成都推进高水平开放的路径与重点

李俊

新时代背景下，高水平开放、高质量发展是时代主旋律。成都提出坚持开放发展，建设国际门户枢纽城市，经过持续不断努力，以开放通道、开放平台、开放环境等建设为标志，成都大开放格局和内陆开放高地建设的总体框架已经基本形成，对国际门户枢纽城市建设起到了重要支撑作用。下一步，要瞄准更高标准，适应当前世界与我国开放新形势新要求，在高水平开放和高质量发展上做文章，突出服务业开放合作和服务贸易创新发展，努力把国际门户枢纽城市建设推向更高水平。

成都推进高水平开放的时代背景

2018年底召开的中央经济工作会议指出，“推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变”。2019年3月5日，李克强总理在政府工作报告中进一步指出：“继续推动商品和要素流动型开放，更加注重规则等制度型开放，以高水平开放带动改革全面深化。”党中央、国务院为未来一个时期我国对外开放战略走向和重点指出了方向。商品开放、要素开放、规则开放齐头并进代表了未来我国高水平开放的战略路径，既是顺应世界开放大势，对接国际规则的需要，也是我国对外开放战略升级，更好服务于高质量发展的必然要求。

商品开放。商品开放也就是产业开放。过去的商品开放主要是制造业开放，并以制造业开放推动货物贸易发展。未来的商品开放将在继续深入推动制造业开放的同时，要以更大力度推进服务业开放，并以服务业开放推动服务贸易发展。可以说，服务业开放和服务贸易发展是商品开放的升级形态。

要素流型开放。传统的生产要素包括资本、技术和劳动力，而信息、数据等则是新型要素。过去的要素流动型开放主要是利用外商投资，缓解我国资本积累不足的缺口，同时通过外商直接投资，大量引进国外技术和知识产权、管理经验，通过外商直接投资的技术扩散和外溢效应，促进了我国技术进步。未来，我国要素流型开放的升级方向是促进国内外资金、人力资源和数据信息更加自由更充分流动，达到资源在更大范围优化配置的目的。目前，我国在资金的流入与流出、海外人才就業与工作、数据和信息跨境流动等方面仍存在诸多障碍，这将是未来构建高水平开放型经济要着力解决的问题。

制度型开放。制度型开放是对外开放的高级阶段，是指在规则层面与国际标准和规则对接，旨在建立一套与国际规则相衔接的制度体系。它与制度业为重点的开放阶段不同，制度型开放主要适应服务业开放的新要求。服务业开放更多需要准入层面开放之后的国内法律法规等制度的配套，而制造业开放更多是关税和非关税壁垒，更多体现为准入前或边境之上的开放。制度型开放包括国内法规与国际规则的对接，行业管理制度与监管政策，例如负面清单管理制度、行政权力清单制度、知识产权保护制度、竞争中立制度、透明度和政府信息公开制度等，都属于制度型开放的范畴。

改革开放40年来，我国对外开放正是沿着商品开放、要素流动型开放，再到制度型开放的路径不断升级。需要说明的是，商品开放、要素流动型开放和制度型开放三者相互联系，且叠加在一起，并非是三个独立的阶段，只是在不同时期三种类型的开放有所侧重。事实上，商品开放、要素流动型开放、制度型开放各自都有升级的空间。未来，成都要提升开放型经济水平，以高水平开放推动高质量国际门户枢纽城市建设，也需要从这三类开放升级上寻求方法和路径。

成都具备高水平开放的基础和条件

（一）打造支撑成都全面开放新格局的四梁八柱。根据成都2018年6月公布的《关于加快构建国际门户枢纽全面服务“一带一路”建设的意见》，成都市已经形成了全面开放新格局的四梁八柱。

一是构建立体多向战略通道。充分发挥枢纽城市优势，加快推进国际机场建设和扩能改造，打造全球重要的国际客运中转枢纽和航空物流转运中心。构建泛欧泛亚的铁路和海陆联运通道，全面打通面向东盟的国际陆海贸易新通道，衔接21世纪海上丝绸之路。

二是建强高能级开放平台。《意见》提出强化三区（自贸试验区、天府新区、国家自主创新示范区）引领，强化五园（中德中小企业合作园、中法生态园、中意文化创新园、中韩创新创业园、新川创新科技园）示范，强化多平台（国际合作标志平台、海外成都综合服务平台、国际营销推广平台）支撑的开放平台和载体。

