河南农业利用亚行贷款存在的问题及建议

李小云　余寅曦

近年来，中国利用国际金融组织贷款取得了长足的进步，对改善农业基础设施、保障国家粮食安全、促进农村脱贫发挥了重要的作用。本文主要以河南省农业对外经济合作中心已经竣工和正在实施的两个亚行贷款农业项目为蓝本，坚持目标导向和问题导向，结合工作实际，采取现场调研、座谈、电话、微信联系等方式开展的专题调研活动，分析查找项目准备和实施过程中存在的一些问题，并就这些问题提出一些政策性建议，以期为河南农业利用外资工作提供一些借鉴和帮助。

亚洲开发银行（以下简称“亚行”）是一个致力于促进亚洲及太平洋地区发展中成员经济发展和社会发展的区域性政府间金融開发机构，创建于1966年11月24日，总部位于菲律宾首都马尼拉，中国于1986年3月10日加入亚行。建立亚行的宗旨是通过发展援助，帮助亚太地区发展中成员消除贫困，促进亚太地区的经济发展和社会发展。亚行对发展中成员的援助主要采取四种形式，即贷款、股本投资、技术援助、联合融资。亚行的目光一直聚焦于政府的改革议程和战略优先发展领域，为气候变化、环境区域合作与一体化、知识合作等议题提供支持。其中的内容有一部分是通过价值链促进循环农业发展，以降低资源投入及废弃物产出，并控制污染，同时也注重改善食品安全。与商业贷款相比，亚行提供的贷款具有一定的优惠性，表现在贷款时间长、利率低、其他费用少等优点。这些都与中国、与河南省当时申报项目时的需求一致。

一、基本情况

（一）河南省利用亚行贷款旱作可持续农业项目

河南省利用亚行贷款旱作可持续农业项目是中国利用亚行贷款旱作可持续农业项目（由原农业部牵头组织，河南省、山东省、甘肃省共同实施，贷款号2474-PRC，简称“旱作项目”）的一个子项目。项目主要用于建设农产品生产基地、农产品加工生产线、农业配套服务体系建设（保护性农机具生产研发推广中心、技术培训推广站、农产品检测中心）和人员培训等。2009年6月项目开始实施。2014年项目调整后，实际项目至2016年6月30日结束，贷款账户于2016年12月31日关闭。2018年5月，经亚行验收，评定为成功。

（二）河南省利用亚行贷款畜牧养殖及产品安全示范项目

河南省利用亚行贷款畜牧养殖及产品安全示范项目（贷款号L3296-PRC，简称“畜牧项目”）是由原河南省农业厅牵头申报和执行的外资项目。项目实施的目的是在河南省的9个项目参与县建立起具有示范性的、环保可持续的畜牧养殖和畜产品加工，并提供安全的食品。项目建设期共5年，现已进行了3年，正常推进的企业中已有半数完成了项目内容的主体建设。截至2019年7月，已完成14个合同包的采购工作，累积合同金额1.83亿元人民币，占总合同额的27%。提款报账4200万元人民币，占贷款总额的10%。4家子项目参与企业在实施过程中因种种原因无法推进其项目工作最终自愿退出，涉及的亚行贷款资金2600万美元，需要新增子项目来弥补退出企业的产能缺口，满足设计监测框架（DMF）中监测评价指标，特别是成果级指标和关键的产出指标。因此，目前项目正在进行中期调整。

二、 存在的问题

（一）亚行方面的问题

1.周期长，环节多，审批迟缓。亚行的项目管理周期从开始到完成必须经过项目识别、项目准备、项目批准、项目执行和项目后评价五个阶段，亚行内部程序即使是简化业务流程也需要56个环节的工作，审批繁杂，周期长。旱作项目是2004年11月由原农业部牵头，全国打捆申报的项目。2009年2月3日签署贷款协定和项目协定，历时4年多的前期准备时间。畜牧项目从2011年10月由原河南省农业厅牵头，联合河南省发改委、河南省财政厅向国家发改委、财政部申报的项目。2016年1月29日中国政府和亚行正式签署《贷款协定》和《项目协定》，同样历经了4年多的前期准备时间。

2.项目设计不合情、不合理。如旱作项目设计不符合中国国情。原设计申报的项目方向，由于国内形势变化，想要调整，亚行不同意，致使最后达成的意见是投资规模基地建设占总投资的70%、加工占30% ，使得企业建设的积极性降低，基地建设缓慢，为以后项目的执行埋下了很大的隐患。如畜牧项目，亚行批复的设计监测框架中指标太过详细，尤其是成果级指标的设计太具体，致使中期调整的时候太被动，只能是“猪”调整成“猪”或“牛”调整成“牛”，没有主动性和灵活性，导致项目中期调整难度大、时间长，延缓了项目的中期调整进度。

