行政诉讼模式的构成要素及其关系形态探究

宋国涛

[摘要]行政诉讼模式是指行政诉讼中法院与当事人的诉讼权限以及当事人之间诉讼权限的配置所呈现的关系形态。行政诉讼模式的构成要素包括法院与当事人之间的诉讼权限以及当事人之间的诉讼权限配置，核心内容为行政诉权和行政审判权的权限配置。行政诉讼模式构成要素的关系形态表现为当事人主导型的诉权与行政审判权形态和法院主导型的诉权与行政审判权形态，并分别形成职权主义诉讼模式和当事人主义诉讼模式。在当事人主导型的诉权与审判权关系形态下，诉讼程序以凸显当事人的诉讼主体性地位、保障诉权得以充分实现为目标，审判权则居于被动、中立的裁判地位。而在司法权主导型的诉权与审判权的关系形态下，诉讼程序以查明案件事实和法院顺利解决纠纷为主要任务，当事人的处分权受到司法权的较多限制，当事人诉讼主体性地位受到约束。近年来，深受德国社会化诉讼理论影响，学界所提出的协同主义诉权审判权关系理论，是诉权与审判权合作博弈的结构表现，并不固定为诉权或审判权一方占主导的权限形态，并不构成独立的行政诉讼模式。

[关键词]行政诉讼模式;行政诉权;行政审判权

[中图分类号]D915.4[文献标志码]A[文章编号]1000-8284（2019）04-0042-06

对事物构成要素的分析不仅是深入认识事物的体现，也是把握事物属性决定因素的需要。行政诉讼模式也不例外。对行政诉权与行政审判权及其关系形态的考察是进一步探讨特定行政诉讼制度诉讼模式问题的基础。

一、 行政诉讼模式构成要素概述

诉讼模式是诉讼法学领域的基础性理论问题。就民事诉讼而言，民事诉讼学界关于诉讼模式的构成要素存在两要素说和单要素说的争议。两要素说认为，民事诉讼模式的构成要素包括主体要素和诉讼权限配置两项。如常怡就主张民事诉讼模式的构成要素包括主体要素和诉讼权限的配置，其中主体要素为诉讼当事人与法院，尽管在民事诉讼中，诉讼主体还有证人、鉴定人等诉讼参与人，但决定诉讼模式的只有当事人和法院;而诉讼权限的配置则是法院司法权与当事人诉权的配置状况[1]。而单要素说又分两种：一种认为民事诉讼模式的构成要素只包括主体要素。如陈桂明认为在民事诉讼中法院与诉讼当事人是一对普遍存在的矛盾，双方均为民事诉讼法律关系的主体，依法享有诉讼权利并担负相应诉讼义务，其权利义务以及相应的诉讼行为构成了民事诉讼中有机的矛盾统一体，民事诉讼的程序推进主要表现为矛盾双方在诉讼程序上的推行和进展过程[2]。另一种观点认为，民事诉讼模式的构成要素只包括诉讼主体的诉讼权限配置。如薛刚凌认为，民事诉权与民事审判权的关系是民事诉讼模式构成的主要部分，即诉权与审判权的配置是民事诉讼模式的主要构成要素[3]。笔者认为，诉讼权限配置的观点更能反映诉讼模式的本质属性，故行政诉讼模式的构成要素就是行政诉讼程序中各方诉讼主体的诉讼权限配置。

二、 行政诉讼模式的权限要素分析

（一） 行政诉权：内涵、权能与保障

1.行政诉权及其特质。诉权理论是诉讼法学理论体系中的基本问题，学界尤其是大陆法系诉讼学界对诉权理论倾注了大量精力。笔者认为，诉权有广义和狭义之分。广义的诉权是宪法学和人权法学角度的解读，认为诉权是任何人在遭受侵害时均应享有的法律救济权。它是人权的题中之意，是一个人所享有的宪法上的基本权利，是由人权内容的多样性、无救济则无权利原则决定的。广义的诉权表现为个人权益遭受侵害时寻求法定机关通过法定程序获得救济的权利，如行政救济，司法救济，或者议会等代议机关的救济。现代诉讼既包括违宪诉讼等立法性诉权，也包括司法性诉权，如刑事诉权、民事诉权、行政诉权，还包括行政性诉权，即在行政决定、复议、仲裁等救济制度中的程序权[4]。而狭义的诉权是从诉讼法角度来理解的，是指个人或组织享有的当其权益遭受侵害而诉诸司法程序获得公正处理的权利，也可称为司法救济权。根据诉权所解决争议性质的差异，可将狭义上的诉权划分为民事诉权、行政诉权、刑事诉权和宪法诉权四类。狭义的诉权主要包括起诉权、获得公平审判权等内容，既有实体权利，也有程序权利。本文主要是从狹义上来探讨诉权的，而且偏重于对公平审判权的分析。

