李洋
国务院国资委《关于以管资本为主加快国有资产监管职能转变的实施意见》(以下简称《实施意见》)日前公布,明确构建以“管资本”为主加快国有资产监管职能转变的工作体系。国资监管改革正步入新阶段。
职能转变“管资本”
在深化国资国企改革的背景下,《实施意见》深刻回答了什么是管资本、如何管资本等一系列问题,是加快国有资产监管职能转变的行动指南,必将有力促进国有经济的高质量发展。
国务院国资委副主任、党委委员翁杰明介绍,此次发布的《实施意见》,主要内容可以概括为“实现四个转向、突出五项职能、优化四个路径、强化四个保障”。
其中,为确保“四个转向”的精准到位,《实施意见》明确,要转变监管理念,从对企业的直接管理转向更加强调基于出资关系的监管;要调整监管重点,从关注企业个体发展转向更加注重国有资本整体功能;要改进监管方式,从习惯于行政化管理转向更多运用市场化法治化手段;要优化监管导向,从关注规模速度转向更加注重提升质量效益。
近年来,国务院国资委稳步推进职能转变,总体看监管效能持续提升,但仍存在监管过多过细、国资投资运营公司功能有待进一步发挥等问题与不足。翁杰明表示,党的十九届四中全会明确要求,形成以管资本为主的国有资产监管体制,这确立了当前和今后一个时期国资监管体制改革的目标和任务。为贯彻落实中央决策部署,国资委制定出台了《实施意见》,分析提出一系列加快实现向“管资本”转变的关键举措,构建以管资本为主加快国有资产监管职能转变的工作体系。
“管什么”“怎么管”无疑是下一步改革的重点。《实施意见》明确了管资本的四个路径:以国资委权力责任清单为基础,厘清职责边界;以法人治理结构为载体,依法制定或参与制订公司章程;以分类授权放权为手段,根据企业不同特点,有针对性地开展授权放权;以加强事中事后监管为重点,切实减少审批事项,实现实时在线动态监管。
“以国资委权力责任清单为基础,厘清职责边界,将不该有的权力拦在清单之外,保证清单内的权力规范运行,下一步的重要工作要修订完善国资委权力和责任清单。”翁杰明表示。
管资本之外,国有资产监督也是下一步工作重中之重。翁杰明说,聚焦防止国有资产流失,管好资本安全,通过健全覆盖国资监管全部业务领域的出资人监督制度,构建业务监督、综合监督、责任追究三位一体的监督工作闭环,进一步筑牢防止国有资产流失的底线。
两类公司担重任
“上接国有资产出资人代表机构,下接资本运作和企业经营”的国有资本投资公司、运营公司(两类公司),是将国资监管要求化为股东意志、进而落实到市场行为的重要载体和枢纽。
“要更好发挥国有资本投资、运营公司功能作用,加大对企业授权放权力度,赋予企业更多自主权,进一步强化国有企业市场主体地位。”翁杰明表示。
在突出管资本的重要内容方面,《实施意见》明确了五项履职重点:加强资本布局整体调控,进一步发挥国有资本功能作用;强化资本运作,进一步提高国有资本运营效率;优化资本收益管理,进一步促进国有资本保值增值;维护国有资本安全,进一步筑牢防止国有资产流失的底线;全面加强党的领导,进一步以高质量党建引领国有企业高质量发展。
同时,又进一步强调要优化国有资本运营,通过股权运作、基金投资、培育孵化、价值管理、有序进退等方式,实现国有资本合理流动和保值增值。还要充分发挥考核导向作用,突出质量第一效益优先、服务国家战略、创新驱动发展、供给侧结构性改革等重点,完善激励约束机制。
作为国有资本运营公司试点企业之一,中国国新党委书记、董事长周渝波表示,运营公司作为国有资本市场化运作的專业平台,上接国有资产出资人代表机构,下接资本运作和企业经营,是落实“管资本为主”要求,将国资监管要求转化为股东意志进而落实到市场行为的重要载体和枢纽。
开展国有资本运营既要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,坚持独立专业决策,也要更好落实出资人代表机构的导向意志,服务国家重大战略、区域发展战略和产业政策规划。
结合3年的试点经验,周渝波坦言,运营公司要主动适应监管方式的重大转变,既要健全治理结构、完善组织体系,确保授权“接得住”;也要优化管控模式、提升管理能力,确保自身“管得好”,即对核心业务板块要加强战略和财务管控,确保资本运营高效规范,对参股企业要以财务管控为主,依法履行治理程序,关注资本流动和回报情况。
国资监管一盘棋
“着眼全国国资国企发展改革监管和党的建设,加快构建国资监管大格局。”翁杰明说,近年来,各级国资委统筹推进国资国企改革发展,国资监管系统建设取得积极进展。但仍然存在上下级国资委沟通联系不够紧密、全国国资系统合力有待增强等问题。在他看来,下一步应该加快形成以管资本为主的国有资产监管体制,推动构建国资监管大格局。
日前,国务院国资委印发了《关于进一步推动构建国资监管大格局有关工作的通知》,明确提出力争用2到3年时间推动实现机构职能上下贯通、法规制度协同一致、行权履职规范统一、改革发展统筹有序、党的领导坚强有力、系统合力明显增强,加快形成国资监管一盘棋。
北京大学法学院教授蒋大兴表示,《实施意见》的出台意味着以管资本为主的国资监管改革进入了新的实施阶段,是促进以管资本为主的国资监管职能转变落地的重要举措。
在国企实践中,如何进行“管资本为主”的转型,仍然存在很多理解差异,这直接影响到国资监管体制的顺畅改革。国务院国资委从监管理念、监管重点、监管方式、监管导向等方面全面具体提出“管资本”战略的实现方式,这对尊重国企的主体地位,让国资监管回归理性途径具有现实意义。
今年以来,“管资本”为主、扎实推进职能转变取得了积极进展。今年6月印发的《国务院国资委授权放权清单(2019年版)》,列入5大类、35项授权放权事项,最大程度调动和激发企业的积极性。国资委改进监管方式手段,建设全国国资国企在线监管系统,编制并及时修订国务院国资委权力和责任清单。截至今年10月,国务院国资委现行有效规章27件、规范性文件207件,国资监管的法规制度框架基本健全。