（二）企业方面的问题

1.市场变化。农业企业发展受市场变化的影响，抵御风险能力弱，有的企业多种经营导致资金链断裂，企业无法经营，项目也就无法正常继续实施。

2.反担保能力弱。大多数农业企业固定资产少，反担保能力弱，没法完成财政所要求的实物抵押方式，致使反担保手续和转贷协议没法签订，项目无法继续推进和实施。

3.土地及环评原因。在项目准备阶段，土地和环评是项目可研批复的必要条件，但是部分企业在土地审批和环境评价批复时遇到了一些问题，导致可研批复不能及时完成。

常见问题有：根据《畜牧法》规定，畜禽养殖用地为农业用地，亚行畜牧项目所需土建用地性质必须是设施农业用地，但是把耕地转换成可以进行附属物建设的设施农业用地过程复杂，耗时也较长。

有些企业在征地过程中，由于土地为集体所有，如果想要征用必须获得拥有土地转让权和租赁权的所有农户的许可，沟通过程中难以在意见上完全与每一户达成一致。还有部分企业在办理土地审批手续时恰逢省级土地规划调整，由于调整用时较长，导致迟迟无法办理审批手续。

由于项目企业多为养殖企业，根据环境部门要求，在选择土地时必须要与当地居民区保持一定距离，同时应当处在下风口，这样不会影响当地居民正常生活。因此，土地的位置也是环境评价必须考量的重要问题。畜牧项目是打捆项目，必须在所有企业都完成环境评价的前提下才能进行下一步的可研批复，所以只要有一个企业遇到上述问题，都会影响整个项目，这也是导致项目进展缓慢的重要原因。

4.缺乏现代化管理制度。企业缺乏现代化的管理制度和手段，对亚行项目的前期准备和实施过程中的各种要求及程序不了解，致使项目在招标采购、提款报账等过程中走弯路，耽误整个项目的推进。项目设计时，有些企业对于招标采购中采购内容和分类没有深入了解，分包不尽合理。如个别企业在设计土建和设备类别时没有考虑工程建设的实际需要，招标采购不同步，導致企业没法开工，项目进度受到一定影响。

（三）政府方面的问题

1.政府支持力度不够，配套资金不足。省、市、县项目办管理经费不足，市、县项目办几乎没有管理经费，省项目办存在挤占挪用工作经费的问题。经费不足不能对市、县项目办和项目单位进行集中培训，只能选派专家进行现场培训。

2.政府财政担保政策的变化和风险意识的提高致使原有企业的担保手续要重新办理，增加了企业负担，延缓了项目进展。如畜牧项目准备阶段，每个项目企业按照程序要求都进行了财政反担保和财政评审，只是大部分企业采取的措施是股权抵押和当地财政担保函。由于国家政策变化，根据2016年10月财政部发布的第85号令及相关管理规程，地方财政要求企业必须提供等值实物抵押。因此，部分企业在签署正式转贷协议时不能提供等值实物抵押，导致进展缓慢甚至退出。

3.根据财政部《国际金融组织贷款赠款项目选聘采购代理机构管理办法》（财际﹝2011﹞133号）第5条内容规定，采购包中含有国际金融组织贷款或赠款，无论以何种采购方式，项目单位都只能选聘一个采购代理机构，不得拆分后选聘不同的代理机构。招标代理机构有且只有1个，为项目企业的合同招标采购服务。但由于企业能力有限和缺乏竞争力，致使采购工作进展不顺利。

三、政策性建议

（一）亚行要精简审批程序

项目设计时要从中国国情出发，灵活多变，贷款协定、项目协定等法律文件以及监测框架等指标设计宜粗不宜细。

（二）正确处理国内审批程序与亚行审批程序之间的关系

亚行项目的准备及评估阶段是非常耗时的，需要亚行、项目单位、行业主管、发展改革部门、财政部门等众多部门协作。建议在项目工作中处理好亚行和国内程序之间的关系，做好衔接，各项工作同时进行，齐头并进，才能最大限度节省时间，并使整个项目不脱节、不漏项。

（三）实行财政部门“一票否决制”的项目筛选和立项审批模式

无论是项目前期的财政评审，还是后来要和财政部门签订的转贷协议，根据财政部85号令规定，企业都必须要有实力给当地财政部门提供等值的实物抵押。很多企业在项目推进过程中都因为提供不出实物抵押而不得不延期或终止项目，因此建议在新项目的筛选和选定时，可实行财政部门“一票否决制”，只有先通过财政评审才可以开始项目工作，以保证后续项目工作顺利进行。

（四）适当增加项目招标代理机构的数量

在项目执行中，一个代理机构有很多弊端，诸如业务不熟练、能力不足、没有竞争压力等，延误项目招投标及采购工作。建议应当修改政府相关规定，增加2～3个招标代理机构，让项目单位有选择的余地。

（五）发挥服务意识和创新意识

作为亚行贷款项目的管理机构，项目办工作人员应具备多方面的业务知识和综合素质，具有良好的沟通协调能力。日常工作中，项目的管理需要用绣花的功夫保障整个项目的顺利进行，任何一个环节出了问题都可能影响整体的进度。希望在以后的工作中，项目办工作人员可以严格按照国家相关法律法规和亚行的规定，充分发挥服务意识和创新意识，保证项目建设质量，达到预期的示范性目标。