三是推动国际贸易和投资优化升级。《意见》提出了实施“六项计划”，即实施跨国企业总部提升计划、促进国际中小企业来蓉发展计划、“走出去”对外投资计划、新外贸发展计划、服务贸易创新发展计划、国际化消费促进计划。

四是重塑国际化营商环境。加快构建国际化的投资经营环境、城市人居环境和生活服务环境，加快形成以制度创新为支撑的开放新优势和核心竞争力。建设世界文创名城、旅游名城、赛事名城和国际美食之都、音乐之都、会展之都，打响休闲、服务、创造、消费四大品牌，全方位提升城市国际影响力和美誉度。

（二）成都开放型经济取得了巨大进步。

一是国际大通道持续提能。加快构建“陆上丝绸之路+空中丝绸之路”立体大通道体系，高水平建设国际门户枢纽城市。2018年开通国际（地区）航线114条、定期直飞航线61条。双流国际机场旅客吞吐量5295.1万人次，比上年增长6.3%。成为中西部首个跻身全球“5000万级机场俱乐部”的成员。国际班列境外站点数拓展至24个，全年累计开行2619列，比上年增长158.8%，其中中欧班列1591列，比上年增长85.4%。2019年第一季度，开行国际班列586列，综合重箱率93.9%，班列境外站点数增至25个。其中，中欧班列232列。空中通道不断拓展，开通总航线344条、国际（地区）航线116条，其中国际（地区）定期直飞航线64条。成都双流国际机场实现旅客吞吐量1384.9万人次，增长4.6%;实现货邮吞吐量15.1万吨。

二是对外贸易持续繁荣。2018年实现进出口总额4983.2亿元，比上年增长26.4%。其中，出口总额2746.9亿元，增长33.0%;进口总额2236.3亿元，增长19.2%。贸易结构持续优化，高新技术产品出口额2231.9亿元，增长32.1%。2019年第一季度，成都市实现进出口总额1238.2亿元，同比增长21.0%，占全省规模比重为84.8%。

三是开放合作成效显著。加快建设“一带一路”开放高地，主动参与和推动经济全球化进程，发展更高层次的开放型经济。2018年全年新批准外商投资项目494个，其中1000万美元以上的项目87个。实际利用外资502.9亿元，比上年增长17.5%。世界500强企业落户285家，驻蓉外国领事机构17个，友好合作关系城市93个。

四是开放平台加快建设。2018年自贸试验区启动155项改革任务，重点推进84项任务、133个试验项目。新增注册企业2.7万家，注册资本3713亿元，其中外资企业359家，注册资本60.4亿元。截至2019年3月底，成都自贸试验区新增注册资本6322亿元，其中新增外商投资企业资本819亿元，新增注册外资资本122亿元。2019年第一季度，成都高新综合保税区实现进出口908.2亿元，在全国综保区中名列第1。成都铁路保税物流中心（B型）、成都空港保税物流中心（B型）进出口分别增长1.9倍、593.2倍。

（三）新形势下成都开放型经济发展有了更高要求。

当前，以自由贸易试验区、自由贸易港等开放载体不断引领我国开放走向新阶段。自贸试验区负面清单数目由2013年的190项减少到了2019年的31项，绝大部分产业，包括制造业和服务业都完全面向外资开放。截至2018年底，前三批自贸试验区以不到全国万分之二的国土面积，吸收了12%的外资，创造了12%的进出口。截至目前，共向全国复制推广了202项改革创新成果。尤其是中国（上海）自贸试验区和中国（海南）自贸试验区（港）的建设，不断探索着中国对外开放的最前沿。中国（四川）自由贸易试验区成都片区（包括天府新区、青白江两个片区）成立短短两年多时间，取得巨大发展的同时，也要清醒认识到差距与问题。一方面是与上海、海南等沿海地方自贸试验区发展的差距，另一方面与成都推进高水平开放、高标准建设国际门户枢纽城市要求的差距。未来，要对标先进，以建设国际门户枢纽城市这一战略目标为导向，从制约开放发展的问题出发，沿着推进产业开放、要素开放和制度开放三条路径，全面提升成都开放型经济发展水平，为建设具有国际影响力的門户枢纽城市做出更大贡献。

高水平开放推动建设国际门户枢纽城市的建议

沿着产业开放、要素开放和制度开放三大开放路径升级，瞄准国际国内先进水平，充分发挥成都自贸试验区的辐射带动作用，全面提升成都开放型经济发展水平和对外开放的系统性、协同性，以此高质量推进国际门户枢纽城市建设。

