一个不可忽视的因素。

（三）村级财务管理制度不健全

首先，村级会计人员业务素质低。大部分村的村级财会人员以及会计委托代理机构选定仍较为草率，会计业务水平较低，普遍存在会计核算不规范、会计档案不健全、会计人员交接手续不完善等情况，易出现财务收支不清、账物不符等违纪舞弊问题。其次，上级政府对村级财务监管力度不够。地方政府特别是县级政府与乡镇政府对村级财务核算与审计工作过于简单随意，不够重视对村级财务的监管工作。县级与乡镇政府对村级财务的大部分核算与审计工作多依据村一级会计部门汇总上报或过度依赖村级会计委托代理机构，对村级财务及其代理机构的审计监管力度不够。此外，民主理财尚存在缺陷。村级民主理财管理人员多为村民选举产生，更多考虑当选人的威望与可信度，而轻视其受教育程度、专业化培训、年龄等情况，村民选举也易存在私下拉票、内部选定等问题，容易造成民主理财流于形式;而部分农村在建立民主理财小组后并未明确理财小组负责的工作内容，村级财务公开未实现账目分类及细化，且忽视了群众监督的作用，造成民主理财工作可操作性较低，难以落到实处。

（四）财政转移支付机制不匹配

一方面，财权与事权不对等。132个抽样村的负债结构在公益事业性建设方面呈现明显的集聚性。公共基础设施建设和美丽乡村建设都是政府应该提供的公共产品和服务，应当属于公共财政支出的范围，而实际上，虽然村级组织作为农村各项事务的直接组织者，承担了大量的政府事权，诸如党建、民生、低保、医保、综治维稳、计划生育、征地拆迁、防汛抗旱等，因财政转移支付不足或未建立相应的增长机制，造成的资金缺额都由集体经济负责。如磐安县方前镇下村村只是一个100户295人的小村，但在2015-2016年间，秀美乡村项目负债达433.88万元，旅游特色村项目及其他负债41.16万元，原来上级答应建设项目给予的补助至今未到账;海宁市18个样本村美丽乡村建设、农村生活污水治理、文化礼堂建设等公益事业投入巨大，财政只给少量补助，主要依靠村集体投入，形成的负债高达2039.91万元，村均113.33万元;平阳县村均收入只有23万元，但每年仅支出五保户供养、困难户补助、老年人及老党员补助、医疗保险补助合计就达4万多元。另一方面，一事一议财政奖补政策有待改善。项目应以不增加农民负担、不产生新的负债、不搞半拉子工程为前提，但在现实中难以实现。部分村为获得财政奖补，不顾自身实力和村民真实需求，盲目申报项目;而筹资筹劳有上限，按上限标准难以完成项目建设，工程超支直接导致要么村民自愿捐资弥补超额，要么工程超支部分通过工程垫资、民间借贷方式弥补。132个抽样村的实地调查中，其他应付款造成的负债占负债总额56.8%，这中间绝大部分都是工程垫资款，而资金一时难以到位，极易引起农村社会群体性事件，影响基层组织的稳定秩序。

四、村级负债的化解对策与建议

目前，村级负债化解进程远低于预期，化债任务十分艰巨，必须深刻认识到村级负债存在的风险，给予村级负债足够的重视，通过科学有效的方式化解村级负债。

（一）发展壮大村集体经济

大力发展壮大集体经济是消除村级负债的根本出路，村级集体经济组织要从实际出发，合理利用资源，增强自身造血功能。第一，提供服务增收。村集体经济组织可以参与农业和农村社会化服务，牵头组建农民专业合作社、劳务队等服务组织，提供农业托管等生产性服务项目和镇村绿化管护、道路河道保洁等社区服务项目，实现服务增收。第二，盘活资产经营。开展土地规模流转，引入现代农业项目，通过参股实体经济项目、人股建设项目等方式实现村级集体资本经营增值;或结合“美丽乡村”建设，因地制宜推进休闲观光农业、创意农业、养生农业等新型农业业态。第三，抱团联合发展。克服村级经济实力不均、区位条件差异明显、要素资源日益紧缺等固有“顽疾”，建立“飞地抱团”，由县域统筹、跨镇发展，鼓励村将低效土地进行整治复垦，腾出用地指标，异地“飞”到规划工业园区、经济开发区等优势地段抱团发展物业经济，实现从“村内经营到村外、粗放经营到集约、分散经营到集中”三大转变，创新发展村级经济的新渠道。

