“一带一路”背景下苏北沿海县市发展战略对策研究——以江苏省灌云县为例

刘立文

灌云县自然资源和规划局 江苏 灌云 222200

一、研究背景

2014年12月，习近平总书记在江苏考察时明确指出，江苏处于丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的交汇点上，要按照统一规划和部署，主动参与“一带一路”建设，放大向东开放优势，做好向西开放文章，拓展对内对外开放新空间。江苏省地缘优势独特，人文底蕴深厚，发展基础良好，对外开放度高，与一带一路沿线国家和地区各领域的合作潜力巨大，一带一路沿线发展必将对江苏未来发展格局产生深远影响。

从社会、经济、文化建设诸多方面来看，苏北、苏中、苏南发展的不平衡问题仍然存在，“一带一路”对苏北地区的影响显而易见。本文试以连云港灌云县为例，通过阐释分析一带一路背景对灌云县带来的外部发展机遇，并结合灌云自身优势与发展短板，提出灌云县未来发展宜采取的战略对策及建议。

二、“一带一路”背景下的外部机遇

1、更丰富的物流市场空间

作为距离连云港市区最近的县城，灌云有条件受益于连云港国际物流中心建设，在大宗散货交易、多式联运、保税物流等方面宜有所突破，融入大物流格局。

连云港是中亚国家最便捷的出海口，也是日韩货物进入中亚乃至欧洲的最佳中转地，陆上辟有国际班列，海上开通60多条近远洋航线，区位优势突出，自然成为江苏落实“一带一路”战略的先导区。新亚欧大陆桥海铁联运，过境运输占全国的60%，连云港发展多式联运具有先天的条件。

图1 灌云在大物流格局中的分析示意

从国际东西方经济联系来看，随着中国经济崛起，全球经济重心向亚洲转移越发明显，新亚欧大陆桥在世界经济格局中扮演更加重要的角色，成为促进亚欧大陆经济联系的重要桥梁。连云港未来可面向日韩市场，吸收日韩产业转移，同时积极争取作为东欧机械设备、中亚能源、矿产输出和轻工、日用消费品进口的战略通道。

从物流格局来看，连云港市确定发展中哈物流中转、上合组织出海两大基地。依托中哈物流中转基地，加快建设大宗散货交易中心、保税仓储、多式联运中心、国际物流分拨配送；依托上合组织出海基地，建设多式联运、大宗商品储运交易中心、保税物流、加工增值服务、物流支撑服务及商务、生活服务功能于一体的综合现代化物流园区。物流功能拓展对于灌云有重要指示作用。

2、更完善的交通体系

从交通格局来看，连云港致力于加快“公铁水空”集疏运体系建设。港口方面，打造区域性国际航运中心，连云港组合港四个港区建设，包括连云港港、赣榆港区、徐圩港区、灌河港区，规划到2020年，一级公路直通四大港区。交通廊道方面，纵向强化沿海通道，建设连盐、连淮扬镇、青连铁路；横向释放陇海线运能，强化东陇海走廊，建设陇海铁路；总体上形成“一横两纵”交通廊道。

灌云位于重要的交通枢纽位置，未来宜深入对接区域交通发展格局，进一步提升自身交通通达性。

图2 灌云在大交通格局中的分析示意

3、更开放的产业体系

随着我国经济发展的脚步放缓，产能过剩、库存过高等一系列经济发展中的问题开始暴露出来，供给侧改革迫在眉睫。江苏要抓住“一带一路”的发展机遇，加强与沿线国家的交流合作，针对这些国家国内基础设施建设需求旺盛的特点，将省内的优质过剩产能输送出去，一方面为沿线国家的经济发展提供帮助，另一方面也能够缓解产能过剩带来的压力，缓和产业结构调整带来的矛盾，为供给侧改革创造有利条件。

灌云县临港产业区主动融入“一带一路”，灌云燕尾港港口建设明显加快。日前，燕尾港2号码头加快扫尾，2台40吨门机完成调试，照明、监控等附属设施正在施工；1号码头规范运营，1至6月份完成吞吐量110万吨；3号码头2个5万吨级通用泊位，加快开展前期准备工作和行政许可报批。燕尾港港口物流园加快建设。新建堆场1.5万平方米。口岸开放有序推进。相关手续已报江苏省政府，海事、海关、国检、边检四家查验单位均已签订临时开放合作备忘录，1.2万平方米口岸开放联检中心基本建成，灌云燕尾港港口查验设施和港口信息化规划等加快推进。

三、灌云自身优势与挑战分析

（一）客观优势

1、公路建设

灌云县高速公路网络覆盖度处于全省平均水平，高于灌南，但与新沂、吴江等交通枢纽城市相比，略有不足。从通行能力上看，沈海高速为6车道，长深高速为4车道，平均车道数处于全省平均水平，但目前长深高速灌云段平均日交通流量已达23760pcu/d，饱和度达0.6以上，服务水平有待进一步提升。

