地市级烟草专卖局（公司）纪检监察机构执纪监督与执纪审查职责分离的思考

罗明科

摘要：《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》（简称《工作规则》）第一章第五条规定“市地级以上纪委可以探索执纪监督和执纪审查部门分设，执纪监督部门负责联系地区和部门的日常监督，执纪审查部门负责对违纪行为进行初步核实和立案审查，案件审理部门负责审核把关”。当前，相比较地方纪检监察机关而言，具有政企合一性质的烟草专卖局（公司）纪检监察机构尽管职责使命相同，都在履行监督执纪问责的职责，但是受其性质、监督主客体影响及机构设置、人员编制限制，如何抓好《工作规则》贯彻执行，打破“闭环系统”，最终实现内控闭环的健康循环， 本文以A市烟草专卖局（公司）（简称A市局（公司））为例，融合组织和制度创新，探索执纪监督与执纪审查职责分离，形成各司其职、相互分离、相互制约、相互协作的“前台”与“后台”工作机制，既育“正树”，正“歪树”，又治“病树”，拔“烂树”，维护好政治生态这个“森林”。

关键词：烟草;执纪监督;执纪审查;职责分离

中图分类号：D262.6       文献标识码：A 文章编号：1003-2177（2019）02-0030-04

1 现状分析

A市局（公司）共纪检监察员31人，只占职工总数3.7%，纪检监察人员配备数量不足、结构不优、职责职能不匹配，存在不敢、不勤、不善监督，监督效应递减现象，四大“结构性失衡”问题引起的执纪监督质量亟待解决。

1.1 监督机制的结构性失衡

主要体现在缺乏监督合力，监督主体权威不足，监督权动力不足。

（1）同级监督不力。同级部门之间监督弱化，基层纪检监察勇于担当、大胆监督的勇气不够，存在怕伤和气、影响团结、影响工作。同时，监督盲点较多，领导班子同级之间分工不同，工作开展情况沟通不够，导致信息不对称而形成不能有效监督现象。

（2）下级不敢监督问题仍存在。同级监督薄弱，被动发现，存在“迈过锅台上炕”或“事后诸葛亮”现象。甚至，对有些违规违纪事项纪检监察员还参与其中，严重制约了纪检监察对基层工作再监督作用的发挥。

1.2 职能定位的结构性失衡

部分基层纪检监察部门存在配合式监督、参与式监督，养成了被动履职惰性;部分基层纪检监察部门“三转”不彻底，上转下不转、内转外不转、明转暗不转现象。

（1）上级监督不到位。受地域影响及时空限制，市局（公司）纪检监察部门不能经常性进行全范围监督，对基层领导班子，特别是“一把手”行使权力的情况掌握不全面、不及时，难以做到及时有效监督。

（2）监督方法不多。只“浮于表面”，不善监督，不善于抓要害，精力用于日常工作纪律督察及看得见的“表面化”检查。缺乏主动发现问题、敏锐洞察分析问题的能力，不善于甚至不会挖掘案源，缺乏开拓创新能力，对出现的新情况，新问题不能综合分析判断，影响了对基层监督工作的发展。

1.3 组织体系的结构性失衡

行业“垂直管理、专卖专营”体制影响，与地方纪检监察机关“各拉各的车”，导致纪检监察工作程序、标准不一。

（1）专业素质能力欠缺。办案经验不足，实践经验欠缺;主动发现问题能力不足，问题线索主要依靠上级交办或其他业务监督部门移交;部分基层单位执纪审查质量不高，事实表述不清晰，证据材料不齐全，文书格式不规范，增加风险成本。

（2）查审无法完全分离。根据规定，基层纪委立案审查需追究党纪责任的案件，必须进行审核处理，审查与审理分开，审查人员不得参与审理。目前，由于A市局（公司）纪检监察员较少，对案件的查处，往往调查是这些人，审理也是这些人，查审无法分离。

（3）信息化水平较低。主要体现在上级部门无法及时掌握下级部门工作开展情况，工作日志无法及时通过系统“一目了然”，问题线索处置无法及时跟踪;督责缺乏信息支撑，无法实现实时、有效监督。

2 对策与措施

通过组织和制度创新，探索与实践执纪监督与执纪审查职责相对分离又相互协作，可以有效解决如下问题：

（1）解决监督乏力问题。通过职责分离，县级单位精力放在监督执纪层面，按照要求或完成时限，适时开展监督检查，转变工作作风，推进工作落实，确保政令畅通。

（2）解决监督抓手问题。针对纪检监察机关“三转”后如何履行监督职能的难题，依托职责分离，有所侧重区别，市县两级联动，使日常监督工作有实实在在的载体和抓手，监督执纪问责工作具体化，有效破解“抓手不抓”的问题。

（3）解決监督力量问题。针对监督力量不足的问题，通过协作，有效调动和整合区域内纪检监察力量，真正落实敢于监督、勤于监督、善于监督，形成监督合力。

（4）解决监督实效问题。通过职责分离，市级交办督办、分析研判和追责问责，县级前端监督、一线监督，进一步拓展监督的空间，丰富监督的内涵，做到有方向、有途径、有痕迹、有结果，使监督更加有的放矢，提升监督的效果。