（二）规范村级财务管理系统

一方面，落实会计委托代理制。会计委托代理制较好地解决了农村财务管理混乱、集体资产流失等问题，能有效监督并控制村级债务新增。上级政府应加强对代理机构及其从事代理业务情况的指导、监督和管理，加大审计力度，定期对代理机构及村集体财务进行专项审计、交叉审计，及时了解村级财务运转情况，同时给予会计代理机构和村级会计部门工作人员更多培训，提高其业务水平。另一方面，还应进一步健全村级财务管理制度体系。对村级账目和资金实行全程信息化监控，分村设立债权债务台帐并实行动态管理机制。全面建立村级集体“三资”管理风险评估预警示机制并纳入信息化管理系统，杜绝账外负债和无能力偿还举债，对苗头性问题做到早发现、早提醒、早纠正。村级要进一步规范财务预决算、资产管理、票据管理、档案管理、债权债务管理、非生产性开支、民主理财、财务公开、责任追究等制度，重点健全和完善“收入收缴制度”、“支出管理制度”。

（三）完善负债管理机制

1.有序清查债权债务。开展村级债权债务清查，是制止新债、化解旧债的基础环节。在坚持“摸清底数、公开公平、规范操作、分类处置”的原则下，区分轻重缓急，先易后难，逐步化解村级负债。当下要把握好中央部署开展农村集体资产清产核资的有利时机，把清查村级债权债务作为集体资产清产核资的重要内容推进，从总账人手，依据账表和客观事实，结合历年集体经济审计成果，先账内后账外，逐笔核实。要建立健全村级集体债权债务台账管理制度，按类别整理归档，纳入农村集体资产信息化管理平台，作为清收债权、化解负债的依据。同时，按照“一村一策、一债多策”的办法，根据实际情况，制定村级负债化解的目标、计划和措施。

2.公益事业建设与美丽经济同步。公益事业负债形成的资产不带来经营性收入，因此在项目选择时，不能不顾财力盲目铺摊子、上项目，要量力而行、长久打算，充分考虑投资周期、自身实力等因素发展。项目建成后更要注重发挥实效，找准公益事业特别是美丽乡村建设和集体增收化债之间的最佳平衡点，注重建设公益事业建设与发展美丽经济同步，推进美丽乡村等公益建设、管理、经营一体化，在公益事业建设的提挡升级中拓展集体经济发展空间，利用村自身优势资源，通过发展乡村休闲旅游、扶持农村合作经济组织、促进农业产供销一体化、创新农业循环经济、招商引资股权制等方式，真正实现绿水青山就是金山银山。

3.建立新债责任追究和旧债化解激励机制。一方面要建立完善村干部离任审计和责任追究制度。村干部离任，必须接受经济责任审计，按照“谁借款，准偿还”的原则对其在任期内所做的决策及其形成的后果负连带责任，避免决策上的盲目性和随意性给村集体带来不必要的负担。另一方面要探索建立村级负债化解考核激励办法，探索建立村干部绩效考核与化解村级负债挂钩机制，激发工作热情。

（四）调整财政转移支付结构

一是加大对农村的财力性转移支付力度，进一步完善财政转移支付增长机制，适时调整一事一议奖补政策，逐步取消农民筹资部分，为村级负债化解提供适当支持，防止负债规模扩大。二是逐步增加一般性转移支付规模，完善均衡性转移支付、县级基本财力保障机制奖补资金等一般性转移支付的资金管理;同时优化专项转移支付内部结构，加大对社会保障、公共基础设施建设、农林水电等重点民生领域的投入力度。三是调节区域间的横向失衡，协调好发达地区与欠发达地区地方政府间的利益关系，缩小地区经济差距，适当给予欠发达地区和基层政府倾斜支持，保证各地能够提供基本的公共服务，实现相对的均等化。

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