关于构建减贫新体系的思考

欧阳煌

2020年将是我国扶贫历史上具有里程碑意义的一年，按照既定规划，我国将消除绝对贫困，进入全面小康社会。但贫困作为世界性难题，全面小康后仍然将长期存在，必须深入思考设计新型减贫体系，做好新旧政策体系衔接，推动实现减贫防贫常态化、制度化、规范化和国际化，为实现“两个一百年”奋斗目标打下坚实基础。

迈入减贫新时期

党的十八大以来，各地按照党中央统一部署，深入推进精准扶贫工作，脱贫攻坚取得了显著成就。到2018年年底，全国贫困人口实现85%左右脱贫，贫困村80%左右退出，贫困县超过50%摘帽。2019年，我国将继续减贫1000万人以上，再摘帽300个县左右，到2020年只剩600万人以下的贫困人口和60个左右的贫困县。

但必须充分认识到，随着2020年我国全面建成小康社会，按照现行标准的农村绝对贫困将会暂时在统计上消失，但这并不意味贫困问题的终结。从经济学角度看，贫困问题是个体问题，除非收入和财富分配绝对平均公平，否则贫困永恒存在，贫困与消除贫困将成为一对永恒矛盾。扶贫开发、消除贫困将是一项长期而艰巨的历史任务，既不可能一蹴而就，也不可能坐等花开，要用发展的、比较的眼光审视这个问题。

2020年后我国将迈入减贫新时期。在这个新时期里，过去意义的绝对贫困基本消除，但是又出现了更高标准、更大挑战的相对贫困难题需要解决。

把握减贫新特征

全面建成小康社会之后中国的贫困问题将呈现出六个新特征。

从绝对贫困转向相对贫困。2020年后，绝对贫困现象基本消除，但相对贫困问题却随之而来。可以预见，随着贫困线的动态提高，处于收入低端的人群将成为新的减贫对象，减贫的内容也不仅仅是追求温饱与生存，而是追求更高层次的发展与共享，贫困的相对性特征将更为突出。从国际经验看，世界任何国家都存在10%左右的相对贫困人口。有关资料显示，美国贫困人口比例在10%～15%，欧盟是15%，英国是18%。

从连片贫困转向散点贫困。随着全国集中连片特困地区整体脱贫、国家扶贫开发重点县集体摘帽，地域性、连片化、块状型的贫困将总体不复存在。贫困将呈现出弥漫状、散点型、插花式的状态，星星点点，散落全国，有的在农村，有的在城市。可以预见，尽管我国减贫的重点和难点仍会在农村，但城市减贫也会成为一个新的重要议题，城市“三无”（无生活来源、无劳动能力、无法定抚养义务人）人员将成为帮扶的重点人群。

从常态贫困转向偶发贫困。随着帮扶力度的加大以及风险保障体系的完善，将来贫困发生率或返贫率将维持低位水平，呈现偶发性、短期性、可逆性。之所以具有偶发性，是由于造成贫困的原因主要与素质、能力等个人禀赋，以及自然灾害、投资失利、重大伤残等突发性事件有关，而非普遍的结构性因素。之所以具有短期性和可逆性，是因为在强大的外部帮扶下，贫困者能够有效应对外界冲击，用不太长的时间就能摆脱贫困，不至于长期掉在“贫困陷阱”难以自拔。

从收入贫困转向能力贫困。1996年，联合国开发计划署（UNDP）在《人类发展报告》中首次使用“能力贫困”这一概念。目前，我国脱贫攻坚主要考量的是经济维度，所用关键指标是农村年人均纯收入，对于能力贫困特别是制度性能力贫困问题关注不够。2020年后的减贫将不仅仅局限在收入短缺、资源不足等经济层面，而将逐渐延伸到获取收入的能力受损或机会剥夺等领域，包括融入现代社会、适应和驾驭市场、获取信息、抵御风险、公平竞争等能力。

从原生贫困转向代际贫困。当前，在我国已经发生了贫困的代际传递。目前我国精准扶贫重点关注“这几代”贫困人口致富奔小康问题，也有通过普及教育、加强培训阻断贫困代际传递等措施，但在长远解决“下几代”贫困问题上着墨不多。2020年后，随着原生存量贫困的减少，我国势必投入更多精力，关注解决那些因政策缺陷、结构失调、教育不足、身份歧视、利益僵化、通道堵塞造成的代际贫困问题。

