地区统筹背景下城镇职工基本养老保险绩效分析

关键词 地区统筹 城镇职工基本养老保险 绩效

作者简介：闫丽婷，浙江工商大学公共管理学院。

中图分类号：D632                                                            文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.08.190

一、背景

城镇职工基本养老保险是我国社会保障制度最重要的内容之一，是根据法律规定，通过法律强制建立的一种社会保险制度，其重要性水平显而易见。目前我国城镇职工基本养老保险制度采取的是社会统筹和个人账户相结合的方式，多年来这一制度一直处于地区分割统筹的状态。

截止到2017年，全国的平均老龄化水平是11.4%，老龄化水平攀高使得赡养比率的大幅提高。同时，城镇化进程的加快、就业格局的改变，都对处于地区分割状态下的城镇职工基本养老保险制度提出了新的挑战。

目前国内对于地区统筹背景下的城镇职工基本养老保险制度绩效研究大多专注于定性研究，都是从定性研究的基础上提出地区统筹背景下城镇职工基本养老保险制度绩效不高，不利于国家整体推进区域协同发展的战略，但是从定量分析角度分析地区统筹背景下城镇职工基本养老保险制度绩效的研究较少，所以本文以平衡积分卡作为研究的理论来源，将浙江省、黑龙江省和全国平均水平上的城镇职工基本养老保险制度作为评价对象以定量分析研究地区分割统筹背景下的城镇职工基本养老保险制度绩效。

二、指标体系说明

平衡积分卡法是指以平衡作为理论的重心，从组织发展战略和长远目标出发，根据四个维度对组织的绩效进行评价。本文在设计城镇职工基本养老保险基金绩效评价的评价维度时，结合了城镇基本养老保险基金的自身特性，重新整合了平衡积分卡的四个维度，主要从财务维度和公众绩效维度（顾客服务）这两维度出发，设立一级指标四个，二级指标九个，对地区统筹背景下城镇职工基本养老保险制度进行绩效分析。

三、分析结果

第一， 2011-2017年期间，全国、浙江和黑龙江的城镇职工基本养老保险基金收入、支出占GDP的比重都在逐年上升，其中浙江高于黑龙江。

第二， 基金收入、支出占地区GDP的比重显示政府及民众对基本养老保险制度的重视程度，表二中全国、浙江和黑龙江的城镇职工基本养老保险基金收入和支出占GDP的比重逐年上升显示了城镇职工基本养老保险在国民经济生活中的地位越来越突出。

第一， 在2011-2017年期间，浙江和黑龙江的城镇职工基本养老保险基金盈余情况低于全国城镇职工基本养老保险基金盈余平均水平，其中全国平均水平和浙江盈余情况是正数，而黑龙江除2012年，其余年份盈余情况一直处于负数。

第二， 城镇职工基本养老保险基金盈余情况反映基本养老保险基金的收支相抵状况，通过图一可以得出，全国平均水平和浙江是收支相抵，略有盈余，黑龙江收不抵支，未来基金支出压力巨大。

第一，2011-2017年期间，全国平均水平、浙江、黑龙江关于城镇职工基本养老保险基金的结余率整体呈下降趋势，其中浙江高于全国平均水平，黑龙江低于全国平均水平。

第二，城鎮职工基本养老保险基金结余率关乎养老保险基金支出。该指标为正指标，结余率越高，养老保险基金的财务管理绩效越高，表中所示结余率逐年降低，显示了全国平均水平、浙江、黑龙江的基金管理绩效越来越低。

第一，根据图三可知，2011-2017年期间，城镇职工基本养老保险的覆盖率逐年上升，浙江、黑龙江的覆盖率一直高于全国平均水平，其中浙江高于黑龙江;根据图四可知，2011-2017年期间，城镇职工基本养老保险的人数增长速度波动较大，2015年以后呈上升趋势。

