北京近郊农村宅基地流转现状调查

姜芊孜 徐希

摘要：文章以北京市昌平區香堂村、下苑村为例，通过入户问卷调查及数据统计分析，对京郊宅基地流转的现状、效益及问题进行了研究。研究发现，京郊宅基地流转的形式以出租和买卖为主，宅基地出租多沿村庄道路集中分布；宅基地买卖表现为地上房屋的买卖，出售后房屋闲置现象突出；宅基地置换导致老宅基地废弃，置换后的建筑空间对村庄布局产生影响；流转后使用主体以非村民为主，房屋功能以居住、商用为主。宅基地流转带来了一定的经济、社会和生态效益，主要表现在：农村集体获益，农民的财产性收入增加；吸纳流动人口，城乡资源有效互补；促进土地节约集约利用，缓解中心城区土地供给压力。与此同时也衍生出一系列问题，主要表现在隐形流转多暗箱操作，缺乏产权保障；无序置换及收益分配不完善，导致村民生活水平差异较大；无序的宅基地流转影响村庄空间发展。

关键词：宅基地流转；宅基地利用；北京市近郊区；香堂村；下苑村

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.10.003？中图分类号：TU982.29

文章编号：1009-1483（2019）10-0012-05？文献标识码：B

Rural Housing Land Transition and Evaluation in Suburban Area in Beijing： A Case Study of Xiangtang Village and Xiayuan Village， Changping District

JIANG Qianzi， XU Xi

[Abstract] Taking Xiangtang Village and Xiayuan Village in Changping District as examples， this paper studies the current situation， benefits and problems of rural housing land transition in suburban area in Beijing. Research methods contain household questionnaire survey and data statistical analysis. The results show that main forms of transition in rural housing land are for rent and for sale. The rental of rural housing land mainly distributes along village roads； the sale of rural housing land is manifested by the sale of houses on the ground， and the phenomenon of house idleness after sale is prominent； the replacement of house base leads to the abandonment of old house base， and the replacement of building space has an impact on the layout of villages； after the transition， the main users are non-villagers， and the housing function is residential and commercial. Rural housing land transition has brought certain economic， social and ecological benefits， which are mainly manifested in the following aspects： the rural collective benefits from it and farmers property income increase； the absorption of mobile population， the effective complementarity of urban and rural resources； and ecological benefits： promoting land conservation and intensive use， alleviating the pressure of land supply in central urban areas. At the same time， there are a series of problems， such as rural housing transition is a black-box operation of multiple hidden boxes and is lack of property rights protection； disordered replacement and indistinct income distribution， resulting in uneven development of villagers； disordered rural housing transition affects the spatial development of villages.

[Keywords] rural housing land transition； rural housing land use； suburban area in Beijing； Xiangtang Village； Xiayuan Village375D44F4-17E8-42F7-9821-B99EA0AC7B17

引言

在快速城市化推动和市场经济体制作用下，宅基地进入土地市场隐形流转已成为普遍现象。北京郊区大部分村镇的宅基地流转案例占宅基地总数的10%左右，有的甚至高达40%以上，且多分布在交通便利、工业基础条件优越、远郊平原景观秀丽的区域[1]。在我国人地矛盾日益突出的背景下，农村宅基地的利用问题引起了政府和学术界的高度重视。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）、“十二五”规划纲要和2011年政府工作报告相继提出要加强农村宅基地的管理，完善农村宅基地管理机制，进一步促进农村宅基地的节约集约利用，切实保护农民宅基地的合法权益。学术界对宅基地问题的研究涉及法学、社会学、管理学、地理学及城市规划等多学科，对宅基地流转的研究主要集中在宅基地流转的现状[2]、社会经济法律制约[3]、制度创新[4]等内容，涉及流转机制、驱动力[5]、阻碍因素、意愿分析及制度与模式探讨[6-7]等多方面，但从微观个案出发对宅基地流转问题进行实证研究的较少。北京市的城市扩张，尤其是以住宅建设为主导的空间扩张正逐渐向西北浅山地区蔓延[8]，宅基地流转现象也已由近郊向远郊扩展。深入了解该区域内的宅基地流转现状与问题，有助于引導其健康有序发展，促进宅基地的集约节约利用。

