关于军地协作推进国防工程建设管理降费提效的思考

王月 廉振宇

国防工程，通常包括指挥防护工程、通信枢纽工程、技侦坑道工程、海防空防工程、导弹阵地工程、后方仓库工程、边防阵地工程、人民防空工程等。民用的各类隧道、坑道、矿井、溶洞等如用于军事目的，也应列入国防工程范畴。国防工程是国家安全的重要物质基础，是国家积极防御战略的基石，也是我们和平环境的重要保障。国防工程是战场建设的重要内容，是保障国家指挥体系的坚强盾牌，担负着掩护军队战略展开、保障军队和各类武器装备发挥作战效能、保障战争潜力生存能力的重要职能。贯彻新时代军事战略方针，加强国防工程建设管理，军地协作降低全寿命周期成本、提升综合效益，是谋“打赢”的重要策略和措施，是军事斗争准备的一个重要课题。

一、当前国防工程建设管理面临严峻挑战

国防工程建设管理事关战场建设、事关战斗力提升，投入大、标准高、风险大，一旦发生风险损失巨大。随着中美战略博弈不断升级，高新技术在军事领域的广泛应用，战争形态和作战样式发生巨大变化，全域感知、精确打击的威胁更加紧迫，对国防工程提出更高要求。面对新威胁新挑战，今后较长时间内，积极防御依然是我们的军事战略方针，我们必须把搞好国防工程建设管理作为军事斗争准备的重要任务，在理论研究、勘察设计、建设施工、维护管理、技术改造、安全保密等方面加强过程风险管控。

（一）经济建设发展迅猛，部分“隐蔽”的国防工程不再安全，部分城市工程对国防要求贯彻不够

根据公开文献记载，我国现存的许多国防工程建于上世纪五六十年代，主要部署在山高林密、人烟稀少、地势险要、便于隐蔽的山区。然而，随着一大批城市扩建、旅游开发等经济项目的上马，许多原本十分隐蔽的国防工程陆续暴露，处于无密可保、无险可守的境地。同时，城市作为政治、经济、文化中心和重要交通枢纽，很多没有按照打仗的要求搞建设，虽然人口集中、科技密集、经济雄厚，但在战争防卫方面非常脆弱。因此，紧紧围绕新时期军事斗争准备需求，当前要有计划、有步骤、有重点地抓好阵地工程建设与改造，加大城市人防工程建设力度，全面提高综合防空能力。

（二）军事科技高速发展，国防工程对高技术精确打击防护能力要求更高，更加依赖于新材料新技术的应用

国防工程与技术发展紧密相关，防护体系经历了深沟高垒、要塞筑城、地下防护三个阶段。信息化战争中，精确制导武器命中精度高、投射距离远、弹药威力大，特别是深钻地武器破坏效应大，强敌侦察呈现全时辰、全天候、全频谱特点，电磁武器毁伤力强、干扰强度大，对于“三防”能力以及抗摧毁能力提出更高要求。国防工程建设既要重视地下防护工程的建设，也要探索自适应智能伪装、防精确打击干擾引偏等高新技术的应用。同时，也要积极采用新材料新技术新工艺，提高质量、缩短工期、节约经费，最大限度地挖掘保障潜能。还要采取院校培养、在职培训等多种途径，培养一支高素质的工程队伍。

（三）规模类型复杂多样，国防工程项目管理的过程日益增多、风险不断加大

工程项目管理直接影响着国防工程建设的质量，关系到国防工程建设能否以较小投资获得最大效益，决定着能否圆满地遂行预定作战任务。因此，各个国家都非常重视国防工程管理。由于国防工程涉及国家安全且属于公共服务性质，全部由国家投资，国防工程项目管理长期存在着忽视投资绩效的问题，特别是缺乏经济评价环节，导致我国国防工程建设存在一系列突出问题。随着市场经济制度逐步健全，当前国防工程项目施工管理、资金风险控制、信息化管理水平等方面亟需引入先进管理理念和成熟管理方法，为国防工程项目建设管理法制化、正规化、制度化提供支撑。

（四）备战意识普遍不强，部分工程年久失修失维，工程战备水平有待加强

长期的和平环境，社会普遍滋生了和平麻痹思想，加之经济利益的驱动，使一些人淡忘了国防工程的重要作用，国防工程被破坏被废弃被改造的现象时有发生，直接影响着其战技术性能的发挥。按照备战打仗和实战化训练的要求，亟需定期组织进行工程战备演练，及时检验评估工程保障效能，不断提高国防工程战备水平，做好随时应对未来高技术条件下局部战争的准备。同时，要建立健全各种管理法规和监督检查等制度，明确维护保养的主体责任和资金保障方式，使工程管护工作真正走向常态化、法制化、科学化的轨道，增强全民维护国防工程的责任感和自觉性。

二、从全寿命周期成本看国防工程建设管理问题

提高国防工程管理效益的方法、途径很多，最根本的还是要从国防工程投资开始之前就必须做好可行性研究，包括国防工程的预测、决策和论证，从规划、计划、勘察、设计、施工、验收、维护、更新改造直至退役的全过程进行跟踪监测，全面提高国防工程建设和管理效益。当前，从全寿命周期成本看，国防工程建设管理存在以下问题。