行政诉权的含义应受诉权内涵的统摄。行政诉权除了具有诉权的一般特征外，还蕴含着自身独有的品质，因此应在充分考虑行政诉权特质的基础上对其加以界定。笔者认为，狭义的行政诉权是指个人或组织依法享有的当其权益遭受行政行为侵害而诉诸司法途径并获得公正处理的权利。我们可从以下几个方面来进一步理解：第一，行政诉权的主体包括权利主体和义务主体。行政诉权的权利主体即行政诉权的享有者，世界范围内行政诉权享有主体的发展历程表明，行政诉权的主体范围呈现出不断拓展的趋势。这一方面表现为，行政诉权的享有者逐渐从狭隘的行政行为相对人逐渐发展到行政行为可能影响其权利义务的任何个人或组织，甚至随着公益理念的传播与公益诉讼制度的发展，与行政行为无直接利害关系的个人或组织也可能基于法律的授权而成为行政诉权的享有者。另一方面体现在传统意义上只能处于被告地位的行政主体也被赋予了行政诉权，并以此来解决行政主体内部的权限等法律问题或关涉公共利益的争议。权利的实现依赖于义务主体对负担义务的自觉履行。行政诉权是一种公法权利，其义务主体应当是国家，即国家必须承担保障公民诉权得以实现的制度供给义务，“至于国家是设置行政法院，还是由普通的法院来保障行政诉权的行使，不影响其对相关义务的履行。”[3]17而在国家所承担的义务中，法院即审判机关所承担的义务内容最为丰富，是保障行政诉权得以实现的主要义务主体，这是由法治国家司法最终原则所决定的。第二，行政诉权的客体就是行政诉权所指向的对象。通常而言，行政诉权的客体是行政主体的行政行为，其范围在不同国家或地区存在差异，如德国和法国行政诉权客体均包括具体行政行为和抽象行政行为，而我国行政诉权的客体主要是具体行政行为和行政事实行为。此外，在特殊情形下，个人的行为也可能成为行政诉权的客体，如我国《行政诉讼法》所规定的非诉执行审查制度，针对负有执行生效行政决定义务的公民不履行义务时，相关行政主体可请求法院审查并做出是否准予执行的决定。第三，行政诉权的内容包括行政起诉权和获得公正审判权两项。其中，行政起诉权是行政诉权基本内容，是诉权的享有者将行政争议提交法院启动司法程序来解决争议和维护自身合法权益的权利，是行政诉权享有主体行使其他诉讼权利的基础。而获得公正审判权是行政诉权主体将行政纠纷提交法院经法院审查立案后，在诉讼程序中享有的各项诉讼权利的总称，也是行政诉权的核心构成部分。如诉讼当事人的申请回避权、管辖异议权、辩论权等。但在行政诉讼中，各方诉讼主体享有的诉权内容存在不同，这种差异不是诉讼主体诉讼地位不平等的体现，而与诉讼主体自身地位和身份的特性有关，恰恰是实现行政诉讼中诉讼地位实质平等的有意识的诉权配置。如在行政诉讼中，作为个人或组织的原告可以在不违背法律法规禁止性规定、不侵害他人合法权益或公共利益的前提下自由处分诉讼权利，而被告往往因代表公共利益而不得自由处分其诉讼权利。

2.行政诉权的权能。行政诉权的权能包括行政起诉权和获得公正审判权两项。行政起诉权是当事人依法将行政争议提交法院裁决的权利，当事人是否享有行政起诉权需要根据实定法的具体规定来判断，法律是否赋予当事人行政起诉权与被诉行政行为的性质、行政诉讼的受案范围以及一国法治状况等因素相关。获得公正审判权是包含着丰富内容的权利体系。笔者认为，根据行政诉讼中当事人是否能够自由确定并对司法权构成约束的标准，可将公正审判权的权能划分为处分权和启动权两类。其中，处分权是行政诉讼当事人依法可按照自身意愿决定的权利，处分权构成对行政审判权的制约和限制，也确定了司法权应当予以保障的义务，如起诉权、诉讼标的与诉讼请求确定权、上诉权等。启动权是当事人依法享有的启动或推进诉讼程序的权利，它是启动或催促司法权介入或行使的权利，但并不对行政审判权构成根本限制，司法权有权对当事人申请的程序事项做出向相应处理，但当事人通常仅具有提出异议或复核的救济权利，如回避申请权、证据调查与保全申请权以及停止执行申请权等。