图3 高速公路面积密度及车道数对比图（单位：km/km2）

普通国省道，从现状网络密度上看，灌云基本达到全省平均水平。从规划路网上看，高于灌南、新沂以及全省平均水平，与现状规模相比尚有约144公里有待落地，需加快推进普通国省干线建设。

图4 2015及规划普通国省道面积密度图（单位：km/km2）

2、空港建设

目前，以“空港”“铁路”为主导的重大基础设施在积极建设中，设施建设级别高，未来发展带动潜力大。

空港方面，花果山国际机场规划定位高，预期吞吐量规模大，对于连云港现状机场辐射带动能力是战略性的弥补。连云港作为一带一路战略的桥头堡，现状白塔埠机场吞吐能力不足百万，与其规划定位相差巨大，现状机场由于用地空间等局限，拓展受限。落户小伊的连云港新机场目标打造江苏省第三大国际机场，仅次于南京禄口和苏南硕放国际机场，发展定位为“适应“一带一路”交汇点建设需求的国际航空港”。规划新机场，近期2020年旅客吞吐能力250万人次，远期规划旅客年吞吐量达到800万。

从空港物流功能拓展情况来看，苏北、苏中空港物流发展基本空白，连云港新机场具有较大拓展空间。除南京、无锡、南通、常州外，其他机场货邮吞吐量均不足万吨，苏北地区空港物流发展基本处于空白。

表1 灌云花果山机场与周边地区机场等级对比一览

图5 连云港新机场与江苏其他机场、附近临沂机场的旅客吞吐量一览

图6 江苏其他机场、附近临沂机场的货运吞吐量一览

3、铁路建设

铁路方面，连淮扬镇高铁建设，将进一步助力灌云融入宁连大通道，是灌云联系苏中、苏南地区的关键要道。连淮扬镇铁路灌云段全长26.8公里，规划建设标准为客运专线、时速250公里，预计2020年全线建成通车；高铁建设将直接带来区域出行效率的提升，灌云县将进入“快速铁路时代”，客运量将呈现大幅增长。据统计，由高铁诱发生成的“新增客流量”占高铁客流量的50%，对于灌云产业发展将带来更多机遇。

此外，连盐铁路建设也将对灌云县域中部杨集发展带来一定正面影响。连盐铁路是规划沿海铁路的重要组成部分，过境灌云，在杨集设货运站。规划运输能力为连云港至盐城段客车46对/日、货运8750万吨/年。该条铁路为沿线大型企业服务，主要运输大宗工业原料，如石化产品、钢铁、铁矿砂、煤炭等。

（二）面临挑战

1、人口外流

2016年，灌云县常住人口约80.5万（数据来源于2016年灌云县国民经济与社会统计公报），与户籍人口105.1万存在约24万左右的差值。该部分差值人口主要为外流到其他地区务工的劳动力。

据人社局提供数据，灌云县外出劳动力近年总体上规模平稳，并未呈现进一步扩张趋势，近年基本上维持在23-24万左右外出规模。

造成劳动力资源流失的一个重要原因，在于县城要素集聚水平总体上有限，未能充分有效吸收周边剩余劳动力。灌云县现状中心城区人口为21.6万人左右，人口规模低于规划近期（2015年）预测值31万人。农村劳动力不进县城，直接外出务工，外出务工劳动力占农村劳动力总数的78%左右。灌云外出的农村劳动力约22万左右，只有约5万人选择在县内打工，约17万以上选择外出到灌云县外打工，主要务工去向为苏南地区。

2、重大区域交通设施配套服务水平有限

燕尾港后方港口功能用地预留有限，港口后方物流服务功能及相关商务配套、展示贸易等功能拓展，均缺乏足够的用地支撑。随着后方临港产业区内企业相继落户，燕尾港港口用地需要有进一步有效供给，目前受到后方用地限制，燕尾作业区港口作业及物流功能仍集中在海堤后方约150m纵深的陆域范围内完成，场地仅能满足港口生产作业的日常堆存使用，现有港口用地不足。同时，与港口物流服务功能及园区企业物流配套服务功能相关的公共仓储、流通加工等物流加工功能，以及与港口航运发展相关的商务配套、金融流通、展示贸易等高端配套功能拓展，均缺乏足够的土地资源支撑。因此，在燕尾作业区新一轮开发建设过程中，应结合港口及物流相关产业发展需求，对后方土地给予充分配套，保障港口、物流产业的可持续发展。

港口集疏运体系有待加强。目前虽然已初步建成公路和水路集疏运通道，但整体建设水平、规模和作业效率等都还有很大提升空间。燕尾作业区与后方产业园区连接的主干路网仅为纬九路，作业区后方地块南北向连系路网仅为经七路。随着三期码头的建成投产，港口作业区与后方产业园区内的物资流通运输量将不断增加，现有道路将无法满足港口集疏运的需求。

