公立高校债务形成与化解的多元博弈

张紫薇 牛风蕊

[摘 要]由于公立高校负债的可转移性，公立高校债务问题在形成与化解过程中实质为公立高校、银行和政府三方的博弈。教育财政投入不足是我国公立高校负债的根本原因，金融体制改革为公立高校負债提供了机遇，公立高校的急剧扩招合并直接导致了公立高校的巨额负债的形成。公立高校自身注意开源节流，银行强化审查贷款对象和项目，政府应充分发挥指挥棒作用，才有利于缓解公立高校债务危机。

[关键词]公立高校;债务;博弈

[中图分类号] G647 [文献标识码] A [文章编号]1005-5843（2019）07-0040-04

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2019.07.008

一、问题的提出

自吉林大学自爆巨额债务后，关于公立高校债务问题一度成为研究者关注的焦点。2006年，邬大光教授及其课题组调查表明，我国公立高校贷款规模高达2000～2500亿元。据中国之声《新闻纵横》报道，到2010年底，全国1164所地方所属普通公立高校负债2634.98亿元，2010年之前，很多公立高校陷入了还贷还息双重困境之中。随着国家财政性教育经费支出达GDP4%政策的实施与落实，我国公立高校的教育经费投入水平普遍提高，2012年之后公立高校债务问题得到有效缓解。但近几年，部分公立高校债务规模再度反弹。2017年，广东省为化解部分省属公立高校债务负担，由省财政专项拨款3.4亿元缓解公立高校基建债务。2018年，《关于云南省政府性债务管理情况的调研报告》显示，云南省政府债务风险日益凸显，部分省级公立高校存在债务和财务的双重困境。可见，公立高校债务问题依然不容忽视，对公立高校债务风险要做到防微杜渐。

二、公立高校债务产生的原因

公立高校是指“以国家政府或地方政府资助创立维持的大学，以区别民间资本为主的私立大学”。从表面看，公立高校负债问题涉及公立高校和银行两个主体，负债主要通过公立高校向银行信贷借款造成。高等教育是一种准公共产品，公立高校的产权是非独立的，因此公立高校债务在实际中表现出可转移特性，即一旦公立高校发生债务危机达到十分严峻的局面，政府往往加大专项投资以缓解危机，而不是公立高校自身筹措资金化解危机。从这个意义上看，公立高校负债问题实际是公立高校、银行和政府三方的博弈。

（一）公立高校层面

首先，公立高校不正确的贷款观念是公立高校负债的主要诱因。在“银行是国家的，贷款是银行的，银行贷款不用白不用，用了也白用，白用谁不用”的观念指引下，很多公立高校为了自身发展而采取“财政拨款保工资福利，学费收入保日常运转，银行贷款保基本建设”的措施。以致当吉林大学曝出财务危机时，很多公立大学校长并没有反思本校财务预算与管理问题，而是对没有最大额度从银行贷款后悔不已。其次，公立高校的急剧扩招合并是公立高校负债的直接原因。对比其他国家高等教育大众化历程，美国从1930年的毛入学率7.2%到1955年的17.7%，经历了26年的时间;英国从1962年的毛入学率4%到1980年的19.1%，耗时19年;日本从1960年的毛入学率12.9%到1975年的24.69%，用了16年的时间;我国从1998年的毛入学率9.8%到2002年的15%，只用了短短5年的时间就完成了高等教育大众化的过程，到2010年，我国的高等教育毛入学率为26.5%，在世界上已经名列前茅。扩招后公立高校的师资、教学楼、学生宿舍等基础设施有限，公立高校开始兴建新校区并大力引进教师等，随着公立高校人数的急剧扩大，公立高校之间掀起合并风，以确保自己的招生规模。2000年，廊坊东方大学城拉开序幕，全国各地开始兴建大学城，至今在全国规划建设的大学城达50多座，涉及21个省市，有调查显示，与1998年相比，我国普通公立高校校园面积增加了2.6倍，教学用房面积增加了3.7倍，教学仪器设备总值增加6.4倍……公立高校的兴建离不开巨额的经费作为支撑，由于国家财政性教育经费投入远小于公立高校基础建设的经费需求，于是各公立高校纷纷开始向银行贷款，以促发展。