鉴于此，笔者认为可从以下方面着手，探索探索与实践执纪监督与执纪审查职责相对分离又相互协作，提升日常监督的能力和强度，提高执纪审查质量，最终使监督执纪问责更有底气、更有硬气、更有权威。

2.1 机制创新，激发监督活力

针对力量发散、重点区域监督执纪效果不明显、战线长问题，消除行政区域壁垒，建立跨区域监督，资源优化整合，收缩监督半径，提高监督效能。

（1）片区式派驻管理，收缩监督半径。实行片区式派驻管理模式，根据地域相邻、职能相近、优势互补、增强合力原则，综合考虑业务关联、行政区域相联、县域经济发展相似度、空间度，成立2-3个面向基层单位工作的纪检监察派驻办公室。将全市分为两个层级，执纪监督与执纪审查职责分离，纪检监察派驻办公室重点放在执纪监督方面，A市局（公司）纪检监察部门工作重点放在执纪审查方面。

（2）接转组织关系，强化监督主体独立性和权威性。派驻办公室人员实行派驻，进一步实现全面从严治党向基层延伸。其组织、人事关系隶属上级，直接对派出单位负责，增强工作独立性和权威性，解决基层纪检监察缺乏独立性，“不敢监督”的问题，强化对县局（分公司）的执纪监督。

（3）加快“三转”，不空转虚转。派驻办公室不再承担驻在单位行主体责任相关的日常工作，重心转到监督职责和提升纪律监督实效。对“三转”不彻底，约谈其单位负责人，并进行通报，确保“三转”不空转、虚转。

（4）定期报告，倒逼履责。拉长耳朵、瞪大眼睛，发现问题、及时报告处置;不认真履行监督职责，对该发现的问题没有发现，发现问题不处理、不报告的，严肃追究责任。

2.2 破除监督盲点，增强监督針对性和实效性

执纪监督与执纪审查职责分离后，只有监督有效，监督到位，才能真正做到抓早抓小。派驻办公室紧紧咬住“派驻监督是上级监督而不是同级监督”这个定位，挺纪在前，强监督，当好“八府巡按”、“钦差大臣”，突出问题导向、纪律导向和实效导向，立足于监督的再监督、检查的再检查，切实履行好“前哨”之责，精准发力，紧盯党内政治生活，净化政治生态，坚持惩前毖后、治病救人方针，巡逻观察、施肥除草，“咬耳扯袖、红脸出汗”，通过层层传导压力，使实践监督执纪“四种形态”第一种形态成常态，最终让管党治党责任落实到位。

（1）治“未病”，靠前指挥。切实把全面从严治党的压力传递到“最后一公里”及生产经营神经末梢，派驻办公室主要履行执纪监督职责，不再从事执纪审查，核心职责是把握所“驻”单位政治生态情况，重点工作是监督其全面落实从严治党主体责任，推动体制机制建设，扎紧制度笼子，实现标本兼治。

（2）巡逻观察，修枝除草。紧扣“三转”重点任务，“检查的再检查、监督的再监督”，紧盯关键人、关键事、关键问题，重点围绕“两个责任”落实情况，针对权力运行、制度执行、工作作风、责任落实、贯彻落实中央八项规定精神、党内法规情况等方面纳入监督检查范围，对其问题延伸监督，查找全面从严治党方面存在的问题，及时向驻在单位发出督促落实主体责任的建议书、督办通知，并跟踪监督整改。对监督中发现的违规违纪问题线索要及时移交上级。

（3）突出监管重点，聚焦关键节点。采取跟踪监督驻在单位领导班子职责范围内的主体责任落实、跟踪监督生产投入补贴等重点领域、跟踪监督选人用人、领导干部个人事项报告、审计整改等重点环节、深挖隐身“四风”问题的措施，切实履行监督责任，有效发挥“派”的权威、“驻”的优势。

（4）抓早抓小，监督执纪常态化。将工作重点向纪严于法、纪在法前方向转变，在运用监督执纪“四种形态”第一种形态上下功夫，发现的苗头性、轻微性问题要及时出手，小错提醒，咬耳扯袖，红脸出汗正“歪树”，用纪律红线拉其回归正位，找回初心。

（5）实行报告制度，动态掌握廉情。每月向A市局（公司）纪委报告报告工作情况和驻在单位党风廉政建设情况，切实把监督责任传导到位，提高监督检查的制度化、规范化水平。

2.3 规范程序链条，提升执纪审查水平

（1）精准“对标”，规范问题线索处置。把好监督执纪工作的源头，规范问题线索管理和处置，通过“挖好、管好、用好”问题线索，为纪律审查提供源头活水。严格执行《监督执纪工作规则（试行）》，加强对各个环节的监督制约，实现对问题线索的有效管控。1）问题线索上报。严格按照《监督执纪工作规则（试行）》问题线索处置“集中管理、动态更新、定期汇总核对”的要求，派驻办公室将监督发现的问题线索上报市级纪检监察机构。2）集体研判。建立问题线索集体分析研判机制，根据线索来源、可审查性和价值大小等因素，对问题线索进行集体排查和评估研判，共同研究处置意见。3）分类处置。严格依照“谈话函询、初步核实、暂存待查、予以了结”四类标准和方式，对问题线索分类处置。

