赣州市地方政府性债务风险评估及控制机制研究

朱卫卫 刘立 曾琛 余洁 姚轶

摘要：地方政府债务的规模膨胀态势已经成为我国宏观经济运行中的一个突出问题。我国向来对地方政府举债行为进行十分严格的限制，地方政府不得随便发债。本文以江西赣州地区为例，分析当前我国地方性债务风险及其成因，提出减少地方政府债务风险的有效控制措施。

关键词：地方政府;债务风险;控制机制

中图分类号：F812.5       文献标识码：A 文章编号：1003-2177（2019）02-0053-03

地方政府性债务是指地方政府、事业单位、融资平台公司等，为了公益性、基础性项目举债、拖欠或因提供担保形式的债务，是我国地方政府为发展各自地方经济筹集资金的一种方式。自2015年1月1日开始实施新预算法规定：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借的方式筹措。随着欧洲债务危机的出现，使人们对政府债务有进一步的认识。相对于我国来说，在经济建设不断深入的背景下，地方政府性债务风险问题越来越突出。

1 当前赣州市地方政府性债务风险分析

1.1 金融风险

在江西赣州地区，地方政府融资平台的信贷违反合约风险，直接影响银行信贷安全性和可靠性。目前，赣州地方政府融资平台负债风险是不可忽视的。如果国家刺激政策的牺牲代价是主权债务问题的出现，中国体现在许多地方政府融资平台出现严重的负债情况。在欧美发达国家，其付出的代价包括两个方面，一是主权债务增加，二是财政赤字[1]。但是我国江西赣州付出的代价是银行违法贷款和地方政府负债的出现。地方政府通过采取适当的行政干预措施，对地方金融机构进行全资或者控股。地方政府在转轨时期普遍存在的问题是借款垫付地方债务。由于地方债务转向金融机构，因此造成地方金融机构财务情况出现明显的恶化，累积大量的金融风险。

1.2 房地产风险

江西赣州地方性债务主要表现在地方政府融资平台向社会人民群众贷款。地方政府成功绕开现有的制度与政策问题，从根本上实现地方政府市场化融资的目标。想要了解地方政府偿还融资平台还款的问题，必须要仔细分析当前赣州地方政府财政的整体收入结构，房地产有关收入已经成为地方政府偿还地方债务风险的主要收入渠道。在社会经济发展中房地产行业占据重要的地位，成为国民经济的支柱，在很大程度上，决定房地产价格在短期内不会出现降低的情况。江西赣州地区的地方政府直接进入房地产市场，目的在于获取较多的经济效益。但是我国有些地方政府仍然不满足以土地为重要依托，进入土地一级市场，通过卖地获得巨大的土地转让费用[2]。同时，纷纷成立且扶植由地方政府控股或者全资所有的房地产公司。有些公司从政府的土地供应中心中以较低的价格获取高质量的土地，并且全面控制所有的产业环节，主要包括土地开发、住房动拆迁、房地产开发以及房地产销售等等。一般来说，地方政府自利性在房价不断上涨主要表现在两个方面：过分追求较高的低价，获取地方政府的地方财政收入。作为地方政府，通过采取土地市场的买卖和圈地手段，可以提高土地的价格。

1.3 政府信用风险

社会信用的基础是政府信用。如果地方政府债务出现拖欠的情况，对地方政府的社会公信力有直接影响。并且如果财政不能及时支付和弥补的情况，容易对企业的社会效益和经济效益造成损害。地方政府不能在规定的时间内清除所有的债务，便会导致政府出现无效的市场信号，影响投资者与消费者的信息，让地方政府在后期的政府投资项目筹资中出现许多困难，导致两种后果出现。其一，地方政府转接债务负担，出现乱收费、乱罚款的情况[3]。其二，政府欠债不还，影响社会诚信体制，损坏政府的公信力。这些后果都是地方政府始兴行为对社会其他经济主体带来错误的示范作用。

1.4 对宏观经济稳定产生影响

1.4.1宏观经济目标

对宏观经济运行产生的影响主要体现在降低地方政府的压力，防止地方政府融资平台出现资金链断裂的问题，制定相对宽松的货币政策，能够延长较多的时间，使资金成本长期保持低水平。一方面，势必出现产能过剩的情况;另一方面是政府增加公共投资，事实上更加显示出对民间投资产生的排挤效应，无法实现带动内需、扩大就业的宏观经济目标。

