以成效为导向看新时代环境政策和制度的发展趋势

常纪文 国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长

改革开放四十年特别是党的十八大以来，各级党委和政府在环境保护、绿色发展方面久久为功，生态环境质量出现稳中向好的趋势，侵占自然保护区、破坏湿地、污染环境等现象被大力遏制，环境保护的形式主义和地方保护主义正在被克服，一批综合和特色国家公园已经建立，一些植物物种正在恢复，一些消失的野生动物重新出现，生物系统的稳定性在休养生息中得以增强。总体来看，按照中央的判断，我国的生态环境保护正发生历史性、转折性、全局性变化，全社会的生态环境质量改善的获得感不断增强，生态文明的理念不断深入民心，进一步深化生态文明建设和体制改革的共识已经形成。

党的十九大后，中国进入绿色发展史上的重要转承期，既要完成2020年的绿色发展目标，也要为2035年乃至2050年的绿色发展目标奠定基础。为了巩固这些生态环境保护成果，就必须结合现实需要，对现有的起作用的生态环境保护重大政策和主要制度进行坚守、强化和完善。经过梳理，在过去的几年，以前发力和今后要坚持的生态环境保护重大政策和主要制度措施如下。

一是通过实行环境共治，发挥地方党委在环境保护大局中的决定性作用，发挥地方人民政府的执行作用，发挥人大的权力监督和政协的民主监督作用，发挥司法机关的监督尤其是公益诉讼审判的作用，发挥社会组织和公民的参与和监督作用，发挥企业的主体作用，在分工之中开展环境保护大合唱的管理和监督格局正在形成。为此，在2035年前，特别是转型期，必须继续强化环境保护党政同责制度，创新中央生态环境保护督察制度，落实生态文明建设目标评价考核制度、自然资源资产负债表制度、自然资源资产离任审计制度，创新人大的权力监督制度，试点政协有效的民主监督制度。在公益诉讼方面，时机合适时，可以在部分地区扩大社会组织的环境民事公益诉讼起诉权，建立地方党委和政府及其有关部门的生态环境保护权力清单制度。

二是通过优化区域的空间发展格局，区域环境风险正在通过规划环境影响评价和建设项目环境影响评价的衔接实施得到控制。为此，在2035年前，特别是转型期，必须科学划定和严守生态保护红线，科学划定生产空间、生活空间和生态空间，实现“三生”空间的有机协调，既不约束经济的高质量发展，也不危及区域的生态安全。在空间管控方面，首先，该地要结合本地特点，出台产业准入条件。在环境容量紧张的地区，要针对新建、改建项目主要污染物总量设立准入条件。地方人民政府也可以针对企业准入设定投资总额、亩均税收、能效等要求。规划环境影响评价在改革时，必须与建设项目环境影响评价衔接，必须制定区域开发利用空间管控措施、环境准入负面清单、环境质量底线、污染排放总量、污染物容纳能力、污染物集中处理设施建设等宏观调整措施；明确工业园区必须进行环境影响评价，必须采取区域环境保护“三同时”措施。区域环境保护“三同时”措施必须开展环境保护设计和验收。应简化程序，明确不需要进行环境影响评价的项目、扩大编制环境影响报告表项目的范围。

三是通过打击数据造假，建立全国生态环境监测网络建设，保障生态环境保护判断、决策和考核的真实性、准确性，倒逼地方人民政府开展转型升级。为此，在2035年前，特别是转型期，必须吸取山西临汾和陕西西安环境监测数据作假窝案的教训，强化生态环境监测制度改革，确保数据采集的一体化、及时性和准确性。在体制建设方面，推进省以下环境监测垂直管理制度；在法律责任方面，加强对环境监测数据作假或者影响环境监测数据准确性的责任追究。

四是试点环境管家服务，通过对中介组织和企业推行环境信用管理，填补政府监管和企业主体责任之间的技术支撑缝隙。环境影响评价机构和环境监测机构的专业化深度介入，有利于减少环境监管机构的工作任务，使监管回归本位。为了让中介技术服务机构发挥作用，目前，各省、市、自治区环境保护部门都在针对环境保护中介技术服务机构开展改革，通过信用管理制度建设促进行业运行的规范化。如南京市一些园区的管委会就购买第三方公司的环境监测服务，为了保障环境监测数据的真实性，要求监测机构保存监测时的原始材料、数据和视频资料备查，并对监测机构和环评机构开展信用评估，定期公开这些机构的信用等级，供市场参考。在2035年前，特别是转型期，必须规范中介组织的发展，发挥其对企业遵守主体责任的科技支撑作用。为此，今后要健全立法，对环境影响评价机构和环境监测机构实行信用评估，建立技术服务机构和建设单位连带的信用管理制度，凡是环评弄虚作假的，凡是环境监测作假的，凡是环境保护承诺弄虚作假的，在全国范围内实行严厉的连带惩戒；强化质量监管，对环评文件质量低劣的，实行环评机构和人员双重责任追究。其次，建议制定环境保护第三方监理立法，明确环境监理的概念、内容、程序和法律效果；取消环境影响评价、环境监测和环境服务机构的资质，改为对企业实行业务条件制和业绩管理制。符合一定条件的技术服务机构，就可以开业运行。在环评机构管理方面，中介技术服务机构要对环评结论、监测结论和咨询结论终身负责。