（2）“互联网+智慧纪检监察系统”，精准执纪审查。建议优化纪检监察平台问题线索功能模块，固化和标准化案件处理程序，实行网上受理、网上审核、网上监督，重点对线索处置、流转的每个环节，利用信息化，采用相关技术手段，实现动态跟踪，实时监督;对处分决定执行情况（处分决定宣布、送达、职务薪酬变动等执行细节）实施监督检查，运用信息平台全程监控，推动各环节的规范标准执行与落实，有效避免纪律审查业务水平不高、办案程序不规范、案卷证据材料不齐全等问题。

（3）适当授权、直接或指定执纪审查。属于监督执纪“第一种形态”的问题线索，按照一事一授权或一案一授权，可以授权问题线索发生所在地派驻工作室，代表市局（公司）纪委履行职责，在充分授权下进行执纪审查，激发潜能大胆开展监督执纪问责。属于监督执纪“第二、三、四种形态”的问题线索，由市局（公司）直接或指定有关派驻办公室进行执纪审查。

（4）推行“协审”制度，提升纪律审查质量。各单位对案件调查核实后，提出初步定性量纪意见、未作出处分决定前，由上级纪检监察部门协助基层单位进行审理，提出审理意见，再返回原单位按程序审批。有利于上级纪检监察部门对下级纪检监察部门的监督指导，提高案件质量，避免风险。

2.4 完善查审分离，突出纪律特色

全面从严治党、依规治党，要求纪检监察机关切实保障案件质量，执纪审理作为审查处理案件的最后环节，必须把案件质量作为执纪审理工作的核心价值和生命线，审理工作应当严格依规依纪，提出纪律处理或者纪律处分的意见，做到事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备、程序合规。同时，审理环节严防出现执纪畸轻畸重的倾向，按照“四种形态”要求，掌握好“治未病”、“正歪树”、“治病树”、“拔烂树”的关系。

（1）成立案件审理组。盘活人力资源，A市局（公司）纪检监察机构实施派驻改革后，对于县局（分公司）调配出来的人员由市局（公司）统筹使用，及时吸纳到案件审理组，履行纪律处分案件的审理和复核职责，对党组织和党员违反党纪、依照规定应当给予纪律处理或者处分的案件和复议复查案件进行审核处理。审查与审理分离，审查人员不得参与审理。

（2）发挥好“终端”对“前端”工作转型的倒逼、引导和推动作用。转变审理方式，改进审理报告，以其转型来推动、倒逼纪律审查方式转型。

（3）加强沟通协调。案件审理组注重与执纪审查人员的沟通协调，掌握了解被审查人及案件全貌、单位政治生态，便于对案件的整体把握，对有争议的问题，要采取灵活多样的方式加强沟通研究，互相协调配合，形成保障执纪审查质量的合力。

（4）實行“县案市审”。统一实行由审理小组对基层单位的案件进行审核把关，审理小组按照“事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备、程序合规”二十四字要求进行认真的审核，发现有问题或不足之处，及时进行指导，提出改进意见，并提出恰当的处理意见。既解决了案件处理不平衡问题又解决了案件质量问题。

（5）案卷由市级统一保管。有效地避免基层单位案件材料保存凌乱，或因人员变动或保管设施不落实而丢失案卷的现象，既解决了案卷保管不善问题也有效地促进档案管理的标准化和规范化。

2.5 创新动态监督，实施有效监管

（1）网络动态监督。加强对纪检监察干部的监管，扩展纪检监察平台功能，建议研发纪检监察干部动态监督模块，加强对纪检监察干部的监督管理，防止“灯下黑”以外，加强纪检监察干部履职情况进行监督，对“为官不为”问题不断探索，形成“网络动态监督”。

（2）建立“八小时之外”监督报告制度。纪检监察干部每隔两个月向所在单位、上级纪检监察部门报告一次身体状况、生活压力状况、业余生活情况、社会交往情况、家庭生活情况，违反道德、纪律倾向和家庭重要事项等。以便单位、上级纪检监察部门及时掌握纪检监察人员的生活圈、朋友圈、社交圈、娱乐圈和遵守社会公序良俗等情况，防止和纠正纪检监察干部在业余时间发生有可能影响公正履职，有悖于道德和有损形象的行为，及时扯袖提醒，防患于未然。

总之，探索执纪监督与执纪审查职责分离有利于完善企业内部监督制约机制，增强执纪监督工作的针对性、有效性，提升纪检监察部门执纪审查专业化水平。

探索既是挑战也是改革需要，勇于探索，大胆创新，进一步找准定位，聚焦监督、审查工作重点，不断提升监督执纪问责工作水平。

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