第三次全国土地调查及其年度变更调查工作建议

杨春雨

摘要：土地调查的目的是全面查清土地资源和利用状况，掌握真实准确的土地基础数据，为科学规划、合理利用、有效保护土地资源，实现土地资源信息的社会化服务，满足经济社会发展、土地宏观调控及国土资源管理的需要。基于此，本文主要对第三次全国土地调查及其年度变更调查工作建议进行分析探讨。

关键词：第三次全国土地调查;年度变更;调查工作建议

1、前言

第二次全国土地调查较首轮土地调查，从法律制度建设、调查方法、调查技术手段、资料保存方法、信息交流与共享等各个方面都有跨越式发展与进步，调查成果更加精确，基本能够满足当前社会经济发展需要。但受调查时间、调查经费、科技水平等的限制与制约，现行土地调查及其年度变更调查工作在调查实施的科学高效性、调查成果的科学完善性及与其他部门行业管理的业务衔接等方面仍然存在许多漏洞与不足。

2、二次调查成果应用及其重要性分析

2.1在新一轮土地利用总体规划修编中的应用

新一轮土地利用总体规划修编要在二次土地调查成果的基础上，按照最新的土地规划分类体系进行调整，得到各类用地转换结果，并标注到规划基期土地利用现状图上。二次土地调查土地利用数据库，按照国家统一的土地利用数据库标准和技术规范，以地理信息系统为图形平台，以大型的关系型数据库为后台管理数据库，存储各类土地调查成果数据，实现对土地利用的图形、属性、栅格影像空间数据及其他非空间数据的一体化管理，数据完整，信息全面，可最大程度满足规划的需要。

2.2在建设用地审批及批后监管中的应用

通过二次土地调查形成的数字化地籍成果可加快建设用地“批、供、用、补、查”综合监管平台的建设，从而健全建设用地动态监管，切实预防和防止未批即用、批而未征、征而未供、供而未用等现象的发生。其主要监管内容有：土地利用规划、计划执行情况、土地审批及土地征收情况、土地供应、项目用地开发利用等情况。

2.3在土地开发整理中的应用

二次土地调查成果在土地开发整理项目的选址、开发整理前后耕地动态监测等工作中得到广泛应用。项目选址时，打开二次调查土地利用现状图、参考影像图，可以方便快捷地对所选地块的地形、地类及距离道路、渠道、河流、水库的远近和周边农用地土地利用情况等查询分析，为开发整理项目选址争取时间、提高工作效率。同样，年度及时更新的影像图，为对比整理前后的土地利用状况提供直观图像，是考核土地整理工作的直接参考依据。

2.4在土地征收中的应用

土地征收是国家为公共利益需要，通过法定程序，将原属于农民集体所有的土地征为国有的行为。可利用二次土地调查及其年度变更调查成果，经实地调查核实后，利用GIS软件直接统计征收范围内各类用地的面积、位置和权属等，并汇总拟征收土地总面积，形成土地征收补偿安置和有关税费的缴纳依据。同时，将新增建设用地范围及时更新到土地利用现状数据库中，可实现调查成果实时更新。

2.5在实施数字国土工程、推进国土资源管理信息化方面的应用

国土资源信息化建设最重要的工作，一是国土资源基础数据及图件的数字化，进而建立国土资源数据库;二是对国土资源各项管理工作规范化、程序化，建立满足管理业务需要的软件系统，对国土资源数据库进行动态更新，保持基础数据和图件的现势性。以土地利用数据库建设为基础和依托，建立相应的计算机评价模型，进行土地适应性评价、耕地后备资源评价、农用地分等定级、耕地产能核算等工作，广泛应用到土地利用管理各个方面，显示“以图管地”的巨大优越性，提高土地基础业务管理的现代化。第二次全国土地调查的最终目的是土地调查成果在社会经济发展和国土资源管理事务中得到广泛应用。土地调查内容的丰富全面性、数据的规范准确性、资料的完善性、成果的现势性为调查成果的广泛应用奠定了坚实基础。随着二次调查成果在社会经济管理事务各个方面的不断深入应用，其基础性、支撑性、权威性和重要性日益凸显，为新一轮土地调查更新工作提出更高的质量要求。

