以五大发展理念为引领的对口援疆机制研究

晋清曼 张玉强

[摘要]对口支援新疆是我国促进新疆经济社会发展，缓解东西部发展不平衡的一项具有鲜明中国特色的战略举措。新一轮对口援疆工作成效显著，但未形成一套统一、科学和系统的指导机制。以五大发展理念为指导，建立创新发展引领下的新疆活力激发机制、协调发展引领下的新疆短板补齐机制、绿色发展引领下的新疆生态保护机制、开放发展引领下的新疆空间拓展机制、共享发展引领下的新疆民生增进机制，是未来对口援疆工作进一步提升质量和水平的保障。

[关键词]五大发展理念;对口援疆;机制

[中图分类号]D630[文献标识码]A

新疆在中国经济社会发展中处于特殊重要的地位和作用。其省域面积居我国34个省份之首，自然资源极其丰富。除此之外，新疆战略位置和地缘优势突出，周边与俄罗斯、哈萨克斯坦等8国接壤，是连接中国与中亚、西亚、南亚乃至东西欧的重要桥梁和通道。但是长期以来，新疆地区发展与我国发达地区存在较大的差距。对口支援新疆是党中央作出的重大战略部署，旨在通过具体的政策支持，组织沿海和内地发达地区的省市以结对的方式对新疆的政治、经济、文化、社会等方面进行援助和管理，以促进新疆的社会经济发展，实现新疆地区长治久安。该项政策是由对口支援政策发展演变而来的，它的实施鼓励了援助省市与新疆地区之间的物资、技术、人才等转移，推动双方建立互助、互利的合作关系，在一定程度上缩小了新疆地区和其他发达地区的差距，促进了民族团结和社会的稳定，增强了新疆可持续和自我发展能力，充分显示了社会主义国家制度的优越性。2010年3月，在中央部署下，19个省市携手掀起了新一轮的对口支援新疆工作，成果显著。新时期援疆工作不仅是个政治任务，同时也是践行可持续发展理念的具体行动。因此，如何把握新一轮对口援疆的总体情况，创新工作机制，实现对口援疆工作的进一步发展，是一个值得研究的问题。

1 新一轮对口支援新疆工作的总体情况

2010年3月，中央召开第一次全国对口支援新疆工作会议，安排部署全国19个省市分别结对援助新疆12个地（州）市的82个县（市）和新疆生产建设兵团的12个师，其中深圳市单列援助喀什市和喀什库尔干县。在各方的共同努力下，开启了经济援疆、干部援疆、人才援疆、教育援疆、科技援疆等全面援疆的新一轮对口援疆热潮。新一轮对口援疆工作开展以来，自治区和援疆省市坚持把加强交往交流交融作为促进民族团结的重要抓手，充分发挥对口援疆的纽带作用，积极发动各类民间力量参与援疆，拓展援疆渠道。据不完全统计，2010～2017年，各援疆省市实施各类援疆项目约7234个，援助资金900亿元，打造了一批以农村安居、棚户区改造、教育、就业、医疗等为重点的民生项目。同时大力推进产业援疆，引进一批纺织服装、电子产品加工、农产品加工、旅游文化等劳动密集型产业，推动形成了全方位、多层次的援疆工作新格局，促进了新疆地区的经济社会发展。根据新疆政府工作报告显示，在援助省市和新疆地区的共同努力下，新疆地区生产总值由2010年的5437.47亿元增长至2017年的10881.96亿元（见图1），城镇居民人均可支配收入从2010年的13643.77元增长至2017年的30775元，农村居民人均可支配收入从2010年的4642.67元增长至2017年的11045元，居民生活水平显著提高。

随着国际、国内形势的新变化，新一轮对口援疆工作也出现了许多新问题和新情况。一是新疆地区经济增速放缓，自身发展动力不足，对口援疆工作面临新的挑战。对口援疆工作初期，新疆地区资源优势明显，发展潜力巨大，在各省市的帮助下，新疆经济发展增速明显，社会面貌发生极大的改变。随着对口援疆工作的深入发展，对口援疆工作进入新的攻坚阶段。新疆可利用资源逐渐变少，援疆项目、产业同质化严重，内部竞争激烈，且新疆部分地区在援疆过程中形成了“等、靠、要”的思想，自身发展动力不足，导致现在新疆经济发展速度放缓，援疆工作面临新的挑战。二是经济发展与生态环保相冲突。新疆省域面积辽阔，拥有丰富的光、热、油气、矿产等自然资源，具有得天独厚的发展优势，为援疆工作提供了充足的资源支持，但是在对口援疆工作中，由于环保观念落实不到位，不可避免的出现了过度关注新疆经济发展，环保理念落实不到位，造成资源环境破坏的现象。三是援疆工作机制创新性不够，尤其缺少从理念、战略层面进行系统性的思考。各援疆省市工作千差万别，缺少一套科学、系统的指导机制，导致援疆政策评估不到位，部分项目难以落地实施，对口援疆在民生改善、环境保护、自身能力等方面还存在着很多问题和隐患。也正是由于援疆工作的不完善，限制了援疆工作的开展，致使援疆工作陷入发展瓶颈之中，间接导致上述问题的存在和解决的困境。