（一）国防工程因保密程度高，公开招标困难，交易成本高

国防工程建设项目多是国家重要秘密事项，施工管理涉及面广、工作量大，具有建设分散性、人员流动性、军事保密性等特点，受制约性强。为此，一般多采用邀请招标或保密方式发标，造成招标范围有限、采购过程非常繁琐，无形之中增加了交易成本。同时，有的单位建设单位为了逃避招标，将应招标的工程化整为零，自行决定施工单位，人为提高了工程成本，也存在极大的纪律隐患。

（二）重大国防工程复杂多样，成本测算困难，不易过程控制

国防基础建设投资规模逐年增大，项目建设资金风险具有随机性、相对性和可变性，工程地质变化、自然灾害、市场物价波动、业务管理制度变更以及国防安全形势变化等一系列变数，都会给国防工程建设成本管理带来不确定性，如战备工程中，如果搞不清岩石类别就会差之毫厘则谬之千里。同时，由于投资、建设、监管的权责不清，投资强度、建设规模和标准等不够明确，易产生概算超估算、预算超概算和结算超预算现象。

（三）军队缺乏科学管理手段，时有钓鱼工程，沉没成本较高

当前各类国防工程的功能越来越复杂、科技含量越来越高，其施工过程中的不确定性也逐步增加，而我国国防工程施工管理中存在组织机构不强、管理人才缺少、管理模式传统落后等突出问题，导致国防工程项目建设管理水平低下，特别是在事前的精准估算、精准设计，事中的动态施工、动态监管，事后的科学评估、科学调整等方面管理能力不强，不可避免地会出现被钓鱼的情况，甚至因反复迭代而不断超支。

三、有关措施建议

国防工程管理是一项经常性的战备工作。新形势下，构筑战建一体、军民融合、技术先进的国防工程体系，对于我国制衡强敌、争取主动具有重要意义。

（一）国家统筹国防工程布局，提高应急应战能力

着眼战时需要，建议把国防工程建设与经济建设统筹规划，深化经济建设项目贯彻国防需求，把国防工程区域的环境改造纳入政府整体规划，指导地方合理布局开发。适度拓展国防工程的经济功能，开展红色旅游、开展国防教育，使之既能充分保障战备用途，又能发挥社会和经济效益。要把人防工程建设与城市建设统筹规划，保证城市具有平时发展经济、抗御各种灾害，战时防空抗毁、保存战争潜力的多重功能，逐步实现现代化城市与现代化防护体系相统一。

（二）开展军民科技协同创新，提升研发投入绩效

在信息化战争时代，谁掌握了核心技术，谁就能在未来战场变被动为主动。近年来，陆军工程大学国防工程学院与湖南建工集团共建教学科研实习基地，军事科学院国防工程研究院与中国运载火箭技术研究院签署首批军民融合项目合作协议，成效初显。建议借鉴军工领域“小核心、大协作”组织形态，通过军地在关键技术攻关、成果资料共享、科研平台建设及高层人才培养等方面协同创新，为打赢未来战争打造一支国防工程建设的生力军。

（三）鼓励打包邀请企业竞标，降低交易保密成本

分散发包不仅容易造成标准不统一、不能形成规模效应，还可能因为部门利益引进信用较低的小企业造成违约和腐败风险。建议将若干关联性较强的工程项目的建设与维护管理全过程打包发标，并邀请质量管理和保密体系较完善的大型企业参与竞标，以降低交易成本和保密成本，特別是有效管控后期维护成本，实现国防工程建设管理全过程的委托实施。同时，建议军队采用全寿命周期成本进行国防工程经济性评估，指导国防工程建设项目的过程管控。

（四）推行工程管理购买服务，提高建设质量效率

国防工程建设项目作为一种建筑工程项目，既有其特殊性和军事保密要求，又有建筑工程项目的一般性特点，特别是一些保密性不强的工程项目。建议进一步突出投资、建设管理、监理三个环节彼此分离、相互制约，强化军队单位作为投资方和监管委托方的主体责任，推动建设管理、监理单位的招投标确定，投资方不介入国防工程项目具体的材料设备采购环节。敏感项目由军队科研机构实施专业化管理和综合评估，确保国防工程质量优良、工期科学、造价合理。

（五）军地联合依法综合治理，提高工程战备水平

根据《军事设施保护法实施办法》，县级以上地方人民政府和驻地有关军事机关共同成立军事设施保护委员会，国防工程管护走上军民共管的路子，管护质量不断提高。当前，国防工程管护问题日益上升为综合治理问题，面对正确处理国防工程建设与经济建设、安全保密与对外开放、义务管理与市场经济等诸多新要求，建议进一步加强军警民联管队伍，健全共管模式，使国防工程综合治理步入了常态化、法制化轨道，以平时的和平利用促进战备水平的维持与提高。

（六）健强军队造价监理队伍，加强寿命周期监管

质量和价格是军队实施过程监管的重要抓手，近年来，军事工程建设投入不断加大，对造价管理人才的需求也日益增长。而当前部队工程造价管理人才极其匮乏，重大国防工程造价估算团队较少，专业造价人才不足，很多建设单位都没有或较少配备专职的造价管理人员，多为兼任，造成国防工程管理往往不符合市场经济理念和军队质量要求。建议加大对现有人才的培训和教育，并适当加大相关造价管理人才引进，打造专业化的国防工程管理队伍，把好军费效益关、工程质量关。

（作者简介：王月，火箭军研究院工程设计研究所工程师，硕士；廉振宇，军事科学院评估论证研究中心某室副主任，博士。）