打造新时代国土空间治理荆楚样本

李倩　胡志喜　杨帆

自然资源部门是生态文明建设的主力军。国土综合整治是落实自然资源部门生态保护修复职责，推进国土空间治理、山水林田湖草生命共同体系统治理的重要平台和抓手。近日，湖北省政府印发《关于推进全域国土综合整治的意见》（以下简称《意见》），全面部署以国土空间规划为引领统筹推进全域国土综合整治，优化农村生产、生活、生态空间布局，激活配优各类自然资源要素，释放政策红利，助推乡村振兴和生态文明建设。

用好“工具箱”提高国土空间治理效能

生态文明、乡村振兴、空间治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要目标，而国土综合整治正是实现这一系列目标的重要“工具箱”。

“过去‘管树的只种树、管水的只治水、管田的只护田’的分部门、单要素整治模式已无法适应新时期发展需要，全域规划、整体设计、综合整治、全要素整治是符合时代发展要求、符合山水林田湖草生态整体观、符合基层群众诉求的整治模式。”据湖北省自然资源厅国土整治局局长陈新华介绍，湖北全域国土整治遵循4项原则，即生态性、综合性、人民性、适宜性。一是生态优先、绿色发展，

将生态保护修复放在优先位置，严格保护耕地特别是永久基本农田。二是规划引领、综合整治，实现规划先行、“多规合一”和全域整体推进、全要素综合整治。三是以人为本、尊重民意，切实保障群众权益，让人民群众共享发展成果。四是因地制宜、有序推进，防止片面追求增加用地指标盲目推进，避免大拆大建搞形象工程。

在这些原则指引下，湖北明确了全域国土综合整治的目标：按照山水林田湖草系统治理的理念，以国土空间格局优化和生态保护修复为核心，对乡村进行全域规划、整体设计、综合治理，建设一批国土综合整治示范村镇，着力解决乡村地区耕地碎片化、空间布局无序化、资源利用低效化、生态质量退化等问题，打造集约高效的生产空间、宜居适度的生活空间、山清水秀的生态空间，为建设美丽湖北提供有力支撑。

全域国土综合整治这个“工具箱”中有哪些政策工具呢？《意见》推出了7种：推进乡村国土空间治理、农用地综合整治、闲置低效建设用地整治、矿山地质环境整治、乡村国土绿化美化、农村环境整治和生态保护修复、探索农村自然资源资产评价和生态补偿机制。

“全域国土综合整治要以国土空间规划为依据，以乡镇为基本实施单元。”在乡村国土空间治理方面，湖北明确要坚持规划引领，大力推进村庄规划编制，为农村各类开发保护建设提供依据，确保一个规划管全局，一张蓝图绘到底。把土地利用结构调整和布局优化作为国土空间治理的重要内容，统筹划定农业生产、村庄建设、产业发展和生态保护功能分区。

“一定要保护好荆楚大地耕作层土壤宝贵资源。”在农用地综合整治方面，湖北要求按照农业现代化和适度规模经营的要求，以耕地保护为重点，统筹推进农田基础设施建设、现有耕地提质改造、低效林草地和园地整治、污染土壤修复等，集中连片改良提升农田，减少耕地碎片化，有效增加耕地数量，提高耕地质量，改善农田生态。建设占用耕地的，全面开展耕作层剥离。

“要注重保护好历史文化村落、传统建筑、街巷空间，修旧如旧，记住乡愁。”在闲置低效建设用地整治方面，湖北要求按照节约集约用地的原则，统筹农房建设、产业发展、公共服务、基础设施等各类建设用地需要，有序开展农村宅基地、工矿废弃地以及其他低效闲置建设用地整治，腾退建设用地空间，为城乡统筹发展和农村新产业新业态发展提供土地要素保障。

“重点推进长江干支流10公里范围内废弃露天矿山生态修复。”在推进矿山地质环境整治方面，湖北要求加强露天矿山综合整治和历史遗留损毁土地复垦，推进绿色矿山建设，加强农村地区地质灾害防治，推进地质灾害综合治理和避险移民搬迁工程。

“在不突破耕地保有量的前提下，稳步实施退耕还林还草、退田（垸、渔）还湖还湿，修复还原自然生态。”在乡村国土绿化美化方面，湖北提出大力建设森林乡村，改善乡村自然生态等。

为确保全域整治后自然资源资产总量有显著提升，湖北将探索农村自然资源资产评价和生态补偿机制，编制农村自然资源资产负债表，量化资产价值。推进耕地保护激励性补偿和跨区域资源性补偿，逐步形成受益者付费、保护者得补偿的政策体系。

打好“政策包”激发国土整治内动力

当下，国土整治面临重大转型。在财政投资越来越有限的大背景下，如何激发国土综合整治的内生动力，推进国土综合整治的可持续发展？湖北的探索是系统集成创新的“政策包”，特别是“两项指标”交易、永久基本农田调整、提供稳定的金融抵押标的等一系列政策。

