“三块地”改革试点为何再延期

黄晓芳

近日，关于农村土地制度改革的新闻广受关注。专家认为，现行土地管理制度与社会主义市场经济体制不相适应的问题已经凸显，改革势在必行;试点期限延长，有利于解放思想、大胆探索，加强统筹协调，形成了可复制、可推广、有利于法律修改的制度创新成果。

最近，一则农村土地制度改革的消息颇为吸引眼球：全国人大常委会第七次会议决定，农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度改革试点继续延期至2019年年底。这三项制度改革，通常称之为“三块地”改革。那么，今年为何继续延期？改革对农村乃至城市土地供应有何影响？未来改革着力点在哪里？

有关专家表示，土地制度是国家的基础性制度，农村土地制度改革涉及多方面利益调整，必须审慎稳妥推进。

改革势在必行

目前，我国实行城乡各异土地管理制度，城市实行的是土地国有制，农村实行的是土地集体所有制。适用的法律分别为《土地管理法》《城市房地产管理法》和《农村土地承包法》。

这一制度，在推进经济发展上曾发挥了巨大作用，但其副作用近年来也久受诟病。其一，城乡土地存在巨大价差，利益分配存在失衡。除公益用地外，城市建设用地实行招标拍卖、挂牌出让制度，市场化程度很高。农村集体建设用地要进入这一市场，必须先由地方政府征收为国有，由此产生巨大价差，卖地收入也因此在地方财政中占有相当大比重。但在利益分配时，被征地农民利益有时没有得到合理体现。其二，城乡建设用地市场分而治之，难以有效协调。农村宅基地难以进入市场，造成空置、浪费严重。城市用地紧张，也造成房价高企。

中国人民大学教授刘守英表示，现行土地管理制度与社会主义市场经济体制不相适应的问题已经凸显，改革势在必行。

为此，2014年12月份，中央全面深化改革领导小组和中央政治局常委会审议通过《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。2015年2月27日，十二届全国人大常委会审议通过《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》。授权期限截至2017年12月31日。

2017年年底，人大常委会决定试点延期至2018年年底。此次人大常委会有关会议，又决定继续延期至2019年年底，且同时审议了《土地管理法》《城市房地产管理法》修正案草案。

利于农民增收

在四川省成都市郫都区唐昌镇战旗村，有一条独具川西风格的旅游商业街，名为“第五季香境”，这里原是村集体办的复合肥厂、预制厂和村委会老办公楼。2015年9月份，这块面积为13.447亩的集体经营性建设用地挂牌拍卖，以每亩52.5万元的价格出让给四川迈高旅游公司。这是全国第一个以集体经营性建设用地入市为依托的田园综合体项目。

在试点的33个地区，类似的举措推动了城乡统一建设用地市场建设。自然资源部部长陆昊表示，赋予集体建设用地与国有建设用地同等权能，将集体经营性建设用地纳入国有建设用地市场公开交易，充分发挥了市场在土地资源配置中的决定性作用，实现了城乡土地平等入市、公平竞争。

作为硬币的另一面，集体建设用地直接入市可能带来的一个直接结果是，征地范围得以缩小。由于现行法律规定土地征收是城市建设用地的唯一途径，各项建设需要用地的，都必须依法申请使用国有土地。这样一来，当发展需要用地、存量土地又有限的时候，征地范围很难仅局限在公益范围，导致征地边界不清、范围不断扩大。因此，在敞开集体建设用地直接入市这个口子后，征地改革围绕“程序规范、补偿合理、保障多元”的目标，探索公益性用地目录，建立征地负面清单，缩小征地范围，逐步缩减土地征收规模。

作为试点的成果之一，此次提交审议的《土地管理法》《城市房地产管理法》修正案草案中，删去了现行土地管理法关于从事非农业建设使用土地的，必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定;对土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体建设用地，允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。

同时，宅基地改革健全了宅基地权益保障方式，在保障村民户有所居权利的同时，实现了农村土地的节约集约利用。农房抵押、有偿退出、流转等制度设计，增加了农民财产性收入。

自然资源部公布的数据显示，截至目前，33個试点县（市、区）已按新办法实施征地1275宗、18万亩;集体经营性建设用地已入市地块1万余宗，面积9万余亩，总价款约257亿元，收取调节金28.6亿元，办理集体经营性建设用地抵押贷款228宗、38.6亿元;腾退出零星、闲置的宅基地约14万户、8.4万亩，办理农房抵押贷款5.8万宗、111亿元。

推进制度创新

国务院关于“三块地”改革试点情况的总结报告提出，33个试点县（市、区）改革推进还不够平衡，一些试点地区试点项目数量不够多;一些试点地区村级土地利用规划编制、宅基地确权登记颁证等基础工作还比较薄弱。从点上来看，三项改革试点样本分布不够均衡，土地征收制度改革试点相对不足。

刘守英表示，从各地试点情况来看，这些改革具有全局意义，不仅在发达地区，在欠发达地区同样有需求，需要不断加强顶层设计和地方创新，以问题为导向，推进制度供给。

综合来看，未来在征地制度改革上，将继续缩小征地范围，逐步缩减土地征收规模，规范土地征收程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。在集体经营性建设用地入市上，将继续细化明确集体经营性建设用地入市条件及管理措施。在宅基地改革上，将继续健全宅基地权益保障方式。

需要注意的是，当前的农村土地制度改革，并不是给“小产权房”开口子。按照政策要求，农村集体建设用地入市，在试点区域只允许集体经营性建设用地入市，非经营性集体建设用地不得入市，且入市要符合规划、用途管制和依法取得的条件。也就是说，此举更多的是为工商业提供生产经营用地，并不允许用这些土地搞房地产开发，城里人到农村买房置业是不允许的。

此外，改革将按中央“不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食产量改下去了，不能把农民利益损害了”的要求，审慎稳妥推进，是急不得的。

专家视点

农业部农村经济研究中心主任、中国民生研究院学术委员会副主任宋洪远：

宅基地的三权分置改革是深化土改的重点、难点。宅基地的三权分置改革，在方法论上我们借鉴了承包地的三权分置改革。第一是要搞确定登记颁证;第二是三权分置;第三是通过三权分置来适度放活宅基地的使用权。

现在宅基地情况非常复杂，有的没有宅基地，比方说我一家有几个男孩，孩子长大了要结婚，原来就有一处宅基地，他没有宅基地。有的是宅基地剩余，还是空闲。比方说原来都是女孩，女孩都出嫁了，老人可能也去世了，这宅基地就是空闲的。怎么处置？有的是有人没有地，有的是有地没有人。还有过去形成的一些历史问题，可能一户多宅。按照要求是一户一宅，可能有的是一户有多处宅子，或者两处或者三处，这样一些具体问题都需要摸清家底来进行研究。

中国人民大学土地政策与制度研究中心主任叶剑平：

《土地管理法（修正案）》中关于宅基地自愿有偿退出与农村集体经营性建设用地入市的相关修改，均属于原则性规定。

一方面，征地制度改革所需要的法律修改，在土地管理法现有范围内已经可以完成，而涉及宅基地“三权分置”和集体经营性建设用地入市的，还需要对宪法、物权法等多个上位法进行修改，在上位法还未修改完毕的当下，土地管理法难以直接自行突破。另一方面，要真正建设城乡统一的建设用地市场，还有诸多基础性的前置改革尚未完成。比如如何确定与之适应的集体土地权益和权能、如何建立对土地市场交易和利益分配等行为规则、如何实现对新土地市场的管理等，都有待讨论。