（二）政府层面

首先，公立高校扩招政策、财政政策以及评估政策直接为公立高校负债的形成提供了政策依据。政府在公立高校负债发展中起到宏观调控作用，高等教育政策也成为公立高校负债的指挥棒。一是扩招政策为公立高校负债产生提供了政策支持。拉动内需，促进经济发展是扩招政策出台的经济背景。1999年，《经济学消息报》头版头条刊登了由时任亚洲开发银行经济学家的汤敏博士和亚洲管理学院左小蕾教授撰写的文章《教育启动消费呼之欲出》，汤敏博士也因提出“扩大高等教育规模”而被称为“高等教育扩招之父”。当“扩大教育规模刺激经济增长”在舆论声中成为主导时，虽有学者对此方案发表了不同意见，如北京大学高等教育研究所以魏新为代表的团队通过严肃的学术研究提出了确凿的质疑公立高校扩招的证据，在这场争论中产生了重要的影响，并逐渐成为反对派的代表。而在实际政策制定过程中，考虑到拉动内需的紧迫性，国务院并没有充分考虑教育界学者的意见，便在短时间内以汤敏博士等设计的方案为蓝本，将高校扩招作为解决经济困境的一项政策出台并予以实施。二是财政政策为公立高校负债提供了保障。1999年李岚清指出“要从各地实际出发，积极运用财政、金融和税收政策”，非正式地提出了利用金融力量增加教育经费投入的方法。2001年《全国教育事业第十个五年计划》正式规定了“建立健全符合社会主义市场经济体制和政府公共财政体制的教育拨款政策和成本分担机制，适当运用财政、金融、信贷手段发展教育事业，合理利用银行贷款，继续争取世界银行贷款项目”。2002年《关于进一步解决学生公寓等高等学校后勤服务设施建设资金问题的若干意见》再次明确：“各商业银行要进一步完善系统内的有关规章制度，加大对学生公寓等高等教育后勤服务设施的信贷支持力度，”至此高等教育财务政策已经明确规定了银行的责任与义务。三是评估政策与标准为公立高校负债的形成提供了依据。我国现行以招生人数定额拨款体制，财政拨款、学费收入都和学校招生规模、学生人数成正比例关系。另外，现行的本科院校办学条件评估体系注重生师比、生均图书、生均占地面积、百名学生配多媒体教室和语言实验室座位数等生均指标。为了获取更多的政府拨款，公立高校依据现行评估标准，盲目采取“加地加人”对策：逐渐扩大招生规模，增加建筑面积等。

其次，国家财政性教育经费投入不足是公立高校负债的根本原因。为什么说财政投入不足是公立高校负债的根本原因，我们简单计算一下。比如2009年，我国GDP总量为335 353亿元，乘上4%为13 414亿元，这个数目远远大于2 500亿元和5 000亿元，所以如果国家教育性财政投入到位，公立高校负债的问题将得到基本解决。一直以来，国家财政拨款是公立学校经费来源的主要渠道。政府为了拉动内需，促进经济发展开始了高等教育扩招计划，但是随着高等教育招生规模的不断增加，国家对公立高校的财政性经费投入不但没有增加，反而有下降趋势，从2002年的3.32%下降到2005年的2.16%。虽然国家在各种政策文件中指出要积极实现教育经费占GDP4%的承诺，但是却迟迟没有兑现。2010年，政府在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年） 》中再一次强调“提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例，2012年达到4%”。 2012年，国家财政性教育经费支出21 994亿元，占GDP比例第一次超过4%，但4%仅仅是达到基本标准，4%实现后，我国政府该承担什么角色一时又成为焦点问题。

（三）银行层面

金融体制改革为公立高校负债提供了机遇。从上个世纪末开始，银行逐渐由计划转向市场，在激烈的市场竞争中，银行急需高质量的信贷客户。由于我国普通公立高校收入的多元化，再加上政府的隐性担保，造成银行和公立高校贷款行为的法律关系不明确，所以，普通公立高校尤其是“211”|或者“985”院校成为银行的优质客户，结果造成银行主动贷款，甚至放宽贷款条件，银行在给公立高校提供商业贷款时不设立担保或财产抵押，只凭公立高校信誉放贷，基本上形成“贷多少，给多少”的局面。

