上海建设生态文明的三个特征及对策分析

张勇 华东师范大学生态与环境科学学院博士、副教授中国高等教育学会生态文明教育研究分会副秘书长

上海是全国改革开放的排头兵，科学发展的先行者，始终自觉地把贯彻和落实中央治国理政的新理念、新思路、新常态，作为指导上海经济社会发展的首要要求。上海第十次党代会以后，市委根据上海地域狭小、环境容量有限的特点，把生态文明建设放在城市经济社会发展全局的突出战略位置；按照率先引领和底线思维的要求，突出“三个导向”和“四个底线”，协同推进产业结构调整、建设用地减量化、重点区域综合整治、“五违四必”等绿色发展重大举措；持续加大环境保护投入，滚动实施环境保护三年行动计划，全面启动生态文明制度建设和考核追责机制。经过5年的工作，上海生态环境质量稳定改善，城市环境形象日益提升，经济社会发展趋势与生态环境保护效果同步向好，为在“四个中心”建设中推进生态文明和绿色发展奠定了良好基础。

三个生态文明特征分析

上海生态文明建设与国内外其他城市相比，具有以下三个特征。

一、融合、浸润并超越传统城市工商文明而形成的特大型城市生态文明

上海是有2500万人、6400平方公里土地、2.5万亿GDP总量的特大型城市。发展和转型贯穿上海开埠以来的历史，从曾经的远东国际金融中心，到新中国工业基地，到“一个龙头、三个中心”，再到“四个中心”和科创中心，形成了100多年“发展―转型―再发展”城市工商文明发展主线。生态文明的提出，将以绿色、环保、低碳、循环、自然等文明理念，以资源节约、环境友好、生态效率的生产方式，以自然、和谐、绿色、可持续的生活方式，浸润、融合并超越上海传统的城市工商文明，在“四个中心”和科创中心的基础上，进一步建设和转型成为中国特有、上海特色的特大型城市生态文明。

启示：上海生态文明不是建设青山绿水，而是在“四个中心”基础上，建设以人的生态化为核心的城市生态文明；上海生态文明建设是遵循绿色发展理念，浸润、融合并超越城市工商文明，实现特大型城市转型升级的又一历史进程。

二、江、海、岛、滩的特色生态系统多样性形成了上海生态文明的自然底色

上海位于长江之尾、东海之滨，有崇明生态之岛，是滩涂上成长起来的城市。江、海、岛、滩的特色生态系统多样性形成了上海生态文明的自然基底。长江、太平洋、崇明岛是世界级的自然资源条件，无尽的滩涂（从外滩到浦东、临港、东滩，再到长江口九段沙等各个滩涂）是上海城市不断发展的边际线。这种世界稀有的江、海、岛、滩的特色生态系统多样性齐聚的自然基底，为上海包括生态文明在内的城市文明发展提供了独具一格的自然底色。

启示：苏州河、黄浦江分别代表了工业文明、商业文明的“上海滩”，崇明东滩则代表了生态文明时代的“上海滩”，体现了不断进取、不断沉积、不断突破的新“上海滩”精神；崇明岛是上海生态文明建设的抢滩者、引领者，需要大力探索，也要生态留白，为生态文明建设留出时间和空间。

三、高密度、高速度、高通量的城市经济社会生态系统的高负荷运行，与绿色、低碳、循环的城市生态环境承载系统的高效率支撑的匹配、共生和循环

上海地域狭小，依靠人口、资本、技术、贸易、物流、金融等要素高度密集，带来经济社会高速发展，资源环境能源要素高通量利用，这使得上海城市经济社会系统始终处于高负荷的运行状态。这种情形得以持续发展，依赖于上海不断通过产业升级、发展转型、城市更新，提升自身经济效率，降低能耗、地耗、水耗水平，稳定资源消耗总量；依赖于消纳各种废弃物的城市生态环境承载系统建设和运行，能够大规模、高效率地处理好废气、污水、雨水垃圾等城市废弃物。以上两个系统共同形成了匹配、共生、循环的城市生态系统，推动了上海城市健康和持续发展。

启示：高密多快是上海经济社会生态系统的特征，资源消耗和环境排放多，必须以效率为核心，探索“效率提高抵消资源消耗总量”的经济可持续发展方式；城市环境承载力系统必须以绿色、低碳、循环的最高标准建设和管理，支撑城市生态系统运行。