香堂村、下苑村均位于北京近郊区，受城市扩张影响，宅基地流转现象较多。香堂村位于昌平区崔村镇东部，是京郊以“小产权房”而闻名的村庄。下苑村位于昌平区兴寿镇东部，是京郊著名的画家村。本文以香堂村和下苑村为例，对京郊宅基地流转现状进行评价。

1 北京近郊农村宅基地流转现状

1.1？宅基地以出租为主，因商用而出租的现象多沿道路集中分布

出租是宅基地流转较为普遍的形式，即村民在依法取得的宅基地上建成房屋后，将房屋整体或部分出租，个人获得利益，承租人将其作为住宅、办公、休闲、仓库或其他经营服务场所，在出租房屋的同时也出租了宅基地的使用权 [9]。从出租形式来看，两村均以部分房屋出租为主，香堂村整院出租的比例为35.3%，下苑村为11.1%。房屋出租年限与出租后功能相关。整院出租的房屋租期均为1年以上；部分院落出租的房屋，用于商用的房屋租期多为1年以上，而用于居住的多为1年以下短租或不定期出租。整院出租多为随机分布，未表现出明显的空间分布特点；部分房屋出租多集中分布在村庄道路两侧，这种空间分布特点与房屋出租后的功能有关。整院出租的房屋主要用于居住，房屋区位因素影响小，主要影响因素为房屋的新旧程度、基础设施和价格等。部分出租的房屋主要为商用，沿道路两侧的东西厢房具有较好的区位优势，承担了门面房的作用，为承租者的经营提供了有利条件。

1.2？宅基地买卖表现为地上房屋的买卖，出售后房屋闲置现象突出

宅基地买卖主要表现为地上房屋的买卖，宅基地使用权在房屋交易过程中发生转移。香堂村宅基地买卖比例高达35.8%，交易多发生在村集体与城镇居民之间，房屋类型为村集体在2002—2010年开发建设的三合院，主要位于居民点的中北部。据调查，北区124套绝大多数都已售出。在调研到的34处已售房屋中，处于闲置状态的有18处。房屋卖出后的利用现状与购房目的有关。正在使用中的宅基地，购房者多为北京市城镇退休居民，因香堂村具有较好的区位和环境条件，为养老居住在此购房。而闲置的宅基地，购房者多以投资房地产为目的，将其作为资产增殖的重要手段，并未真正入住。

1.3宅基地置换导致老宅基地废弃，置换后的建筑空间对村庄布局产生影响

宅基地置换是香堂村宅基地流转的一种特殊形式。根据置换是否需要缴纳现金，可分为无偿置换和有偿置换。无偿置换多由于村集体进行基础设施或房地产开发建设需占用村民宅基地而发生，置换后村民自己出资建房或继续沿用其他村民的房屋。无偿置换具有集体占地补偿的性质，且双方在置换过程中均未获取土地收益，置换前后宅基地使用主体发生变化。有偿置换指由村集体主导进行房地产开发建设，将统一建好的一定面积的房屋有偿分给村民，意愿置换的村民将旧房和老宅基地作价，补交剩余款项，换取新宅基地或楼房。

根据置换后的地上建筑形式划分，可分为宅基地换普通民居、宅基地换楼房和宅基地换三合院（见表1）。宅基地换普通民居多为无偿置换，少数有偿置换的现象主要依据置换后宅基地面积增大及房屋较新交纳现金补贴。后两类均为有偿置换。宅基地换楼房集中在2004年、2005年和2009年。村民楼房共10栋，共有400户家庭入住。宅基地换三合院集中在2002年，村集体以旧村改造的名义在农村居民点南部集中建设100套三合院，以有偿置换的形式将老村中的100户村民迁出，导致老宅基地废弃。2002年之后，村集体陆续利用村内存量和废弃宅基地在农村居民点北部建设124户三合院，除供给村民用以宅基地置换外，也面向城镇居民出售。宅基地置换现象对村庄肌理、建筑密度及交往空间产生了影响，也在一定程度上改变了村民的生产生活方式。