综上，在政府、银行、公立高校互相博弈中，我国公立高校逐步走向债务危机困境。通过公立高校的基本建设和低价转让土地，政府利用银行贷款一方面解决了教育经费投入不足的问题;另一方面由公立高校扩建还拉动了GDP的增长和房地产市场的繁荣。银行在激烈的市场竞争中找到了优质的贷款对象，减少了自身闲置资金;公立高校在政府的隐性担保下，通过贷款，缓解了公立高校扩招的压力，实现了高等教育的跨越式发展。

三、公立高校债务谁买单

公立高校负债已成既定事实，某些公立高校巨额贷款已经严重影响到学校正常的运行，关于公立高校债务到底由谁买单的问题，一直以来成为争论的焦点。公立高校代表天津師范大学校长高玉葆抱怨公立高校财政投入一直是“发改委不点头，财政部不给钱”，而政府对公立高校负债也有说辞。政协委员徐世杰指出，部分公立高校为了建设宏伟的校门等投资上千万，公立高校自身形象都破坏了，“这样的公立高校，国家怎么会再给你投钱”？“所以啊，一些公立高校成了害群之马，你们学校内部、校长也应该反思”。因此，对公立高校债务问题，公立高校和政府各持一面。综观现在对于公立高校债务谁买单的问题，主要有两种观点：政府买单论和公立高校买单论。政府买单论的支持者认为公立高校教育产权不清晰，产权实归政府，公立高校负债的重要原由是我国财政性教育经费投入不足，另外公立高校债务多为优良资产，可以在日后的人才培养中持续发挥作用，政府应为自己的监督失误承担责任，所以公立高校债务本质应为政府债务。公立高校买单论的支持者认为，目前公立高校法人地位逐渐清晰，作为独立办学主体，如果政府统一买单，则不利于公立高校自主办学，是对大学自治和学术独立理念的背离。

为了有效化解公立高校债务问题，政府买单论和公立高校买单论也不是完全对立的，研究者从政府、公立高校两个角度出发，提出了很多可操作化的措施。如持政府买单论者，又有政府全额买单论者、政府分类买单论者、政府买单同时定向补贴论者等。政府全额买单论要求政府对公立高校负债全额买单，它需要当地财政有较强支付能力，是比较极端的政府买单操作方式，很容易导致教育不公平现象;政府分类买单论主要是指政府对公立高校贷款的基础设施建设项目部分买单，而对经营性与收益性项目贷款不予免单的操作模式，这种模式兼顾了公立高校偿还非收益性项目建设教育经费的困难性及非收益项目的公益性质，易于操作;政府买单同时定向补贴论的操作方式是指财政为公立高校基本建设银行债务买单的同时加大对非贷款扩张公立高校的定向补贴，以同时兼顾教育公平性的诉求，但这种模式会给政府财政压力造成很大负担，因此不易实施落实[1]。而公立高校买单论下，主要有公立高校全额承担和公立高校为主、政府定向补贴两种模式。第一种公立高校全额承担模式是指公立高校债务自己筹措资金来化解债务，这种模式更为市场化，是相对极端的公立高校买单操作方式，并不符合我国公立高校的财政运行机制;第二种公立高校为主、政府定向补贴的操作方式是指虽然公立高校作为债务化解的主体，对还款资金来源、还款方式、债务重组谈判等自主决策，但国家通过财政贴息、专项补助等方式提高对公立高校的经费投入和补助，以逐渐增强公立高校还款能力，这种模式一方面政府财政压力较小;另一方面政府也不干涉公立高校自主办学权，因此，是一种较具可行性的化解公立高校债务危机操作方式[2]。

四、公立高校债务如何化解

（一）美国公立高校债务的解决路径

公立高校债务问题是一个世界性的问题，诸如美国等公立高校也曾经历公立高校债务危机，各国政府和公立高校已有相应的较为成熟的管理和防范措施。美国公立高校债务主要有“政府贷款—商业贷款 —学校发债 ”三个阶段。在政府贷款时期，贷款主体是联邦政府，贷款期限在50年以上，且贷款利率约为3%，远远低于商业贷款利率[3]。商业贷款时期，商业性贷款机构或地方政府和州政府成为贷款主体，公立高校可以直接从商业银行部门进行贷款，政府主要扮演担保角色。90 年代初，美国各大公立高校通过发行债券进行融资，政府在公立高校贷款过程中干预力度进一步削弱。目前美国公立高校化解债务的具体途径主要有：多渠道的资金来源、扩大招收外国留学生、利用科研专利筹措办学经费、制度化和规范化募捐等。美国近年来越来越看好留学生市场，招收留学生成为其缓解公立高校经费紧缺的一个重要举措。据联邦商务部的统计数据，在2011财政年度里，美国高校的留学生学费收入就有143亿美元，这还不包括留学生为高校带来的其他收益。