3.行政诉权的保障与限制。在行政诉讼制度中，当事人行政诉权的行使依赖于一系列程序制度的保障，同时基于行政诉讼制度的特性，也受到相应的制约。

首先，从诉权与审判权的关系角度来看，行政诉权的实现始终离不开行政审判权的保障。第一，行政诉讼当事人是行政诉权的主体和享有者，法院应尊重当事人对行政诉权在不违反法律禁止性规定基础上的自由处分，且当事人对诉权的处分本身就构成对行政审判权的制约，这是行政诉权得以真正实现的首要体现，也是当事人实现行政诉权的基础方式。第二，行政诉权从规则到现实不仅需要法院给予尊重，也需要法院积极作为提供的制度保障，这也是《行政诉讼法》课予行政审判权权的义务。如法院不仅要严格遵守行政诉讼程序规则，还要通过行使释明权等来保障当事人诉讼地位的平等和武器平等。其次，行政诉权的实现也同样仰仗于一定的外部条件。这些条件至少包括：（1）法院独立行使行政审判权原则和保障机制的确立。依法独立行使审判权是《宪法》确立的司法原则，也是我国司法制度得以有序运行的根本保障。法院依法独立行使行政审判权，不但需要确立司法权不受行政机关、社会组织或个人干涉的司法原则，构建司法权相对独立于权力机关的科学公权力结构，而且还必须保证司法权得以正常运行所必须的人财物供给。（2）完善的法律援助制度。法律援助制度旨在保障因教育水平、经济条件等劣势而无法运用法律维护自身权益的人提供法律上必要的帮助并使之能够接近正义。在行政诉讼中，不仅行政法律关系中行政机关与行政相对人法律地位的不平等所形成的对行政行为资料掌握上的差异延续至诉讼程序，而且原被告诉讼能力上的势差也不利于二者诉讼地位的实质平等，因此完善的法律援助制度也是行政诉权实现的必要条件。（3）健全司法监督机制的建构。行政诉权的实现有时依赖于司法权积极行使，有时却需要司法权以不作为的方式给予行政诉权实现的自由空间，但司法权同样存在滥用的趋向，因此必须施加必要的监督制约机制，方能实现司法权之设定目标。这些机制既包括内部的审级监督制度，还应建立外部的检察监督制度。

同权力一样，权利的行使也具有天然的扩张性，行政诉权也概莫能外。行政诉讼中，当事人对处分权过度行使和对诉讼权利的怠于行使都将导致诉讼程序难以正常进行，甚至造成诉讼目的落空或者诉讼结果背离诉讼本质的后果，因此必须确立行政诉权的行使边界。这种限制不仅是对权利滥用倾向本性的预防，也是出于行政诉讼制度监督行政和维护公共利益功能的考虑，还是实现诉讼经济价值的要求。正如张卫平所指出的，当事人的处分权应当受到限制，但这种限制也是有限度的，这种限度主要体现在某些诉讼类型上，比如对于有关身份关系的诉讼，法院应对当事人的权利处分行为进行干预[5]。