1.4？流转后使用主体以非村民为主，房屋功能以居住、商用为主

农村宅基地的使用主体可分为村集体、集体经济组织成员（村民）和非集体经济组织成员（非村民）三类。农村宅基地流转不仅包括宅基地使用主体的变化，也包括地上房屋的功能变化。房屋的使用功能分为居住、商用和闲置。从流转形式来看，部分房屋出租最有可能导致房屋功能的改变。

在香堂村，宅基地出租后使用主体多由本村村民转为京外务工人员。整院出租中，承租者均为外地人，多从事建筑施工及装修等工作。部分房屋出租中，承租者除多为外来打工者外，主要从事副食及餐饮零售行业。香堂村宅基地买卖多由村集体主导，买卖后使用主体由村集体流转为北京城镇居民。在置换过程中，宅基地使用主体在本村村民之间或村民与村集体之间转移。置换后，村民的老宅基地成为村集体“小产权房”开发建设用地，待房屋建成售出之后，宅基地的使用主体再由村集体流转给非本村村民。有17.6%的房屋功能发生了转变，由单纯的居住功能流转为“居住+商用”功能。在商业经营类别上，多为与村民生活密切相关的服务业，包括餐饮、洗衣、复印店及旅游接待等。375D44F4-17E8-42F7-9821-B99EA0AC7B17

在下苑村，宅基地出租后使用主体多由本村村民转为学生，少数为画家、雕塑家等自由职业者。下苑村的宅基地买卖多为村民个人行为，宅基地使用权由本村村民流转为画家及京外务工人员。下苑村部分房屋出租后，出现了房屋闲置的情况。这是由于艺术学校生源的减少，导致房屋出租率下降，原本具有出租房的家庭开始出现闲置现象。

2 北京近郊农村宅基地流转效益

2.1？经济效益：农村集体获益，农民的财产性收入增加

房屋出租价格依据出租房屋数量、房屋新旧程度和房屋用途而有所不同。整院出租多按年支付，房屋质量越好，价格越高。香堂村三合院的年租金在3万元左右，而普通民居的租金仅7000～8000元。部分房屋出租多按月支付，租住的单间每月150～300元，从事副食零售等行业的沿街房屋每月均价在每间200～400元，从事建材零售行业的沿街房屋租金较高，在600～800元。房屋出租增加了农民的财产性收入。通过宅基地流转，村民将闲置的房屋变为现金收入的来源。这对于赋闲在家的老年人更为重要，收入可作为其养老支出的一部分。房屋出租的家庭中，家庭年收入从10000元到45000元不等，租金收入占家庭年收入比例由7.5%到26.9%不等，這一比例超过15%的家庭数量占70%以上，说明房屋出租的确成为了村民收入的重要来源。

此外，香堂村的宅基地换房举措改善了一部分村民的居住和生活环境，解决了部分低收入村民无能力建房的问题。被置换和整合后的原宅基地统一开发建设为楼房或三合院，村集体通过对“小产权房”买卖获取大量收益，在一定程度上实现了集体致富。2011年，香堂村三合院的售价为150万元，二合院的售价为100万元，而其建造成本约30万元。目前，村内建成的三合院已全部售出。2010年香堂村进行了农村土地股份确权，村民根据不同情况获得一定数量的土地股、户籍股、劳龄股、独生子女股等股份，村民每年可按此分享村集体的土地所得收益。

2.2？社会效益：吸纳流动人口，城乡资源有效互补

宅基地的出租容纳了大量的流动人口，减少了城市建设成本。由于香堂村一直以来进行“小产权房”开发建设，村内从事建材批发、建筑施工、装修、餐饮零售等二、三产业的流动人口约有3000人。由于租住民宅的费用低廉，大部分务工者、小商小贩居住在民宅中，下苑村的出租房也成为学生的主要住房保障。宅基地流转特别是宅基地出租减轻了地方政府和社会的压力，也降低了城市各项建设的人力成本。