1.4.2地方政府债务的汇率与利率风险

对于地方政府债务的汇率与利率风险，汇率风险是指由于还款货币与借款货币两者之间的汇率出现变化，导致对债务本息支出产生影响。而利率风险是由于市场利率的变化，对债务本息支出产生影响。在目前我国赣州地方政府的债务中，因为采取固定利率方式，浮动利率是相对较少的，所以利率风险是不突出的[4]。然而自从改革开放后，我国外汇管理体制的改革和国际金融市场汇率的改变，造成地方政府债务风险得到突出体现。因为汇率变动造成重大的经济损失，即使有些项目可以获取较多经济效益，但是也无法承受这些损失。

2 当前我国地方政府性债务风险的原因分析

我国许多地方政府风险的出现，不仅受到内部主观因素的影响，而且受到外部客观因素的影响的约束。主要体现在以下几个方面：

2.1 国家财政制度中财权和事权的分开

自从税制改革出现后，中央政府和地方政府在事权和财权上的不相符情况逐渐扩大，地方政府事权在日益增加，但是财力并没有扩展，所以地方政府为了可以满足事权下的资金要求，应该进行融资。然而在我国《预算法》中地方政府不是发债主体，因此有些地方政府结合融资平台的方法筹集资金，出现地方政府的债务问题[5]。同时，需要注意的问题是地方政府不只是借助融资平台进行显性负债，而且采取一些非信贷方式募集大量的资金，比如：影子银行等等。一方面这些非信贷的融资方法因地方政府进行担保。风险度较高、成本较高，容易造成集中风险的出现。

2.2 我國投资拉动型的经济上升模式使地方政府效仿

不管是经济发达的一线城市，还是经济发展一般的二三线城市，其拉动经济增长速度最快的方法是投资。为了实现整体投资拉动型的上升，我国长期以来采取扩展的货币政策和财政政策，出现过度的货币供给和投资需求。一些较低的资金成本成为地方政府主动举债的基础。同时，在江西赣州的地方政府所有官员是由上级政府任免。政绩考核的体制，使一些地方政府通过增加公共支出，促进该地区的国民经济增长，地区之间的恶性经济数据信息竞争，导致政府负担更多的压力。尤其是地方政府官员的任职时间相对短，在官员离任的时候，几乎不会全面审查其负债[6]。尤其是集体性的决策不会贯彻落实到个人，导致有些地方政府向后人转移，直接过渡到借债成本。在这样的模式下，地方政府的债务越来越多，甚至出现严重的债务危机情况。

2.3 地方政府政府具备膨胀性的特征

在经济转型过渡时期，地方政府需要从两个方面入手，一方面是地方政府的收入过渡依赖于上级政府的转移支出流进。另一方面是地方政府扩大发展离不开资金的支持，医疗费用、公共设施的支出费用以及社会保障费用的增加。这样就造成地方政府面临相当大的资金压力，想要及时弥补资金缺口，只能记住制度外收入和融资的渠道，但是这样做容易导致地方政府的债务规模日益膨胀。随着城市化建设进程的不断加快，在一定程度上，不仅可以为地方融资平台提供多样化的融资追，而且盲目增加对地方融资平台的支撑，造成地方政府的风险越来越大。

3 减少地方政府性债务风险的有效控制措施

3.1 健全立法制度，增强对地方债务的管理控制

当前，赣州政府逐渐开展地方政府债务自发自还工作的试点，为了可以防范地方政府出现任意发债的情况，以免地方政府为实现利益最大化为目标的发行债券，出现违约偿还的情况。作为政府部门，务必要增强有关方面的管理控制。立法部门要结合实际情况，出台有关地方政府债务管理控制的政府法律法规，通过立法的形式，明确规定权责划分、债务规模控制标准、惩罚制度和风险预警机制。