六个方面的问题与差距

对比建设全球卓越城市的要求，上海生态环境保护和生态文明建设还存在以下六个方面的问题：

一、与上海世界级城市定位有明显的生态环境差距，生态文明建设面临新形势、新挑战和新要求

上海全市空气PM2.5年均浓度在50微克/立方米左右，纽约、伦敦、东京等城市约15微克/立方米左右 ；全市水环境中COD、氨氮、总磷年平均浓度均超过地表水Ⅴ类标准，纽约、伦敦、东京等城市地表水约在Ⅱ至Ⅲ类水左右 ；全市土壤污染调查评估刚刚起步，纽约、伦敦、东京等城市在30年前已经开始污染土壤治理。对比建设卓越的全球城市的目标，还存在环境质量上的重大差距和挑战。

二、群众最关注、反映最强烈的水、气、垃圾等环境污染问题依然普遍存在，短期内难以解决

以PM2.5、VOC、臭氧为代表的复合型大气污染问题突出，扬尘、城区餐饮油烟、化工异味等问题导致全市空气质量感观差，市民健康隐患大；氮、磷普遍超标，中心城区河道有黑臭、郊区中小河道的水污染问题突出，水体感观恶劣，影响居住质量和形象；化工厂搬迁、农田重金属、工业地块综合整治等给土壤带来了潜在风险。这些问题集中反映了城市发展中诸多瓶颈制约和短板，应优先解决。

三、城市环境承载能力与污染排放总量依然倒挂，环境基础设施建设运营水平滞后、社会化管理落后带来严重的脏乱差现象

全市各种污染物排放总量大、强度高，而污水、雨水、垃圾的基础设施建设严重不足、冗余量设计较低、处理标准不高、运营管理水平滞后、突发或灾害性事件应对不力，邻避效应突显，导致全市有众多污水直接或通过泵站就近排入河道，众多小区做不到垃圾分类收集，部分城郊结合部、城中村、老旧社区、农村地区脏乱差现象极为突出，严重损害了上海大都市形象，降低了人民生活的幸福感和获得感。

四、生态文明建设的环境短板和生态安全威胁突出，存在“邻避效应”环境问题与社会不稳定因素相结合的态势

全市生态文明建设的环境短板和生态安全威胁突出，表现为群众大量投诉、部分群众经常性上访，以及个别区域因发展与环境矛盾问题突出而导致的群体性事件，特别是铁路和地铁建设、机场扩张、垃圾填埋场和焚烧厂建设等涉及重大环境民生的工程建设，往往矛盾尖锐，处理不当易造成局地群体性环境安全事件的集中爆发。这使人民群众产生了在生态环境方面的不安全感、不平等感、不信任感，以及由此带来的对付、对立、对抗的情绪和行动。

五、符合生态文明建设要求的现代低碳产业体系、绿色生产方式、绿色商业模式、企业社会责任体系有待建立和持续改进

上海是中国最早的工业化城市和商业中心，在工业文明时代走在了全国前列。但在生态文明建设中，如何以“四个中心”和科创中心为基础，根据上海地域相对狭小、产业集聚度高，消费密集的特点，建设符合生态文明要求的现代低碳产业体系、绿色生产方式、绿色商业模式、企业社会责任体系，都处于探索之中，尚无经验可循，需要大量开创性的探讨和实践。

六、生态文明建设的群众认同感、参与感、获得感有待提升，社区生态环境治理的基层模式有待建立

从全球来看，产业升级转型、绿色低碳发展、环境污染治理都将是一个长期、渐进甚至是痛苦的过程，既需要市、区政府从政策、规划、重大基础设施建设等宏观层次提出环境问题解决方案，也需要从社区层面针对众多的生态环境问题，如中小河道污染、小区垃圾分类、餐饮油烟气、噪声、农村居住环境等建立基层治理模式，发挥居民自治、社区组织、政府指导下的群众生态文明建设力量。

