农村垃圾处理PPP模式风险研究

张帆 申琳

[摘要]地方政府在发展中普遍存在着资金短缺的问题，难以满足改善农村人居环境构建和谐美丽乡村的要求，难以实现乡村绿色发展的目标，为了实现乡村振兴战略的总体要求，必须要有新的社会资本注入，因此，PPP模式运用而生。但是PPP模式在运用过程中存在着相关法律法规不完善，周期长、利润低、风险高，主体缺乏契约精神，专业技术和专业人才匮乏，资金筹集困难等问题，认为应对PPP模式的风险，应该完善法律法体系，建立风险分担机制，增强契约精神与责任意识，建立专业技术和专业人才的培养机制，完善筹资结构。

[关键词]农村垃圾;PPP模式;政府;社会资本;风险

[中图分类号]F283;F327;X705[文献标识码]A

1 农村垃圾处理PPP模式现状

由于农民的文化水平和经济能力有限，使其对于农村环境问题的认识和关心程度不够。政府管理能力不足，使得农村垃圾处理的效果较差。农村垃圾处理问题迫在眉睫。农村垃圾处理项目具有很大的正外部性，加上政府的财政资源紧张。PPP模式在农村垃圾处理问题中的应用成为可能。

目前，我国农村常住人口仍有6.5亿人，每年垃圾产出量大，每年仅生活垃圾就有1.1亿t。农村地区垃圾人均日产量为0.8kg。城市生活垃圾无害化处理率为89%，而农村地区生活垃圾无害化处理率仅为11%。农村环保基础设施不健全，部分农村垃圾仍然处于自然堆放状态，生活垃圾日益增多。有些地区虽然采取了处理措施，但大多以简单填埋的方式为主，垃圾处理的规范性不够，在垃圾收集、运输和处理过程中泄露的有害成分给大气、土壤和水体造成污染，危害村民身体健康。

2 农村垃圾处理PPP模式存在的风险

2.1 与PPP模式有关的法律法规不完善

目前，我国的PPP模式项目仍然使用《特许经营法》、《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国招标投标法》，但是这些法律对于PPP项目的针对性不强，对于PPP模式运营过程中存在的问题也没有全面合理的解释。相关法律的不完善使得社会资本在于政府的合作中缺乏相应的保障机制，政府和企业双方在责任、义务和风险承担方面的界定模糊。同时由于各地方政府缺乏统一的政策目标，在治理过程中存在良莠不齐的局面。项目实施过程中政府政策的变化以及不透明，使私营企业承担很大的风险。政府政策的不连续性以及频繁的变化，让私营企业合作方面临着难以预料和预防的政策风险。农村垃圾处理项目的公益性需要政府的介入，以保证项目顺利开展，因此需要政府出台规范全面的法律法规以确保合作双方的利益。

2.2 时间长，利润低，风险高

PPP项目的确立需要有关部门的批准和许可，但是由于政府部门办事效率普遍低下，使得立项时间较长。农村基础设施条件差，在建立垃圾处理有关的设施过程中还要完善相关的配套设施，涉及范围广，资金需求量大，融资困难，融资和建设周期长。农村垃圾处理的公益性强，后续的服务繁杂困难，利润率不高，社会资本甚至地方政府的参与积极性低。由于基础设施的经营现状或服务提供过程受各种因素的影响，项目的盈利能力往往达不到私营合作方的预期水平。社会资本数量过多、竞争混乱、服务水平参差不齐以及政府监管不到位和腐败等现象的存在，使得政府和社会资本双方都承担较大的风险。

2.3 主体缺乏契约精神

农村垃圾处理PPP项目的建立是通过合约来达成的，因此需要合约双方自觉遵守、自觉履行契约精神。但是，基于我国社会政治经济发展的历史特点，政府往往在社会中处于领导地位和权威地位，缺乏相应的契约精神。有些政府官员着重强调企业的社会责任而忽略社会资本自身的利益，将合作中很大一部分风险推给社会资本，使社会资本造成損失，严重损害社会资本的利益。由于政府管理不到位，使得PPP项目在开展过程中存在法律体系不完善和监管措施不到位的问题。社会资本的契约精神不强，使得在PPP项目的具体开展过程中也存在着垃圾处理的基础设施建筑质量差、后期服务没有保障、影响农村居民正常使用等问题，给政府造成困扰，从而影响政府的威信。

2.4 专业技术和专业人才匮乏

农村垃圾处理PPP模式的开展是通过政府和社会资本的共同合作来完成的，涉及的利益主体较多。具体实施过程中，需在要复杂的法律、财务、金融等专业知识作保障。一方面由于政府没有制定完善的法律，无法保障农村垃圾处理PPP项目的顺利实施和维护公私各方的利益。另一方面，需要企业加强自身建设，提高自身的技术水平，完善相关的基础设施建设和维护能力。企业的工作效率低下会导致很高的运营成本，造成投资回报率低的局面。另外，由于我国实施PPP模式比较晚，PPP模式的运用能力较差，相关的技术基础和知识基础不健全。农村垃圾处理PPP模式在具体运营过程中涉及法律、金融等各领域，目前我国缺乏相应的专业人才，尤其是农村地区各方面发展都很薄弱，PPP模式的推行较为困难，难以保障PPP项目的有效运行。

