以创新行动落实区域一体化发展战略

张晖明

【摘要】长三角区域是我国经济发展的“精华地带”，将“长三角一体化发展”上升为国家战略是我国新发展阶段“区域创新”推进经济社会发展的又一重大举措。落实区域一体化发展战略，要求各类社会主体创新发展理念。践行区域合作机制创新，政府工作机制创新是关键性一环。当下在启动推进一体化战略的具体工作中，基础设施建设的一体化必须先行落实到位，产业布局和产业发展的一体化应当成为工作协调的主体内容，一体化发展还需要由国家层面的管理体制创新支持。

【关键词】长三角一体化发展  区域合作机制  政府工作机制  创新

【中图分类号】F127                             【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.14.005

“长三角一体化”国家战略的提出，既是对长三角经济社会发展基础和发展能力的充分肯定，也是在新发展阶段着力提升国家综合实力、应对国际经济环境变化、提高参与国际竞争能力的重大举措。区域一体化发展的新的战略定位，是中央对长三角发展注入的一个新的“概念资产”。由此唤起社会各界对长三角经济社会发展意义的认识提升至新的高度，成为思考经济社会发展各项工作的新的基准和标杆，激发社会各界对长三角区域发展的观念加以调整优化，以落实执行国家战略的新要求，对既有的各类资源存量予以盘点，对发展增量筹措和具体投放加以协整。特别需要做到以创新引领行动，对既有的发展机制予以优化、对发展动力予以巩固加强，使发展效能得到进一步提升。

“长三角一体化发展”上升为国家战略“水到渠成”

基于地理空间、交通网络、河道水系等自然條件和经济贸易、人文交流等社会条件，一直以来，彼此紧邻的长三角地区三省一市（上海、江苏、浙江和安徽，简称“沪苏浙皖”）在不同的经济社会活动领域、不同的交往组织形式层面和不同的经济社会主体之间，有着广泛的、形式多样的合作关系。受制于宏观经济的体制环境，这种合作关系被纳入到一定的经济社会管理体系，发挥着大小不等的合作共赢的功效。然而，这种客观自发的竭诚合作关系受制于大的体制环境，经历了三个不同的发展阶段。

在传统的中央集中计划管理体制条件下，这种长三角区域合作关系被镶嵌在自上而下的行政层级秩序之中，更多地以政府行政层级自上而下纵向传递安排合作任务、以行政力量维系合作方式。就经济活动内容和实际绩效而言，自然也存在政府的行政评价与具体承担执行的企业主体评价之间的乖离。而统收统支的体制也不需要企业太多关心合作的成本收益。

改革开放以来，经过了经济体制转轨和建设社会主义市场经济体制的努力，地方政府之间的GDP竞赛和企业法人独立性的不断加强，市场的横向的信息传递方式使区域范围内的各类经济社会事务的合作关系不断发育，特别是在经济活动领域，企业的产品生产和营销所需要的各类生产要素的配伍，使企业之间自觉选择市场分工开展合作，在此基础上，也培育了一批相对高层次意义的产业项目联合投资、科技研发联盟合作、园区设置开发行动的合作等新方式。也正是这些合作关系发育进一步启发了区域合作关系自觉地追求不断拓展深化。

伴随以上两个阶段的区域合作进程，中央政府尝试采取积极的姿态，希冀能够发挥好对区域合作关系发展的领导协调作用，也曾探索过组建合作协调机构，发挥政府组织市场、促进合作关系发育的作用。第一个阶段，最早在上个世纪八十年代初就曾组建了“上海经济区规划办公室”，承担规划协调省市之间合作关系。受传统的计划经济体制的束缚，这种主观的愿望由于难以找到准确处理合作利益关系的有效手段，而无法实现。第二个阶段，1990年，国家启动浦东新区开发，引发人们对长江三角洲和长江流域的协同发展期待，由长三角区域的15个城市共同发起“长三角城市经济合作协调会”，参加的城市数量也经过了几次扩围，参加协调会的人员层级也由城市政府相关部门到副市长、市长。2005年，正式形成由沪苏浙三省市委书记、省长参加的每年一次的高层会议，2008年开始，安徽省正式加入长三角大家庭，标志着长三角区域合作正式进入第三个阶段。这里的阶段递进也从一个侧面标注了我国经济体制转轨和市场机制发育程度的三个阶段。党的十九大以后，2018年初，由上海市发起共同组建“长三角区域合作办公室”，形成“决策层”“协调层”和“执行层”的新工作机制，共同研究制定《长三角地区一体化发展三年行动计划（2018～2020年）》，为实质性推动一体化发展设计行动方案和具体公布工作项目执行安排。