进一步推进生态文明建设的4项重点工作

一、最严标准——设置生态文明、绿色发展的最严标准要求

生态文明建设的标准要高，要与国际接轨，建立国内第一、以绿色发展为导向、从末端追溯源头的最严标准体系。

在末端领域，严格污染物排放标准，强化特别排放限值、特别环境功能区划，以国内最严环境标准树立本市生态环境底线。在生产和消费领域，严格产品环境标准、提高设计标准，加强产品节能、节水、节材、节地的定额要求，推进与国际接轨的绿色建筑、绿色交通标准。在前端领域，严格产业准入标准，提出更严格的小类行业能耗、水耗、温室气体排放等准入标准和分级标准。在基础设施建设领域，以水面率、泾流系数、污水处理、雨污水分流、垃圾分类、焚烧等为关键指标，均要对接和采用国际先进标准作为控制性和强制性标准。在生活领域，继续执行和优化居民水、电、煤的阶梯定价及阶梯标准。严格管理规范类标准的制修订，制定一批有影响力的绿色发展标准，形成具有上海特色的最严格环境标准体系。

二、最严执法——树立企业绿色发展主体责任，强化最严格的政府监管和执法

最严执法是以最严格标准，严格执行法律法规，树立企业主体责任，强化最严格的政府监管和执法。

严格落实企业绿色发展、遵法守法的主体责任，使企业成为自觉严格守法的主体。严格和优化政府执法过程，按简化事前、强化事中、追责事后的原则，对事前可能违法以告知和警示为主，对事中违法行为均按允许的处罚上限进行按日计罚，对事后违法单位实行违法责任溯源追责制。严格规范环境违法行为的民事、刑事处罚程序和执行。

率先实行环保垂直管理，加强环境执法力量。加强最严执法的信息公开、互联网和大数据的支持力度，用最新科技监控企业不法行为，为社会各界力量监督执法守法创造条件。加大全市12345投诉平台的建设，使之成为最广泛的执法信息来源和效果评价平台。加强人大、新闻媒体、基层社会组织和人民群众的广泛监督作用。

三、水环境治理——政府全面环境治理的先行工程，体现上海生态文明建设决心和效果的首要工作

上海陆地生态环境的核心要素是水环境。密布全境的江、河、湖、浜、塘、泾，既是城市经济发展最直接的便利条件和生产要素，又构成了城市生活和审美中最具代表性的文化内涵和城市精神。近100多年来，城市工商业发展不惜以牺牲优美的水环境为代价，导致了普遍的河道黑臭和重污染问题。因此，河道水环境治理，有必要作为政府全面环境治理的先行工程，成为体现上海生态文明建设决心和效果的首要工作。

在实行国家“水十条”，确保大江大河水环境监测考核断面达到相关水质标准的基础上，全市水环境治理要进一步突出三个方面。控制全市水面率指标，基于水系沟通，消除各种断头河，构建水生态结构完整、功能齐全的江南城市河网水系，构建城市与水环境和谐共生的自然风貌；进一步加大岸上环境治理，通过最严格执法关停违法企业、高标准截污纳管、雨污水处理、河岸带综合整治等各项工作，消除水环境破坏的外在原因；建立起中小河道治理和长效管理的基层自治体系，使当地群众和基层组织担负起水环境管理的主体责任，成为城市生态文明建设的先行基本单位。

四、生活垃圾分类——公众参与基层环境治理的优先领域，以小区为单位推进生态文明、干净城市的首要工作

全市生活垃圾分类是破解垃圾围城、垃圾围村、垃圾邻避效应问题，实现垃圾资源化利用的唯一出路，也是以居民小区为基本单位推进生态文明、干净城市的首要工作。

从根本上有效地推进全市生活垃圾分类，需要做三方面工作。先行树立垃圾分类的必胜信心，宣传垃圾分类的光明前景，将垃圾分类作为各级政府、企业、小区生态文明建设的重要指标和标志性成果，作为生态文明、干净城市建设必须跨越的一个门槛；先行建设高标准生活垃圾分类的末端分类处置系统，从源头建立垃圾分类的信心和动力，在中转、运输等中间环节提高技术水平，防止二次污染，消除居民生活垃圾分类过程中产生的被欺骗和被愚弄感，倒逼末端小区居民家庭的生活垃圾分类；先行探索小区居民生活垃圾处理费随城市自来水费一同缴纳的定价与征收模式，在政府引导、监督和考核的推动下，采用市场和宣传相结合的推进方法，让生活垃圾分类成为公众参与基层环境治理的优先领域，以小区为单位推进生态文明、干净城市的工作。