2.5 资金筹集困难

由于我国引入PPP模式的时间较晚，各方面条件都很不成熟，农村的发展水平更是落后于城市，PPP模式在农村垃圾处理中的运用存在着很大的风险。而且，农村基础设施相对落后，垃圾处理项目的建设周期长，投资回报率低，后期维护工作繁琐，收益周期长。金融机构对于中长期贷款兴致不高，有意规避中长期贷款的风险。其他社会资本在不了解具体情况的条件下也不敢贸然参与投资，政府的收入往往支撑巨额支出。因此，PPP模式在运用过程中的融资相当困难。

3 农村垃圾处理PPP模式风险的应对策略

3.1 政府完善PPP模式相关的法律法规体系

PPP模式是公私双方采用合约的方式进行合作的一种项目投资管理方式，在运营过程中涉及的主体较多，问题较复杂，加上农村地区投资环境较差，政府对于PPP合作模式相关的政策法规的缺乏，使得私营企业在合作中负担较大的风险，影响公私部门合作的顺利进行。需要一套完整法律体系保障农村垃圾处理PPP项目的合理运行。PPP模式相关法律法规的建立不仅可以强化政府的权威，而且能够给社会资本提供强有力的法律支持，增加社会资本参与合作的信心。法律的内容应包括PPP模式的适用范围，风险分担机制，融资途径以及合作主体的权利和责任等内容。因此，完善的法律法规制度体系是农村垃圾处理PPP模式顺利进行的前提。

3.2 建立风险分担机制

国外成功经验表明，PPP模式成功的核心在于风险分担机制的合理运用。在PPP项目运行过程中主要存在着三种风险，一是，政府方面由于政策的变化和不确定性所承担的风险;二是，社会资本作为项目建设的实施主体所承担的运营风险;三是，由于融资，管理的复杂性以及农村环境基础差等所产生的不可抗力风险。风险分担的原则应是：最有控制力的一方承担相应的风险，因为最有控制力的一方处在控制风险最有利的位置，能够减少风险发生的概率和损失，从而能够将因控制风险而发生的费用降到最低。基于这一原则，应有政府承担政策的不确定性风险，加强政策变化的反应能力;由社会资本承担运营风险，提高自身的管理和技术水平，在可接受的范围内最大限度的降低运营成本;由政府和社会资本根据引发风险的具体因素合作承担不可抗力风险。

3.3 增强契约精神与责任意识

PPP模式是政府和社会资本双方通过签订契约的方式进行的。但在PPP项目的具体运营过程中常存在着不遵守契约的情况。政府由于在我国社会中长期处于领导地位和权威地位，对于契约精神认识不足，常常出现政府违约的情况。因此，政府应建立完善的契约制度，对于政府相关部门以及相关工作人员进行有关契约精神的教育，建立健全监督和惩罚机制，提高政府部门和有关工作人员对自身行为的认识。对于农村垃圾处理PPP模式的实施中存在的建筑质量以及售后服务问题，需要社会资本加强自身价值观的建设，形成良好的道德认识。另外，政府作为公共基础设施的最终所有和以及社会秩序的维护者，也应加强对社会资本的监督，增强自身的责任意识。

3.4 建立专业技术和专业人才的培养机制

农村垃圾处理PPP项目的运作比较复杂，涉及法律、金融、财务和管理等各个领域。PPP模式是一个理论与实践相结合的过程，具体实施时，涉及招标、谈判、融资、管理等许多过程，专业性强，复杂程度高。因此需要专业性极强的人才。懂得金融、管理、法律和谈判等知识的综合性人才，是PPP模式顺利开展的关键，有利于保障PPP模式的合理运行。政府应鼓励教育机构开展相关的教育活动，提高我国PPP专业人才的数量和质量。针对我国PPP发展水平低下的现状，也可以派遣相关人员到国外进行学习，吸取国外先进的理论和经验，促进我国PPP模式的发展。

3.5 完善筹资结构

在农村垃圾处理PPP模式的运用过程中，存在最大的问题就是融资难。针对此问题，政府应该建立新型的融资平台，拓宽融资渠道，鼓励社会资本积极投资，吸引社会上的非财政资本，降低融资成本和融资风险，优化融资结构。针对农村地区发展水平落后的现状，政府应该加大对农村地区的帮扶力度，贯彻落实乡村振兴战略的要求，努力缩小城乡差距，实现美丽乡村的建设。完善农村地区基础設施的建设，改善农村地区的人居环境，缩小建设和投资周期长的问题。从而降低金融机构和社会资本的投资风险，降低融资难度。

4 结语

近年来“三农”问题已经成为社会发展的关键问题，国家以及各级政府也越来越重视农村地区的建设。其中，改善农村地区人居环境被列为农村地区发展的重点问题。农村垃圾处理PPP项目的开展，符合乡村振兴发展战略的总体要求，有利于改善农村人居环境，建设美丽宜居乡村。由于政府在农村垃圾治理方面存在的各种短板，以及民营企业的迅速发展，PPP模式的运用已成为大势所趋。公私部门合作可以有效实现优势互补，在农村垃圾治理中发挥优势。PPP模式的运用是对以往方式的创新，但是由于我国对PPP模式引进较晚，发展水平不高，各方面都很不成熟，在具体实施过程中还存在很多问题。因此，在运用PPP模式解决农村垃圾处理问题时应全面考虑各方面的问题，政府联合社会资本针对存在的问题和风险，采取相应的措施，保障农村垃圾处理PPP模式的正常运行，同时促进美丽宜居乡村的建设。

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