3、第三次土地調查及年度变更调查建议

3.1行政界线及权属界线调查精准化

二次土地调查县级以上行政界线，国家以1：5万民政部门确认的行政界作为控制界线，统一计算下发控制面积。小比例尺的民政界线显然不能适应大比例尺土地调查的需求，在不少地方因行政界线精度问题引发了不少矛盾。虽然国家通过变更调查进行了局部的界线调整，但从根本上不能解决问题。建议在开展第三次全国土地调查前与民政部门等相关部门衔接，提前开展新一轮更大比例尺的行政界线更新调查工作，利用最新调查成果开展新一轮土地调查。乡级行政界线和村级以下权属界线二次调查时受调查时间的限制，大多地方都直接利用了原有土地利用数据库权属界线或直接矢量化转绘了一调成果资料，而未实际开展实地调查。三调建议利用最新农村集体土地所有权确权登记发证调查成果，进一步核实确认，确保权属界线精准长久稳定，增强权威性，减少土地权属纠纷。

3.2报备城市建制镇范围，确保城镇地籍调查范围与农村调查建制镇范围无缝衔接

建议在开展第三次全国土地调查前，在已有城市边界划定工作的基础上，进一步制定规范，细化到乡镇建制镇边界的划定，统一向国家进行报备，按照报备范围，范围内开展城镇地籍细化调查，范围外开展农村土地利用现状调查，做到城镇地籍调查范围与农村调查建制镇范围完全一致，更利于地籍管理和面积统计。

3.3开展1：5000或更大比例尺土地调查

二次调查以1：10000卫星遥感影像为底图开展调查，形成了覆盖全国的1：10000土地利用数据库。随着社会经济的快速发展和土地调查成果数据在国土资源管理业务中的深入应用，1：10000现状库已不能满足现实管理的需求。因此，建议开展1：5000或更大比例尺土地调查数据采集，去除现状库中零星地物等点状地物和线状地物等不合理地籍要素，以图斑形式进行采集所有现状要素，减小土地利用数据自身的逻辑错误。

3.4减少行政干预，严控质量

土地调查的对象是客观存在的土地利用现状，决定了调查成果的客观性。建议三调进一步完善土地利用现状分类，杜绝地方因土地管理需要篡改地类，杜绝有意调整调查结果数据，更不能因行政目的伪造调查成果。成果的检查验收不能流于形式，完善检查、整改、验收办法，确保调查成果客观质量，进一步增强调查成果权威性。

3.5数据库建设及年度变更调查技术要求应尽量简化

土地利用数据库是土地调查的关键成果，受基层国土部门调查人员业务能力的限制，土地利用数据库的建设及其变更各地大多都依托作业技术单位来完成，增加了土地利用数据库在日常土地管理实际应用的局限性。建议进一步简化土地利用数据库及其年度变更调查技术难度，增强基层土地管人员的操作实践和应用，进一步减少地方调查更新成本，适当调整各级土管部门调查更新职责，县级部门工作重心应转移到基础数据资料的提取上，调查技术问题尽可能上提，由省、市级主管部门集中解决完成。

4、结语

通过认真分析第二次全国土地调查成果日益应用的重要性，总结调查成果存在的问题与不足，并提出相应对策和建议，以期能够在新一轮全国土地调查中得到实施与应用，从而进一步完善全国土地调查及其年度变更调查业务、完善土地调查成果，提高调查效率、增强调查成果应用性，完善土地调查制度等。

参考文献：

[1] 徐勇，李健，江韦希，张纯.第二次土地调查成果在日常土地管理中的应用[J].地理空间信息，2011（03）：159-161.

[2] 王利群，海军，张德平，李德重.土地调查工作方法、经验及成果应用研究——以呼伦贝尔市第二次土地调查工作为例[J].中国国土资源经济，2016（05）

（作者单位：河北省地矿局第五地质大队）