（二）我國公立高校负债化解途径

对比美国政府及其公立高校对债务问题的处理方式，国内对公立高校债务化解的措施可谓是八仙过海，各显神通。政府、公立高校、银行主要采取以下途径化解公立高校巨额债务：地方政府或以专项经费的形式等直接给予高校财政补贴，或出台对应政策，协调高校、银行等各个利益相关体;高校通过老校区的土地置换等筹措资金偿还贷款;以银团贷款的方式进行债务重组;改变贷款的结构，将短期贷款变成长期贷款，将商业性贷款调整为政策性贷款，等等。尤其是2012年，我国财政性教育投入已达到4%的标准，这些措施或多或少都在一定程度上缓解了公立高校债务压力，但彻底化解公立高校债务风险有赖于整个制度环境的改善，必须持续加大政府的财政投入力度，尽快解决教育债务，以满足高等教育的发展需求。后4%时代，公立高校负债问题依然存在，政府、银行和公立高校在化解债务危机时分别承担什么角色，有待进一步解决。

在政府层面上：政府可以考虑返还公立高校建筑税费，偿还贷款利息及部分本金来缓解公立高校的贷款压力;政府应该发挥监管作用，加强公立高校贷款评估管理，规范公立高校贷款行为;政府还需积极发挥宏观调控作用，加强对银行放贷的监管力度，禁止银行对公立高校的随意放贷。

在公立高校层面上：随着高等学校办学自主权的不断扩大，公立高校自身也要注意开源节流。可以通过发展校办企业，加强产学研联合，推进科技成果转化，化解自身债务危机，还要积极拓展自身的融资渠道。如发行债券、校友捐赠、吸引外国留学生等。此外，公立高校还要加强自身管理能力，加强学校财务预算与管理。对资产购置、使用、报废等应建立相应的规章制度，做到设备购置前有预案，购置时有严格的报批和审核制度，使用过程中安排专业人员管理，提高设备使用效率。

在银行层面上：银行应当树立风险与效益意识，一定要摒弃公立高校不会倒闭，终有政府来买单的错误观念，应该严格遵守贷款项目和贷款规模等方面的审查制度，加强对公立高校贷款的审查。在公立高校提出贷款申请时，银行首先需要对公立高校的贷款项目进行可行性分析，然后正确评估公立高校的财务状况及还款能力，还要考虑到公立高校的现实状况，分析公立高校未来发展趋势，最后银行需要严格控制贷款数额，“防范公立高校不能到期还本付息，给银行带来风险和损失，保证银行的利润收入”[4]。银行需要优化调整对公立高校授信的评估方式，加强对公立高校自身和贷款项目的审核，并收集储备公立高校贷款业务的评价纪录。银行也可借鉴美国高校经验，引入第三方审计，以弥补银行内部审计的某些不足[5]。

参考文献：

[1][2]余杰，刘跃.中国高校债务化解理论与实践述评[J].黑龙江高教研究，2009（09）：61-63.

[3]张万朋.美国高校债务问题的控制与防范[J].教育发展研究，2009（07）：47-51.

[4]蔡秀花.当前公立高校债务风险的化解策略[D].山东师范大学，2010.

[5]谢炳生.关于我国高校债务信息披露的思考——来自欧美高校的借鉴[J].吉林广播电视大学学报，2018（03）：83-85.

（责任编辑：王世君）

Abstract： Due to the transferability of public university debt， the debt problem of public universities is essentially a game between public universities， banks and the government in the process of formation and resolution. Insufficient investment in education is the root cause of the debt of public universities in China. The reform of financial system provides an opportunity for the debt of public universities. The rapid expansion of public universities directly leads to the formation of huge debts of public universities. Public universities pay attention to open source and expenditure， banks strengthen the examination of loan targets and projects， and the government should give full play to the role of batons to help alleviate the debt crisis of public universities.

Key words： public university; debt; game