从物质贫困转向精神贫困。随着经济社会的发展，贫困的维度正逐步由资源、物质层面拓展到能力、素质乃至精神和心理层面。目前，西方国家出现的自愿贫困问題，就是这部分人对自身所处的贫困状态不厌倦，反而成为一种心安理得的习惯。在我国，则突出表现为一些贫困户安于现状、不思进取、怨天尤人，一味“等靠要”，这种苗头问题虽说不太严重，但也需要在今后的减贫工作中给予高度警惕。

构建减贫新体系

在2020年精准脱贫任务完成之后，减贫政策体系也需要作出新的调整，可探索构建符合现代国家治理理念的新型减贫体系。

新型减贫体系是指在国家现代治理体系的框架下，借鉴国际减贫先进理念，以相对贫困人口为重点，以提升受助者的自我发展能力为核心，以多元社会组织为实施主体，具有中国特色的多维度、内生型、预防式、网络化减贫济困新模式。具体来看，新型减贫体系具有四个方面的突出特征。一是多维度。将贫困由过去的经济维度为主拓展到社会、人文和心理等综合维度，不仅关注贫困对象的收入状况和生活质量，更注重其地位尊严、公平权利、均等机会、能力素质、精神面貌和心理状态，以全方位提升贫困者的幸福感、获得感和公平感。二是内生型。变外部帮扶为自主脱贫，注重改善贫困者的心智，提升其能力和素质，帮助他们更加顺畅地融入社会、适应市场、走向富裕。三是预防式。变事后的贫困援助为事前的贫困干预，治贫于贫困即将发生但还未发生时，关口前移，未雨绸缪。四是网络化。变政府集中动员式扶贫为全员参与式扶贫，强调帮扶主体的多元化、融合化、合作化，改善治理结构，放大减贫效果。

未来新型减贫体系主要构建以下几个核心机制。一是建立贫困标准动态调整机制。选取多维指标，科学确定相对贫困线标准，并随着经济发展和物价上涨动态调整，确保贫困人口过上相对体面、有尊严、有质量的生活。相对贫困线的标准既要参考世界银行确定的国际贫困标准，也要盯住发达国家的贫困线标准，并随着国家财力的增长稳步提标，逐步缩小与发达国家的差距，甚至实现贫困标准赶超。二是建立城乡减贫联动机制。推动由重点解决农村贫困向促进城乡贫困趋同共治转变，不再区分两类人群、套用两套标准、设置两套制度，而是统筹划定贫困人口，统一分配政策资源，统一实施减贫行动，保障所有贫困对象都能享受到无社会差别、无城乡差别、无地域差异、无歧视偏见的贫困援助。三是建立扶贫社保融合机制。将减贫由集中式、动员式、运动式回归到常态化、规范化、制度化，逐步将其纳入社会保障机制统筹考虑，促进救助政策、福利政策与减贫政策的捆绑整合与待遇衔接，实现社保扶贫共织“一张网”、共下“一盘棋”。四是建立减贫良性互动机制。从政府单向主导和控制式扶贫逐步过渡到多元主体合作减贫模式，更加注重减贫对象的诉求表达和自身参与，更加注重发挥非政府组织的专业优势和动员力量，以改善治理结构，提高援助效率。

适应减贫形势新变化，聚焦贫困产生新源头，有针对性地推出以“能力提升”为核心的减贫新措施。重点提升贫困对象五个方面的能力。一是持续增收的能力。加快建立紧密型的利益捆绑与收益分享机制，让贫困群体能够从经济发展和产业增值中获得稳定收入。完善收入分配制度，促进国民收入初次分配及再分配向中低收入群体倾斜。二是市场竞争的能力。持续加大贫困群体在教育培训、医疗卫生、健康营养等方面的投入力度，促进人力资本的积累与发展，提升受助者在市场经济中获取资源、创造财富的能力和效率。三是融入社会的能力。持续深化各领域尤其是社会领域的改革，突破利益固化的藩篱，打通社会流动的通道，最大限度地减少制度的排他性和歧视性，增强包容性和公平性，为贫困者融入社会创造有利条件、提供均等机会、赋予平等权利，阻断贫困代际传递的路径。四是抵御风险的能力。织密筑牢集社会保障、商业保险、社会援助于一体的风险分散网络，有效提升社会成员应对各类风险的能力，减少不确定性带来的致贫隐患。加强对社会脆弱群体和潜在贫困群体的动态监测和事先干预，防止滋生贫困。五是打开心智的能力。完善制度设计，加强教育引导，通过“治愚”与“扶志”，启迪其智慧、解放其思想、提升其境界，增强贫困户自我发展的精神动力，避免陷入“扶贫养懒人”的怪圈。

（作者系湖南省人民政府副秘书长）