2 五大发展理念對援疆工作的引领价值

五大发展理念是马克思主义发展观的最新成果，也是改革开放40年来我国发展经验的集中体现，其深刻揭示了我国经济发展规律，是我国经济进入新常态时期中国社会各个领域建设的行动指南，更为对口支援新疆工作机制创新提供了思想源泉，对对口援疆工作具有重要的引领价值。

2.1 新疆落实五大发展理念的现实需求

在新一轮对口援疆的过程中，各省市充分发挥人力、物力、财力，为新疆建设贡献了积极的力量，但新疆地区由于历史、自然、地理条件等方面的因素，社会经济效益和质量仍然偏低，发展动力不足，且在援疆过程中缺乏系统的科学理论的指导，整体发展水平与我国其他地区仍然存在很大差距。对口援疆就是为了缩小新疆地区与我国其他发达地区的差距，解决区域发展不平衡而做出的重大战略部署。而五大发展理念有力推动我国在经济发展新形势下破解发展难题，增强发展动力，推动我国早日达成全面建设小康社会的目标，不断朝着更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的方向前进。这些都与对口援疆的发展目标和内容相一致，因此将五大发展理念与对口援疆工作相结合，以“创新”发展理念激发社会活力来引领智慧新疆建设，以“协调”发展化解社会矛盾来引领和谐新疆建设，以“绿色”发展树立环保理念来引领美丽新疆建设，以“开放”加强交流互信来引领多元新疆建设，以“共享”改善社会民生来引领幸福新疆建设，是新疆破解自身发展难题，落实五大发展理念的现实需求。

3.3 绿色发展引领下的新疆生态保护机制

3.3.1    增强大局观念，宣传生态保护理念。一方面中央要强化生态监管体系。在对口援疆中要加强对援助省市的指导和监督，在项目考核中增加环保经济指标，使援助省市自觉落实“绿色援疆”理念，在产业布局上关注产业的升级与转型，多支持一些资源节约型和环境友好型的企业进驻新疆，转变经济发展方式。另一方面加大环保理念的宣传力度，使新疆各省市居民提高环保意识，形成舆论氛围，推动当地政府在引进援疆项目时增强绿色发展理念，对引进的企业或项目设置环保门槛并在项目实施的过程中加强监督。

3.3.2    结合精准脱贫，探索生态管护新模式。一是设置社会参与性质的林业改造项目。符合基本条件的、以林地为生的贫困家庭或社区，可以以家庭或社区为单位提出申请，由当地政府与其签订土地使用协议，规定相关的使用年限，在实现脱贫致富的同时实现生态环境的管护。二是大力推广绿色庭院经济。针对新疆地区农户居住面积大，土地利用率不高的情况，实行“绿色庭院”模式发展循环经济。院子中间可以打造蔬果园，既满足家庭日常生活，又可以用来喂养牲畜，打造新疆地区“前有房、中有园、后有圈”的庭院经济模式，帮助农民脱贫致富。

3.3.3    注重生态工程建设，筑牢生态安全屏障。首先要强化新疆地区的防护林体系。科学配备防护林结构，坚持农林水牧结合，建设生态经济型防护林，以天然林保护为重点，在宜林地区进行人工林种植。其次，大力实施退耕还林还草工程，减少土地荒漠化程度。将水土流失严重的坡地、石漠化、盐碱情况较为严重的耕地以及粮食产量较低、不适宜耕种的土地，有规划、有步骤的逐渐停止耕种，减少土地荒漠化程度。最后，大力进行河道改造。清除受污染河道的垃圾，拓宽部分河道，并对河道附近的居民区进行统一规划，打造湿地公园，改善城市居民的生活环境和生态景观建设。