（二） 行政审判权：内容与界限

1. 行政审判权及其内容。司法权是国家权力的重要组成部分，但学界对司法权的权能存在着不同认识，有的学者认为现代西方国家法院行使的职权范围包括司法立法权、司法解释权、违宪审查权等八个方面[6]，而有的学者则认为司法权的权能包括审判权、罚款解释权和司法审查权[7]。总体来看，学界对审判权是司法权核心权能的观点具有共识，并通常将司法权划分为刑事审判权、民事审判权、行政审判权三类。行政审判权是指“由法定的国家机关（在我国特指人民法院）站在中立的立场，根据诉讼当事人的请求并在双方当事人的参加下，依照诉讼程序（司法程序）审理、裁判行政纠纷的权力[8]。行政诉讼制度的功能不仅在于通过解决行政纠纷来保障个人或组织的合法权益，同时还具有监督行政机关依法行政以及维护行政权威及公共利益的价值。相比较于民事诉讼，行政审判权的内容与行政诉讼制度的功能相适应，表现比较丰富，种类也更为复杂，其作用手段和方式也会为灵活，司法自由裁量权也更为普遍。如为了监督行政和维护公共利益，法院在行政行为是否停止执行、证据调查与搜集以及当事人撤诉的审查等方面的职权更为突出。张显伟认为，行政审判权的内容根据我国现行《宪法》和相关法律的规定，可分为程序引导权、庭审指挥权、调查取证权和做出裁判并执行生效裁判的权力，并指出我国法院的行政审判权还应包括程序选择权等[9]。对此，笔者认为，如此的类型划分有利于展示行政诉讼中行政审判权的具体内容，充实和完善行政审判权的内容体系，但却难以突出行政审判权与行政诉权在程序运行中的相互关系，也无法反映出二者交互作用的形态，故应当以行政审判权对行政诉讼程序运行影响的不同为标准，将行政审判权划分为决定性权力和服务性权力。其中，决定性权力是指行政审判权对行政诉讼程序的运行、终结以及执行等具有最终决定的权力，不受当事人诉权制約的权力，如立案审查决定权、诉讼期日确定权、证据调查决定权和停止执行决定权等。而服务性权力则是以指示当事人依法参与诉讼程序、推进诉讼程序的顺利运行为目标的行政审判权，它是尊重和服务当事人诉权的体现，也是保障诉讼程序得以正常推进的法定职责，如移送管辖权、庭审指挥权和释明权等。

2. 行政审判权的界限。司法权的判断权本质意味着诸多社会冲突无法纳入到司法权的作用范围，司法程序并不能解决所有的社会纠纷，即有限性是其基本特征。而在行政诉讼中，行政审判权的有限性表现得尤为突出，这主要源于行政诉讼制度不仅涉及司法权与行政权在宪法公权力关架构，而且还涉及行政审判权与行政诉权之间的均衡问题。

首先，就司法权与行政权的关系而言，尽管现代各国法治实践中司法权与行政权之间出现了“你中有我，我中有你”的融合现象，但近代西方资本主义国家普遍确立的权力分立和制衡原则并没有被突破，司法权与行政权相互分立、各司其责并保持制衡依然是现代法治国家处理二者关系的基本准则。这意味着行政审判权只能处理法律规定的行政纠纷，于是其有限性自然不难理解。对此，有学者认为行政纠纷的特殊性决定了行政审判权只能是一种有限的司法权力，并认为行政的独立性和自主性决定了行政审判权的有限性[9]67-68。

其次，程序制度属性意味着行政审判权与行政诉权的关系处理将是行政诉讼制度中的核心内容，二者关系也是行政诉讼法律关系中最为重要的方面。就其关系而言，学者们大都认为行政诉权与行政审判权的性质不同，在运作基础、对法律规则的要求、内容、推定规则以及社会功能等方面均存在着较大差别，[9]105-106但二者之间也具有紧密的内在勾连。这种联系具体表现为：第一，行政诉权是行政审判权存在的基础，即行政诉权是个人或其他组织根据法律规定申请法院解决特定行政纠纷，以维护合法权益的一种实体权利，它的设定引起了行政审判权存在的必要性，法律设定行政审判权的目的在于确定和拓展行政诉权。其次，行政诉权对行政审判权具有制约作用。作为一项被动性的权力，行政审判权因当事人行使诉权而得以启动，行政诉讼以保障个人权益为目的意味着行政审判权应尊重当事人在法律范围内自由处分诉权，这同时构成了行政审判权的边界。对此，也有学者指出，“程序是司法权运作的制度性空间，在这一空间里，通过司法权和当事人诉讼权利之间的交互作用，法官的恣意判断得到抑制，从而使当事人的权利得到有效保护，司法权具有了相应的正当性外观。”[10]当然，行政审判权同样也是行政诉权行使的一种限制，以预防和制止当事人滥用行政诉权。2015年第11期《最高人民法院公报》刊载的“陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案”中，法院以陆红霞反复、频繁提起行政诉讼构成滥用诉权为由，裁定驳回其起诉，成为实务中司法权制止当事人滥用行政诉权的典型案例，引起了学界的广泛讨论。有学者认为，该案中法官裁判逻辑起点是审判权保障诉权与制约滥诉的功能，即法院有权对起诉进行严格依法审查[11]。