长三角三省一市是中国经济发展的“精华地带”。统计数据显示，长三角国土面积占全国不到1/26，常住人口占全国约1/6，经济总量占全国约1/4。[1]这几个主要数据告诉我们长三角区域人口密度大、经济密度高，经济运行的产业和投资存量大、产出效率高。三省一市经济社会构造和发展态势各具特色、优势互补。上海综合服务功能齐全，江苏经济实力强，浙江民营经济活跃，安徽面积大且具备后发优势。正是顺应社会主义市场经济内生的发展规律，对区域发展所取得成就和合作态势的充分肯定，“长三角一体化发展”正式上升成为国家战略，对带动全国经济转向高质量发展提出新的更高要求。

以国家战略新定位刷新区域发展理念、创新发展机制

受制于省域经济之间的行政区划，在工商管理和市场监督、财政税收和金融监管、人口就业和社会保障等以省市设定统计考核和结算主体对象的体制下，容易滋生“地方保护主义”和“本位主义”的决策思维和利益得失评价取向，特别是体制转轨进程中，中央地方关系调整的“分权”演进和围绕关注经济增长的“GDP竞赛”行为惯性，客观上在省域地方之间围绕产业投资和产业布局、企业组织和规模经济、企业发展中的营销和物流体系配套发育安排、企业技术进步和品牌建设投入、环境治理和交通网络体系等经济活动中，存在着囿于局部利益考虑的“行为本能”，由此产生发展决策视野上的桎梏，不利于形成国家参与全球竞争的综合实力的整合提升。改革开放前期对外开放引进外资的诸多案例，就是具体例证，给我们以最直接的警示。

正是这样，对标“长三角一体化发展”的国家战略，需要各类社会主体认真总结改革开放发展进程所积累的经验教训，结合全球经济发展的新特点、我国经济发展方式从追求增长数量转向发展质量的新要求，刷新发展理念，谋全局、谋长远，以区域经济一体化建设要求，创新区域合作机制，围绕范围和规模经济的综合成本收益评价、追求经济发展规划和行动的长期效应，以是否有利于国家综合竞争实力和有利于培育积蓄可持续发展能力，思考、规划、实施经济社会工作和具体行动。

党的十八大以来，中国经济进入全面深化改革和经济发展的新的阶段，伴随经济发展进入“新常态”，以供给侧结构性改革为主线的经济发展宏观管理手段取得一定成效，与之相伴随的区域经济发展安排也有相应调整。2017年10月召开的党的十九大提出了“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标”。在具体行动措施上，明确了“实施区域协调战略”，“创新引领率先实现东部地区优化发展，建立更加有效的区域协调发展新机制”。[2]长三角“三省一市”在落实十九大报告所提出的工作任务中，已经采取有力举措，根据2018年4月26日习近平总书记对长三角区域发展的工作批示，组织研究制订“一体化发展三年行动计划”，及时召开主要领导人座谈会，决策审议并确定一体化发展阶段工作目标，联合组建起专司一体化推进的工作协调机构、加强政府职能协调力量，聚焦关键领域，围绕交通能源、科创、产业、信息化、信用、环保、公共服务、商务金融等12个合作专题，形成一批项目化、可实施的工作任务，落实具体执行主体和任务完成时限，创新健全决策、协调和执行一体化工作机制，开创出一体化发展的工作新局面。

推进区域一体化项目的实施，需要政府與企业之间有科学的分工，处在市场竞争环境下的企业，既有竞争的压力又有利益的驱动，伴随改革的深化和市场发挥资源配置的决定性作用不断加强，区域一体化发展要求企业能够更好地运用分工原理，在组织创新和经营创新方面，善于运用联合联盟等合作形式，接受市场的考验，找准自身发展的位置，把握新的发展机会。