宅基地流转可以调节农民的房屋余缺，缓解无房户的急需，特别是在宅基地审批冻结时期，村民购买闲置宅基地，有利于宅基地的节约利用。农民进城就业居住后的闲置房屋，被城镇居民购买用于养老或度假居住，也是城乡资源互补的一种体现。

2.3？生态效益：促进土地节约集约利用，缓解中心城区土地供给压力

香堂村以“宅基地置换”为主的流转形式促进了农村居住空间的转型，使村民由平房上楼，促进了土地的节约集约利用，带来了生态和经济双重效益。由于香堂村大多数村民已从事第三产业，从业形式的转变也逐渐影响了居民的生活方式。大面积的农村居民点土地利用效率低，以宅基地换楼房的形式使有意愿的农民上楼，有助于土地的整理与开发。同时，村集体开发的楼房也吸引了部分城镇居民前来购房，在一定程度上缓解了中心城区土地的供给压力。

3 北京近郊农村宅基地流转衍生问题

3.1？隐形流转多暗箱操作，缺乏产权保障

由于我国法律对农村宅基地流转的限制，导致农村住房和宅基地不能进入市场流转，宅基地流转处于非法或地下、半地下状态。宅基地出租多为自发流转、灵活性大、交易便捷，但绝大多数交易双方只有口头协议，没有签订租房合同。宅基地买卖中，香堂村售楼处只有与业主签订的购房合同，无房产证。宅基地置换中，香堂村村民只有与村集体签订的置换协议，新宅基地并没有使用许可证，村民持有的仍为20世纪80年代颁发的宅基地使用证。目前以自发流转为特征的农村宅基地隐形市场，信息公开不充分，风险较大又难以监控，存在很多隐患，最重要的问题就是缺乏产权的保障。交易双方的权益无法保障，很容易产生交易纠纷。

3.2？无序置换及收益分配不完善，导致村民生活水平差异较大

香堂村的房屋开发建设缺乏长远有效规划，往往是“哪里有地，哪里盖房”，“要占谁家的宅基地，谁家才能有机会换房”。这种情况导致了村民之间居住条件和生活环境的差异，进而导致村民生活水平的较大差异。宅基地无序置换，会造成个别不想换房的村民被动置换，想要置换的村民却又没有机会的不平等现象。另外，三合院区和老村基础设施条件不同，前者集中供暖，后者却没有。位于老村部分的很多村民，由于没有足够资金建房，自家宅基地又没有被划入规划范围内，没有置换资格，居住条件一直得不到改善，村民发展差距加大。

3.3？无序的宅基地流转影响村庄空间发展

在香堂村，以村集体为主导进行的宅基地买卖与置换行为对村庄肌理的改变与影响最大。老村区域，宅基地与建筑布局受山地制约而自然顺应地势，形成由几个不同高差的台地条状伸展布局为特点的条纹式村庄肌理。而旧村改造后的兵营式布局导致村落肌理单一，虽然节约用地、施工方便，但村落空间较为单调。而且在村落自然、文化与历史背景下长期演化而成的弯曲的街巷、错落的房屋及多变的空间都变成了单一线型空间，房前屋后各种大小不一的公共、半公共空间统一为集中的公共活动中心，原有村庄邻里网络结构也变得松散。建筑与宅院是村庄肌理演变中最主要的单元。分布在老村中的普通民居建筑形式多样，建筑材料多取自于当地，为石头和砖瓦，建筑依山势而建，错落有致。而在三合院区域，建筑均采用统一的尺度与形式，建筑材料均为砖木。村庄肌理细胞的多样性变差，村庄肌理逐渐呈现出单一、大同的整体趋势。375D44F4-17E8-42F7-9821-B99EA0AC7B17