五是通过环境许可管理，使区域以环境质量管理为核心的环境法律制度得以有效实施；通过生态文明建设目标评价考核，生产发展、生活富裕、生态良好的发展模式正在确立。为此，在2035年前，特别是转型期，无论是大气污染防治，还是水污染防治和土壤污染防治，都必须贯彻以环境质量改善为目标的政策和制度体系。在政策和制度体系的构建中，应当贯彻环境影响评价、生态环境保护许可、自然资源产权管理、生态环境保护监督等管理制度的衔接和并重。如在环境污染防治的政策和法律中，应当以排污许可管理为核心。无论是环境影响评价、“三同时”、排污总量控制、排污权交易、现场检查、环境影响后评价等制度的实施，都应当以排污许可制度为核心。也就是说，排污许可制度对于企业科学、忠实履行主体责任具有重要的作用。对于各级行政区域，地方党委和政府要尽职履责，就要结合各自的主体功能区定位，进行共同但又有区别的评价考核体系，如青海的一些地区，工业不发达，就应当侧重考核生态保护；对于一些工业地区，可以按照现有的规定，既考核绿色经济、绿色生活、生态环境保护投入、环境质量，还要考核生态保护的情况。

六是通过中央环境保护督察、环境保护专项督查，环境保护党政同责、一岗双责、失职追责的机制正在发挥更大的作用，“小散乱污”型企业正在被清理整顿，产业结构正在科学调整，工业技术正在转型升级。为此，在2035年前，特别是转型期，必须通过地方环境保护责任制的落实，强化中央环境保护督察、中央环境保护督察回头看和环境保护专项督察，通过经济手段继续清理“散乱污”企业，优化空间开发利用布局，要求环境保护不达标的企业在规定的限期内转型升级，达到规定的绿色经济绩效和环境保护要求。对此，必须加强对中央环境保护督察制度、环境保护权力清单制度、企业和政府环境保护责任追究制度、企业退出和转型升级制度、区域环境保护定量化考核和追责制度等政策和制度的改革。

七是加强生态环境监管执法队伍建设，促进严格执法。在全国环境执法大练兵的基础上，通过狠抓党建和执法队伍建设，促进执法的规范化、制度化和程序化，全面提升环境执法监察的水平和实效。为此，在2035年前，特别是转型期，可以把环境保护监管能力的提高和监管规范化作为工作重点，如实施新时代的生态环境保护监管能力规划制度，在全国层面，科学定任务、定编制、定经费、定岗位，确保依法行政和依法监管。要加强环境保护监管的专业化和监管设施、设备的建设，让环境保护监管队伍能够成为尽职履责的铁军。为了促进尽职履责，下一步应当健全尽职免责的制度，让生态环境保护铁军敢于执法、敢于监管。

八是采取适当的环境经济激励方法，促进企业和区域守法，优化资源配置，减少环境污染和资源消耗。下一步，应当加强资源费的改革和环境保护税的改革，真正体现少消耗资源少缴税、少污染环境少缴税的经济调整目的。在金融、保险机构参与企业环境管理方面，试点推行一些领域的环境污染责任强制保险。在试点领域之外，鼓励企业自愿参与环境污染责任强制保险。鼓励银行加强对企业的环境信用考核及基于环境信用的有差别的信贷制度，鼓励保险机构加强对企业的环境信用考核及基于环境信用的有差别的保险制度。鼓励金融机构和保险机构成立专门的环境技术评估、风险评估机构，或者聘请专门的机构，加强对服务对象的环境管理和风险排查。目前，一些地方正在采取区域自然资源资产负债表和绿色审计制度进行区域的生态环境保护考核和奖惩，作用比较大，值得在全国推广。如湖北鄂州在规定的区域内发展高质量的工业，在其他区域严格生态保护，将一些污染环境和破坏生态的产业淘汰出去。在此基础上以自然资源资产负债表的数据作为对区域进行经济奖惩的依据，如鄂州市明确将水流、森林、湿地、耕地、大气作为生态补偿的五大重点领域，通过“谁污染、谁补偿、谁保护、谁受益”的正向激励机制，构建起市域内生态保护者与受益者良性互动的多元化补偿机制。补偿金的计算方法一般是采取生态服务价值和获得生态服务价值相互折抵的方式综合计算，如果总体上属于生态服务的获得者，那么就应当付费。2017年，梁子湖区分别支付鄂城区和华容区657万元、942万元；鄂城区须分别支付梁子湖区和华容区17164万元、8131万元；华容区须分别支付梁子湖区和鄂城区9594万元、3172万元。互相冲抵之后，梁子湖区应分别从鄂城区和华容区得到21466万元和3693万元。考虑到这项工作刚起步，鄂州市先按实际提供生态服务价值20%的权重实施生态补偿，即5031万元。同时，市财政承担70%，区级负担30%。最终，鄂城区出了1288万元，华容区出了221万元。总的来说，2017年，梁子湖区获得生态补偿资金5031万元；2018年，获得生态补偿资金8286万元，成为生态补偿的最大受益者。①参见禹伟良、卞民德、范昊天：“湖北鄂州探索生态价值实现路径 呵护绿水青山 构建生态补偿机制”，《人民日报》2018年11月2日。这个机制会倒逼企业将绿色发展落到实处，大力发展环境污染小、资源消耗少的产业。按照鄂州市的路线图，生态服务价值的权重比例将逐年增大。市财政的补贴比例也将逐年降低，直至完全退出。