政府工作机制创新是落实实施“区域一体化”发展战略的关键

所谓区域“一体化”发展，首先是一个空间的概念，在区域空间内的经济社会发展富有创新活力，区域内多主体（包括各级政府、社会组织和企业）之间自觉形成积极的协商适应调整的工作机制，遵循经济技术的客观规律要求，不受行政区划的体制束缚或区隔分离，彼此协同、有序分工，结成有机的经济合作关系，以促成区域整体的产业链优化，增强区域整体市场竞争能力。

对照以上“一体化”发展的工作机制内容，首先要求区域内不同层级政府与相邻区域间政府工作机制的创新。政府所承担的服务本区域经济社会发展的职能，涉及到产业准入和工商秩序规则、人才政策和社保标准、社会征信信息开放等方面，通过实行政府信息互相开放，实现信息数据资源共享。呼应以“放、管、服”为主要特征的政府职能调整，引入“负面清单管理”的工作机制，政府对市场的监管转向“事中、事后管理”。目前长三角已经出现的“异地申办工商营业执照”的探索已经打开不同区域政府间工作方式“行动一致”性，为投资创业者提供了最大的便利，也进一步促成营商环境的不断优化。需要特别加以讨论的是，上海在打造更加完善营商环境方面形成了“一网通办”的工作机制，浙江推出了“只要跑一次”的工作流程和评价标准，江苏则创造性地提出“不见面办理”。在政府服务工作形式上这样三种不同的提法和工作内容，具有“异曲同工”之处。只是因为各自提出工作要求的出发点和诉求点有所区别而具有各异的工作内容。实际上，这样三种不同的工作要求，都表征了在贯彻长三角一体化发展战略中，政府工作的指导思想和办事方式的根本改观。

在政府工作方式创新，涉及到在产业规划和产业布局、产业重点选择、产业发展的机会获取利用等方面需要加强区域内部的信息的开放，在产业技术改造升级的工作内容上，需要加强战略协同，从既有的产业结构的区域间水平分工朝着垂直分工转型，使长三角产业发展在依托既有的园区“集群”发展的基础上，在更广空间评价产业发展成本收益关系，以加强区域间产业分工关系的动态优化。

政府工作方式创新，表现在对企业技术进步的服务呵护。一方面，政府需加大对高新技术企业的扶持，另一方面，政府需对企业技术创新行为进行引导，联系前述政府对产业政策重点选择，扩展分工视野，减少对国外先进技术的“重复引进”，倡导企业形成“技术战略联盟”，以更好地促进作为制造业基地的长三角区域产业结构加快转型，结合区域内产业分工体系更好地与不同区域资源禀赋和产业生态条件相结合。使区域空间的土地资源、生态环境资源、产业基础和发展机制赋予动态优化能力。

政府工作方式的创新，还表现在对社会公共产品的生产和提供方面的协同。在生态环境整治、社会治安、社会保障、医疗卫生、文化事业等方面，不同行政区域之间需要建立起相对一致的服务标准。网络信息手段为跨区域消费结算创造了十分便捷的条件，也使得政府提供公共产品的服务标准及时地向“优者”看齐，促进了区域创新行动形成内生的学习成长能力。

我们可以从区域创新中的政府行为优化实践，加深理解区域“一体化”的具体内容。所谓区域一体化，可以概括为三个层次的内容。其一，不同行政区域之间由于地缘相邻关系，在道路、河网、电力能源、生态环境治理维护、信息网络和社会征信系统等方面的互联互通，形成互为支持的统一整体;其二，在产业发展、产业布局、技术研发、生产规模、企业组织、品牌打造等经济活动中，政府间、企业间有及时的沟通交流和协商互动，形成有序分工、合理分享利益的工作机制，已形成区域整体的竞争实力;其三，在公共产品和社会事业发展方面，具有相对均衡的发展和跨区域便捷使用服务的能力。