3.2 扩大地方政府融资渠道

对地方政府债务融资渠道，可以采用市场化模式，不再采用单一的银行信贷方法，在地方信贷平台中体现竞争性。在各方面条件允许的情况下，允许私募资金加入到地方政府债务融资体制中。同时，中央政府的有关部门，比如：财政部、央行以及证监会等等，必须要建立联动制度，实现严格监控管理地方政府债务的所有融资平台，让多元化的融资平台具备较强的市场竞争优势，可以持续稳定的发展。

3.3 地方政府增加对商业银行现代的调控

对于商业银行，必须要综合考虑银行信贷资金与地方政府债务之间的关系，对地方政府融资性贷款，进行科学合理的分类，积极开展风险评估，可以在第一时间调控不良的信贷情况。作为商业银行总行，可以适当上调对地方商业银行的贷款权限，收归总行的授信权限，由商业银行总行集中审核批准地方政府债务的信贷业务，以便于有效控制地方政府债务规模。

3.4 加强对地方债务的审计工作

因为通过地方政府债务取得的资金，省略了人大的预算审批流程，导致这些巨额的资金直接进入管理真空的状态中，从而造成地方政府滥用、随意用这些资金，这样直接影响建设项目的正常开展。同时，在使用这些资金的时候，经常出现贪污受贿的违法行为[7]。因此，审计部门必须要增强对地方债务风险的审计工作，保证资金得到专款专用。

3.5 对现有财税制度进行改革，保证地方财政持续增长

可以通过对财税体制改革的方法，合理调整地方政府和地方政府的财税分配。并且对土地、房地产等各个项目采取“费改税”的方法进行不断改革，从而稳定地方政府的税收，改变“土地财政”的情况。

3.6 及时偿还债务，以免政府风险出现最大化

首先，构建完善的偿还准备金机制。直接偿还财政的债务，地方财政每年都有计划的从政府预算外资金收入中抽调一些资金用于还债，并且对其进行专款专用，缓解债务压力。其次，制定偿债计划。按照地方政府债务的具体期限和数量，采取中长期偿还方法，对各个债务主体，采用合适的偿还方法，进行分批偿还，通过这样做有助于降低地方政府债务对当时政府支出预算的经济压力;然后，明确偿债的各项责任。严格遵循“谁举债、谁偿还”的原则，明确偿债的真正主体，使偿债资金渠道落实到位。对于政府的债务，还需要坚持“谁借谁还”的基本原则，监督项目单位，保证有充足的资金偿还债务;最后，对于由企业比需要偿还的债务，要求企业应当明确还款的主要来源，创建还债资金专户，定期将还债资金放入偿债专户中，科学处理存量债务。同时，必须要增加对地方政府财政准备资金的回收力度。将清理收回的周转金全部归还到其他债务和上级周转资金中[8]。

综上所述，地方政府债务可以有效解决地方政府财政紧张的问题，推动当地经济的迅速发展，但是在地方政府财务管理控制方面没有落实到位，导致债务风险出现，使政府债务出现违约的情况。在赣州地区，地方政府想要避免债务风险问题，必须要根据适当的情况，采取多种形式，增强对地方债务的控制，确保区域性经济实现良性循环。

参考文献

[1]缪小林，伏润民.我国地方政府性债务风险生成与测度研究——基于西部某省的经验数据[J].财贸经济，2015（01）：22-24.

[2]李勇，陳振锋，刘贵冰，贾崧，蔡晓婧，张曦.中国工商银行投资银行部课题组.地方政府债务风险的衡量、分布与防范[J].金融论坛，2015（3）：101-103.

[3]王亚芬，梁云芳.我国财政风险预警系统的建立与应用研究[J].财政研究，2016：111-113.

[4]张朝举，黄玮.基于多层次可拓评价法的地方政府债务风险预警研究——以H省J市为例[J].财政监督，2016（08）：89-91.

[5]韩立岩，郑承利，罗雯，杨哲彬.中国市政债券信用风险与发债规模研究[J].金融研究，2016（05）：96-97.

[6]凌华，唐弟良，顾军.公司化运作的地方政府贷款风险控制[J].金融研究，2017（03）：56-58.

[7]陈凡，王海成.财政分权框架下的地方政府债务问题研究[J].理论导刊，2017（07）：35-37.

[8]许争，戚新.地方政府性债务风险预警研究——基于东北地区某市的经验数据[J].科学决策，2018（02）：90-92.