三、 行政诉权与行政审判权配置的关系形态

作为行政诉讼模式的核心构成要素，行政诉权和行政审判权之间的不同关系形态形成了特征各异的行政诉讼模式。作为诉讼制度的一种，行政诉讼与民事诉讼具有相同的诉讼模式构成要素，即诉权与审判权，且二者关系所呈现的形态也具有同构性，因此在讨论行政诉权与行政审判权的关系形态时，可以吸收民事诉讼理论的既有成果。诉权与审判权的关系是诉讼法律关系中的核心内容，也是影响行政诉讼各项程序设计以及彰显程序规则背后诉讼价值选择的根本要素。诉讼法学理论一般认为，根据诉讼程序的运行中司法权与诉权谁占主导地位的标准，可将诉权与审判权的关系抽象为两种，即司法权主导型和诉权主导型，两种诉权与审判权的关系形态分别形成了职权主义诉讼模式和当事人主义诉讼模式。学者张卫平将民事诉讼模式划分为当事人主导型诉讼体制和职权干预型诉讼体制的做法，即在一定程度上反映了上述逻辑[12]。

在当事人主导型的诉权与审判权关系形态中，诉讼程序以凸显当事人的诉讼主体性地位、保障诉权得以充分实现为目标，审判权居于被动、中立的裁判地位。这不仅表现在当事人对诉讼程序的启动与终结具有决定权，而且法院在审理对象与范围上也受到当事人意志的拘束和制约。此外，在案件事实的揭示上，证据的调查收集和法庭展示等均由当事人自我负责，除法律规定外，法院一般不得依职权进行证据的调查搜集，且法院作出裁判所依据的事实和证据必须以当事人在庭审中质证和辩论的为前提。

近年来，随着德国社会化诉讼理论的发展及其域外影响的扩大，我国学界也根据这种理论提出了协同主义的诉讼模式观点，即诉讼程序中的诉权与审判权并不必须由哪一方占主导的地位，而二者应当呈现一种根据诉讼目的的导向来相互作用的关系形态。协同主义的诉权与审判权关系模式下，法官与当事人之间存在相互制约的同时还必须相互协作、共同促进诉讼进程，以实现诉讼目标，反映在审判权与诉讼权利上面，就是诉讼权利与审判权既要相互对立并构成对对方的制衡，更要通力合作，以查明案件事实。协同主义的关系形态是合作博弈的结构，并不固定是诉权或审判权主导的权限形态[13]。但笔者认为，协同主义的诉权与审判权关系理论，不仅与我国行政诉讼制度的性质和目的存在根本冲突，而且还将引发行政诉讼制度异化的严重后果，其本身并不构成独立的行政诉讼模式。

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Abstract： The administrative litigation mode refers to the relationship between the litigation authority of the court and the parties in the administrative litigation and the allocation of litigation authority between the parties. The constituent elements of the administrative litigation mode include the litigation authority between the court and the parties and the allocation of litigation authority between the parties. The core content is the administrative allocation of administrative litigation rights and administrative jurisdiction. The relationship form of the elements of the administrative litigation mode is characterized by the partyled appeal right and the administrative judicial power form and the courtled appeal right and the administrative judicial power form， and form the functionalist litigation mode and the litigious litigation mode respectively. Under the partyled relationship between the right of action and the jurisdiction， the litigation procedure aims at highlighting the subjective position of the litigant and guaranteeing the full realization of the right to appeal. The judicial power is in a passive and neutral position. Under the relationship between judicial power and judicial power， the litigation procedure is mainly to find out the facts of the case and the court resolves the dispute smoothly. The disciplinary power of the parties is restricted by the judicial power， and the subjective status of the litigant is subject to constraint. In recent years， influenced by the theory of socialized litigation in Germany， the theory of jurisprudence right of jurisprudence proposed by the academic circles is the structural expression of the cooperative game of litigation rights and judicial power. It is not fixed as the form of authority dominated by the right to appeal or the jurisdiction，and it cannot form an independent administrative litigation model.

Keywords：administrative litigation mode; administrative litigation rights; administrative jurisdiction

〔責任编辑：张毫〕