3.4    开放发展引领下的新疆空间拓展机制

3.4.1    拓展新疆地区的区域发展空间。一方面要加强原有区域空间的互联互通。要以区域发展总体战略为基础，强化喀什等中心城市建设、推动绿色城市、智慧城市、森林城市建设和城际基础设施互联互通。另一方面要拓展新的区域空间。在发挥原有区域优势的技术上拓展新区域空间，例如打造工业新城，完善相关产业链，通过扩大就业推动人口聚集，实现产、城、人高度融合发展。

3.4.2    拓展新疆地区的产业发展空间。一是要在推动新疆地区传统产业优化升级上下大功夫。支持节能环保、生物技术、信息技术、智能制造、高端装备、新能源等新兴产业向新疆地区转移发展，带动传统产业优化升级。二是要推动新疆地区的特色优势产业发展。如以当地自然风光为基础的旅游业和农家乐项目，以民族特色引领工艺品制造和民族服饰制造业，以优质瓜果蔬菜为主的种植业等。

3.4.3    拓展新疆地区的基础设施建设空间。首先，要完善新疆地区的基础设施建设。加快完善水利、铁路、公路、水运、民航、通用航空、管道、邮政等基础设施网络。同时，着力构建新疆地区的新一代信息基础设施，推动网络强国战略的实施。其次，完善能源安全储备制度。加强新疆地区的油气资源储备，避免过度开发，注重新能源和可再生资源的利用。除此之外，要注重实施城市地下管网改造工程。加强城市公共交通、防洪防涝等设施建设。加快开放电力、电信、交通、石油、天然气、市政公用等自然垄断行业的竞争性业务。

3.4.4    拓展新疆地区的网络发展空间。一是要打造网络政民互动平台，拓宽网络群众空间。通过搭建网络平台，保障公民的网络参与度，实现政民互动，推进数据资源开放共享，使政府的行为和援疆进程处于公众的监督。二是合理布局新疆地区的互联网建设，拓展网络经济空间。要实施“互联网+”行动计划，在全国网络提速降费的大背景下，合理布局新疆地区的互联网建设。大力发展互联网经济，推进产业组织、商业模式、供应链、物流链创新，在援助省市的帮助下，支持基于互联网的各类创新。

3.5    共享发展引领下的新疆民生增进机制

3.5.1    以民主参与带动民生发展。援疆项目中民生类项目居多，民生改善也与人民最直接的利益相关，因此在援疆工作中要主动倾听民意，抓好援疆项目开展前、实施中、完成后的过程反馈，倾听民生，扩大民主参与力度。項目开展前要主动倾听民声，通过开展实地调研，人民代表座谈、群众听证等，在充分了解民意的基础上做出决策。实现人民自身利益与援疆政策参与者的利益相互协调，保障项目的顺利开展。项目实施中要自觉接受群众监督，及时公布相关信息，组织群众进行民生工程检查督导。项目完成后，要邀请群众代表参与项目验收工作，对于大家反馈的问题及时收集整理并作出相应整改。

3.5.2    以政策托底保证民生发展。一是要完善民生保障制度，充分发挥社会政策的托底作用。必须重点关注低收入群体的基本生活，予以一定的政策支持，保障群众基本生活。尤其对于家庭人均纯收入低于当地最低生活保障标准的家庭，要按当地最低生活保障标准给予救助。同时要坚守政策底线，系统的完善各项制度，使援疆各项政策更加公平、普惠和可持续。二是要进行一定的政策倾斜。新疆地区发展需要国家的政策支持，要在对口援疆工作中“抓大放小”，突出工作重点，对重点群体和重点地区进行倾斜，加强政策的引导性，促进形成良好舆论氛围和社会预期。三是加强社会管理创新，创新公共服务提供方式，积极鼓励民间资本参与社会事业建设发展。努力挖掘新的就业增长点，加快新疆地区的养老保险顶层设计进程，推进城乡居民大病保险试点和应急救助制度建设。

3.5.3     以社会治理促进民生发展。首先，要加强法治建设，深入开展法治宣传教育，推动新疆地区人民树立法治意识，保障新疆长治久安和对口援疆工作的顺利开展。其次，要加强德治建设，加强各省市、社会组织援建章程、新疆地区村规民约、社区公约等社会规范建设，充分发挥社会规范在协调社会关系、约束社会行为等方面的积极作用。同时要根据我国国情，结合新疆地区的实际情况，充实社会治理的方式方法。

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