在全域国土综合整治区域内叠加开展城乡建设用地增减挂钩。通过整治节余的建设用地指标和补充耕地指标，可在全省范圍内优先调剂使用，所得收益用于脱贫攻坚、国土综合整治、乡村振兴等。

建立多元化投入机制。统筹新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、土地复垦费、土地出让收益、矿业权出让收益、生态保护修复资金、乡村振兴资金和有关指标收益，加大对全域国土综合整治的投入。鼓励政策性、开发性金融机构提供长期信贷支持，产生的指标收益和经营性收入，可按约定作为还款或收益来源。鼓励利用财政资金联合金融和社会资本，设立国土综合整治发展基金。

实行新增建设用地计划指标和资金奖补。建立省级奖补机制，对全域国土综合整治项目实行基础奖补和差异奖补。每年对县（市）全域国土综合整治工作进行综合考评，对排名靠前的给予资金奖励和新增建设用地计划指标奖励。

另外，湖北还将通过优化国土空间规划布局、合理调整永久基本农田等，释放更多政策红利。一是对全域整治区内零散分布的建设用地、耕地、园地、林地、草地等确需优化的，按建设用地规模不扩大、耕地面积有增加、耕地质量有提升、生态红线不突破的要求，对村庄规划进行一次性修改。二是涉及永久基本农田调整的，编制整治区域永久基本农田调整方案，与相应的国土空间规划协调一致，调整后永久基本农田增加面积不少于整治区涉及调整的永久基本农田面积的5%。三是保障农村产业融合发展用地需求。对现状建设用地规模确实无法满足乡村建设需要的，在符合规划的前提下，允许使用规划新增建设用地预留指标适当扩大村庄建设用地规模。探索省市县联动的乡村产业“点供”用地政策，稳步推进农村集体经营性建设用地入市，满足乡村产业发展新要求。

全域整治如何确保农民获得最大红利？湖北力求构建农民权益保障和利益共享机制。《意见》要求强化村民自治，有关村庄规划、建设用地规划选址、整治项目建设、土地权属调整、收益分配、安置补偿等事项，要充分听取群众意见，国土综合整治土地增值收益分配更多向农民和农村集体倾斜。

“这些政策兼顾各方诉求，力求利益均衡，可以调动各方积极性。”陈新华表示。

走好“创新路”赋能各具特色城乡综合体

据介绍，2018年起，湖北省在仙桃、天门、公安、嘉鱼等地开展全域国土综合整治试点，取得了阶段性成效，一些优秀样本值得推广。

嘉鱼县依托全域国土综合整治“工具箱”和“政策包”，打造“三生”田园综合体。据县自然资源和规划局局长熊飞介绍，当地以耕地占补平衡和增减挂钩政策为驱动，综合采用土地权属调整、土地利用结构优化、山水林田湖草系统治理，破解农村生态环境难题，实现农业一、二、三产业融合和乡村绿色可持续发展。项目总投资12亿余元，在官桥镇官桥村、朱砂村、石鼓岭村、港南村、两湖村5个村面积达0.45万公顷项目区开展规划建设。项目区內的增减挂钩和耕地占补平衡指标交易收益、政策性奖补资金等，统筹用于试点项目建设，目前已交易耕地占补平衡水田指标6.67公顷，解决项目启动资金2.3亿元。

潜江市探索多种融资模式，撬动社会资本，形成了政府引导、企业投入、社会参与、合作共赢的建设模式。据市自然资源和规划局副局长张贵毅介绍，当地两家国有投资平台参与整治4.367万公顷的项目，集特色产业、生态旅游、美丽乡村一体建设的1.4万公顷虾稻共作田园综合体示范区综合整治项目正在进行论证和规划设计。金融机构以国资委增资方式作为资本金，向农发行申请贷款或竞拍城市建设用地作为资本抵押，取得国行授信贷款两种方式支持。为确保两个平台公司融资能借得出、用得好、还得上，潜江市还探索了承贷增值、运营保障新办法。比如：项目占补平衡新增耕地、增减挂钩净增耕地交易收入的35%返还给投资公司。整治出来的高标准虾稻田“反租倒包”，在项目运营期内取得土地流转收益、经营收益用于还贷。

广水市秉持绿色发展新理念，探索生态国土整治新路子。据市自然资源和规划局局长余杰介绍，鉴于最初国土整治过度硬化、破坏生态等问题，广水市推动传统土地整治转型，突出自然特色、生态特色、乡土特色。项目实施后的桃源村，自然环境优美，百姓收入提高，先后被列入第三批中国传统村落名录、湖北十大最美乡村。此外，广水市以“国土整治+”理念，引导土地整治与现代农业、休闲农业等结合，打造以杨寨生态土地整治项目为代表的新典型。谋划生态修复，对余店村“花田故事”项目区实施全域全要素综合整治。突出生态保护修复规划设计，运用系统工程思想和景观生态学理论解决资源环境生态问题，将土地利用布局与产业布局、生态景观格局叠加，将建设用地布局与增减挂钩叠加。（摘自2019年11月15日《中国自然资源报》1版）