下苑村宅基地流转现象对空间的影响主要表现为农宅内部布局混乱，私搭乱建问题严重。画家入驻为村民带来了租房市场，为增加收入，许多村民开始翻修、建房，村民每户的房屋数量增加，建筑面积增加，建筑容积率提高等。受到经济利益的强烈驱动，很多农户在原有宅基地范围内私搭乱建，庭院内甚至挤占道路加盖房屋，超出审批面积违规占地建房，把多余的房屋用于出租，造成住宅布局混乱。

4 结论与讨论

4.1？结论

宅基地出租是北京市近郊区农村宅基地流转的主要形式。村集体主导的“小产权房”买卖现象其实是宅基地变相买卖的表现形式，村民存在私下进行宅基地买卖的现象但不多。 宅基地流转后的使用主体以非本村村民为主。 出租后的使用主体主要为京外务工人员，买卖后的使用主体以北京城镇居民为主，也有少部分京外务工人员。宅基地流转后，农宅房屋不再只是为农户自家居住使用，其资产价值越来越突出，兼具居住与商用的功能。农户通过旅游接待、房屋出租等方式获取直接经济利益。

近郊区宅基地流转总体规模低于北京市平均水平。北京市平原和山区农宅出租和买卖的规模达到总农户的24%，其中出租占20%，买卖占4%[2]。下苑村的宅基地出租比例11.7%，宅基地买卖比例1.3%，流转规模占总农户数的13%；香堂村的宅基地出租比例2.5%，宅基地买卖比例为5.1%，加之宅基地置换现象，流转规模占总农户数的9.9%。两村在不同宅基地流转形式的高活跃度与村庄自身主要的经济活动有明显关联。下苑村由于“画家村”的定位，前来学习、创作的学生、自由画家成为主要的租房者；香堂村由于宅基地置换和“小产权房”的开发建设，以三合院为主的买卖造成了宅基地的使用权流转事实。

宅基地流转是城乡资源有效互补的体现，它可以增加农民收入，为农民进城提供经济保障，也可以使城镇低收入人群獲得廉价住房，为流动人口提供住房保障。但由于产权不明晰和不能入市的法律限制，宅基地流转尤其是私下买卖具有较大风险性，流转收益低且收益分配不完善，买卖双方合法权益得不到有效保障。无序置换及收益分配不完善，导致村民生活水平差异较大。宅基地流转如村集体的小产权房建设和村民无序建房，对传统村落空间也产生了一定负面影响。

4.2？讨论

城市化的推进使大批农民进城，加之农村家庭人口数量减少，使得宅基地闲置成为宅基地流转的重要前提。伴随着京郊集体土地的大量流转，丧失农地的农民开始通过闲置的房屋出租增加收入，而已经进城的农民却无法利用宅基地上市抵押或自由买卖换取入驻城市的资本， 阻碍了农民的城市化进程。因此，适度放宽宅基地使用权流转，开放宅基地使用权的租赁市场，允许农村宅基地抵押和转让，亟需进一步讨论和明确。

作为宅基地所有者，香堂村集体在宅基地置换—建房—售房过程中，充当了政府和开发商的双重角色。一方面，通过宅基地置换的形式，获得存量和闲置宅基地，作为“小产权房”开发的储备土地资源，取代了政府作为土地征收者的角色；另一方面，组织建筑、施工、售楼和物业等工作队伍，形成开发销售一条龙产业链，实现了开发商的职能。香堂村集体在宅基地置换和买卖过程中起着主导作用，宅基地使用权实质上是在宅基地所有者与宅基地使用者之间流转。但在我国，村集体是抽象的、法律上的权利主体，其作为宅基地流转的主体在客观上难以操作，只能由村委会代为进行流转行为。村委会的决策是否能够代表农民集体的流转意愿，其通过宅基地流转获得的土地和房屋收益应如何分配，值得进一步研究。

宅基地流转已经对村庄空间布局和邻里空间产生了生态与经济上的影响。在强调土地节约集约利用，注重发挥土地的生态和经济双重效益的同时，宅基地的规划与设计应避免“千村一面”、兵营式布局等负面影响，以保护传统村落景观、延续传统邻里活动空间。

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