城区内部内河等级、码头发展有限，对燕尾港构建海河联运中心支撑薄弱。东西向内河航道级别低，包括善后河、四圩河和东门河，善后河虽然为三级航道，但为灌云北部界河，对内河航运意义有限，四圩河和东门河均为五级航道，直接影响内河航运对燕尾港的疏港能力。现状内河码头仅裕丰作业区内河码头，吞吐能力为83万吨。

3、道路交通通达性有待提升

县域内部几大重要功能性区域（县城、燕尾港区、旅游景区）之间的交通联系并不通畅。从县城—港区联系来看，现状仅有204国道-324省道一条道路连接，虽已改造提升但仍然无法满足发展需要；从旅游景区周边交通来看，目前旅游发展主打的“一区三园”旅游交通配套设施并不完善，尤其伊芦山景区对外交通不便，道路通达性有限。

此外，乡镇间交通联系十分薄弱，伊芦、圩丰、同兴等乡镇交通可达性较差且路况建设水平薄弱。据交通局资料，灌云乡村道方面，2015年底乡村道双车道四级公路占比仅为9.8%，低于连云港平均水平（20%）和全省平均水平（27.5%），农村公路亟需提档升级任务迫切。此外尚有19处渡口严重制约沿线群众出行，亟需进行撤渡建桥，保障群众出行安全。

四、战略与对策建议

（1）承接“一带一路”，积极融入区域大格局

融入区域大交通发展格局，对接连云港建设综合交通枢纽目标，灌云宜加强燕尾港港口基础设施建设，打造高效的港口立体综合集疏运体系，融入连云港“一横两纵”交通廊道格局。

融入区域大物流发展格局，对接连云港建设国际物流中心目标，灌云在大宗散货交易、多式联运、保税物流等方面宜有所突破，完善物流体系功能。

（2）迎合重大设施建设机遇，依托区域基地提升综合发展地位

承担海河联运重要节点枢纽，迎合江苏海河联运市场蓬勃发展，整合燕尾港全港各方资源，实现从海港到码头装卸，再从码头到内河，最终到厂家地头的无缝对接，信息共享、一站服务，从海河联运全程节约成本，提升燕尾港临港物流服务附加值。

积极建设空港产业园：依托连云港新机场（花果山国际机场）的建设，打造集国内干线机场、苏北国际机场、苏北综合交通枢纽、临空经济功能于一体的专业化空港产业园。

（3）依托与连云港市区的近邻关系，在产业功能方面与其构建分工协作关联

打造连云港产业转移承接地，利用沿海开发带来的交通条件改善，发挥港口、土地、劳动力等资源优势，承接连云港生物医药、新能源、新材料等战略性新兴产业及现代物流、服务外包等生产性服务业的外移。

建设连云港重要的农产品基地和旅游地，利用自身农产品特色，塑造品牌，承担连云港重要的农产品基地和旅游选择地职能。

作为连云港组合港南翼特色港区，对接连云港产业发展纲要，积极承接连云港港区散杂货向运输功能，加速提升贸易增值服务功能，完善海上通道，加快连云港组合港南翼特色港建设。

（4）依托重大基础设施，科学规划产业发展空间并优化功能组织

充分发挥重大交通基础设施增长极作用，优先确保四大产业片区用地。县城经开区以连淮扬镇高铁站、内河码头为增长极，未来以发展都市工业、现代商贸服务为主导；空港物流园区以连云港新机场（花果山国际机场）为增长极，未来以发展仓储、货物进出口、出口加工及保税等业务；临港产业区以燕尾港为增长极，积极发展石化及下游配套产业散杂货运输及化工品、海工产品运输，船舶制造等；杨集物流园，结合连盐铁路，强化商贸物流，发展农副产品商贸物流、储运基地。

科学规划产业发展空间，优先确保四大产业片区用地，即县城经开区、空港物流园区、燕尾港临港产业区和杨集物流园，充分保障基础设施建设与信息化配置水平，推动园区产业集聚、智慧发展。

（5）构建合理完善的综合交通体系，支撑要素、信息流动，为县域提升发展奠定有效支撑基础

以完善“公-铁-水”对外综合交通体系建设为依托，全面融入连云港“一横两纵”走廊。铁路方面，加快推进连淮扬镇及连盐铁路建设与站点设置，打通燕尾港-徐圩港区道路、铁路、航道联系；公路方面，加强与连云港市区的南北向区域交通干线联系，打通连云港市区-新机场-城区-海港-高铁站之间的一级路快速通道；港口-水运方面，多种港口建设（海港、内河港），积极融入连云港枢纽体系，同时重视内河码头建设。