推进长三角一体化发展合作机制内涵建设需要突破的瓶颈讨论

匹配國家战略要求，自觉刷新观念，调整优化工作行为，更新梳理得到区域发展一体化的系统性的工作内容，拓展了工作视野，打开新的发展空间。特别是《长三角地区一体化发展三年行动计划（2018～2020年）》的制订，梳理提炼了30多项重要合作事项清单，近期重点推进“六个一批”工作任务落地：抓紧编制一批专项规划，启动实施一批专项行动，率先制定一批实施方案，推动落实一批重大项目，积极搭建一批合作平台，全力推进一批民生工程建设。笔者认为，以下三个方面的工作机制的创新突破应当是重中之重。

首先，基础设施建设的一体化必须前行落实到位。根据有关调研资料，目前长三角“三省一市”有36条省际间的“断头路”需要打通，一种有形的道路交通体系一体化的实际行动，会启发我们在新的基础设施建设规划和投入建设上有更好的协同。有形的硬体的基础设施建设的系统协同对于社会再生产经济运行、居民生活和社会事业发展发挥好综合支撑的作用。推而广之，在能源电力、网络、通讯、数据资源和信用管理等具有基础性功能领域，都存在互联互通等合作协同问题。一方面，借助数字技术、大数据资源开发和移动互联技术手段，可以形成新型的基础设施网络系统建构能力;另一方面，需要在体制机制上有变革创新，对信息资源采集记录、存储、开发利用等方面开创发育形成顺畅有序、利益和谐的工作机制和管理秩序。

其次，产业布局和产业发展的一体化应当成为工作协调的主体内容。长三角“三省一市”既有的产业布局，存在着多个层级和空间规模的各类产业园区和制造业企业，从产业技术分工梯度、规模经济能力评价、研发投入和能力评价、品牌建设和成长能力评价等方面考察，在具有一定市场销售规模和竞争能力的基础上，通过区域一体化发展战略的引领，对既有的产业存量加以盘点，借助市场机制的决定性作用，结合推进混合所有制改革，通过跨地区的产业联盟和企业重组行为，对照瞄准国际标准，促进产业迈向全球价值链中高端，培育世界级先进制造业集群，在研发、规模和品牌优化能力提升三个环节发力，探寻更加合理的分工合作体系，提高资本产出能力和产业的国际竞争力。

最后，适应一体化发展需要国家层面的管理体制创新支持。围绕经济发展事务，区域经济一体化发展必然要求在营商环境（投资便利化和产业准入）、产业发展政策、税收征管、融资条件、劳动保护和社会保障、劳动技能资质认定、环境排放管理等方面系统协同。客观上说，传统的分省设置的额度管理和指标管控的经济管理方式，不能适应和服务经济一体化发展的战略实施要求，需要在实践中探索加以改革。可以通过跨区域联合投资或者联合发起产业投资基金的办法，建构起利益一体化“合作平台”，也可以通过省际之间企业集团“换股联合”的行动方式，建构起利益一体化的“组织载体”，以资本运动的活力，促进生产要素的自由流动和市场化配置。在此基础上，依托长三角区域城市群梯度，形成区域经济发展的活力和合力，开创区域经济一体化前行的新局面。

注释

[1]何欣荣、张璇：《“九九难忘”——数读长三角一体化》，新华网，2019年1月27日，http：//www.xinhuanet.com/2019-01/27/c_1124050009.htm。

[2]习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年，第30、33页。

责 编/赵鑫洋

Abstract： The Yangtze River Delta region is the "essential zone" for China's economic development， and elevating the "integrated development of the Yangtze River Delta" to the status of national strategy is another important measure to promote regional economic and social development in the new development stage of our country. To implement the strategy of regional integrated development， all social sectors need to innovate their development ideas. To innovate the regional cooperation mechanism and the government working mechanism is a key link. At present， in the specific work of moving forward with the integration strategy， the integration of infrastructure construction must be realized first， the integration of industrial arrangement and industrial development should be the main content of work coordination， and the integrated development also needs support of the innovated management system at the national level.

Keywords： Integrated development of the Yangtze River Delta， regional cooperation mechanism， government working mechanism， innovation