（一）以服务业为重点高水平推进产业开放。

1.加快生产性服务业开放，为成都制造转型升级和高质量发展提供支撑。提升成都产业开放水平，关键要提升服务业开放水平。服务业开放不仅关系服务业和服务贸易本身的发展，也关系制造业和货物贸易发展。制造业和货物贸易的高质量发展和附加价值的提升，离不开现代服务业的支撑。要以服务业开放带动提升高水平制造业开放，推动货物贸易高质量发展。为此，要以自贸试验区为平台，加快金融、研发设计、知识产权、运输物流、跨国营销、品牌管理等生产性服务业开放，加快成都生产性服务业国际网络布局，为成都制造业出海提供强大服务支持。为服务成都国际门户枢纽城市建设，要重点推动交通运输和国际供应链管理领域的开放合作，努力把成都打造成为国际物流集散中心。

2.扩大生活性服务业开放合作，打造国际人文交流交往中心。国际门户枢纽城市建设，不仅是物流的中心和商品集散枢纽，更应该是人的交流交往中心。为此，要扩大生活性服务业开放合作力度，在城市交流交往、医疗卫生、教育培训、会展旅游、体育赛事等方面引进国际高端资源，大幅度提升城市的人文国际化水平，打造国际化宜居生活环境。要促进文化艺术、数字出版、动漫游戏、艺术品交易等文化领域交流和文化产业发展，把成都建设成为文化交流和文化贸易中心。要不断引进建设国际学校、国际医院、国际社区，不断丰富高标准、高品质的国际生活环境。

（二）以人流、资金流、数据流为重点高水平推进要素流动型开放。

国际门户枢纽城市更加体现为是国际人流、资金流和数据流的中心。以高水平开放推动建设国际门户枢纽城市，应推进人员、资金和数据等要素流动型开放。

1.加大制度创新，促进人员自由流动。打破服务贸易自然人流动尤其是专业服务人员流动的障碍，通过制定资格认定程序或标准，降低准入门槛，为外籍专业人士在成都执业创造更好条件。探索本土高校自主扩大海外留学生招生规模，与国外高校合作开展学科建设。开展海外人才离岸创新创业试点，完善创新创业人才社会服务机制。研究制定自贸试验区外籍高层次人才认定办法，落实人才签证实施细则。

2.拓展金融市场双向开放的广度和深度，带动资金自由流动。成都应抓住当前我国金融业扩大开放的有利时机，争取吸引国际金融机构入驻，扩大国际金融业务，提升金融行业国际化发展水平。例如，支持符合条件的企业参与跨国公司总部外汇资金集中运营管理和跨境双向人民币资金池业务。支持跨国公司成立全球或区域结算中心。吸引境外金融机构参与设立、投资入股商业银行理财子公司;吸引境外资产管理机构与中资银行或保险公司的子公司在成都合资设立由外方控股的理财公司等。引导境内外资本为创新创业项目提供投融资支持，拓宽创新创业项目境外融资渠道。

3.发展数字服务贸易，建设信息港，推动成都数据和信息自由流动。要大力发展电子商务、云计算、数据营销等数据依赖型产业，促进数据自由流动。建设成都信息港，吸引国内外大型企业内部和公共数据中心项目入驻，努力把成都打造成为国际数据中心。

（三）以国内规制改革为重点高水平推进制度型开放。

1.推动与国内外高标准新规则无缝对接。在落实现有外商投资准入前国民待遇+负面清单制度基础上，要制定外商投资极简负面清单，同时引入跨境服务贸易负面清单制度。在数字贸易、数字规则领域向国际高标准规则靠拢。通过信息港的设立在中国境内基本实现与境外数据和信息的自由流动。

2.推动行政管理体制改革，高标准营造良好营商环境。进一步简化投资审批流程。提升口岸通关服务水平，大力推广应用国际贸易“单一窗口”，推进“互联网+”口岸服务，推进深化通关监管环节“去繁琐”改革，实施“一次性联合检查”和海关企业信用管理。通过行业管理法律法规的完善，加大对服务行业市场主体在运营中的管理。全面系统梳理服务行业管理的法律法规，对照国际标准和国际惯例，借鉴发达国家服务行业管理法规制度安排的经验，完善监管法规制度体系，推动市场监管无缝衔接，消除监管空白。建立与国际接轨的知识产权保护体系。