第二，城镇职工基本养老保险的覆盖率关系这一制度的惠及程度，浙江、黑龙江高于全国水平，说明其保障水平在全国范围内居于较高地位，且浙江高于黑龙江;城镇职工基本养老保险人数增长速度反映了城镇职工基本养老保险基金的支付压力，参保人数越多，未来支付压力越大，2015年以后支付压力逐渐变大。

第一，2011-2017年期间，全国平均水平、浙江、黑龙江的城镇职工基本养老保险基金的替代率均在逐年增加，其中黑龙江高于全国平均水平，浙江低于全国平均水平。

第二，城镇职工基本养老保险基金的替代率反映了已退休职工按月领取的养老金保障退休后生活的水平，越接近100%，说明保障水平越好，退休职工的生活水平和质量也就越高。根据表中数据，黑龙江的替代率保持在50%以上，浙江和全国平均水平的替代率保持在50%以下，说明城镇职工基本养老保险基金的替代率在地区之间存在较大差距。

第一，2011-2017年期间，根据图六，全国平均水平、浙江、黑龙江三者的安全系数均在逐年下降，其中浙江和全国平均水平的安全系数维持在100%以上，而黑龙江的安全系数维持在100%以下且2016年出现了负的安全系数。

第二，浙江安全系数一定程度上反映了其城镇职工基本养老保险基金运行较好，但是逐年下降的安全系数也说明了其抵御压力能力在逐年降低;黑龙江的较低安全系数说明了黑龙江单凭自身的城镇职工基本养老保险基金收入是无法抵御未来越来越大的支付压力，并且随着其安全系数为负，代表其已入不敷出。

第一，2011-2017年期间，全国平均水平、浙江、黑龙江的城镇职工基本养老保险基金可支付时间都在逐年下降，其中黑龙江在2017年可支付时间出现了-4，大大不利于黑龙江城镇职工基本养老保险基金的可持续发展能力。

第二，可支付时间体现可支付能力，虽三者可支付时间逐年下降，但是浙江与黑龙江的差距较大，代表了地区之间城镇职工基本养老保险基金发展不平衡。

四、绩效分析

（一） 地区分割统筹严重扭曲了职工基本养老保险制度的实践路径，将国家统一制度异化成地方利益，不仅直接导致养老保险基金在不同地区之间呈现收支余缺两极分化，而且弱化了国家认同，损害了区域协同发展

上文城镇职工基本养老保险收入支出占GDP比重数据显示了近年来城镇职工基本养老保险在国民生活中的作用越来越重要，越来越受到国家的重视，未来发展前景较好;但是在地区分割统筹、缴费各异的情形下，通过数据分析可以发现，浙江省因养老负担相对较轻，即使缴费率低也出现基金结余不断增加的情况;黑龙江省因养老负担重，即使缴费率高也出现收不抵支的状况。

这种基金余缺两极分化的现象，造成了原本不该结余的社会统筹基金在以浙江省代表的部分地区大量结余，而原本应当实账运行的个人账户基金却在另一些以黑龙江省为代表的地区成为空账，从而严重地扭曲了统账结合的制度模式，既不利于城镇职工基本养老保险制的长远发展，也不利于国家的协同发展。

（二）城镇职工基本老养老险覆盖率不断上升，其覆盖人数不断扩大，增加了各地区發放基本养老基金的压力

在地区分割统筹、缴费各异的情形下，通过上文数据，可以发现，浙江省和黑龙江乃至全国，城镇职工基本老养老险覆盖人数、覆盖率均在稳步增长，这不仅体现了城镇职工基本老养老险越来越成为了一种覆盖全民的养老制度，而且体现了各地区养老压力不断增加。

地区养老压力不断增加，而各地区养老基金结余率存在较大差异，使得以浙江为代表的养老基金结余率较大的省份可以承担不断增大的养老压力，继续保障本地区城退休职工的基本生活，而以黑龙江为代表的养老基金结余率较小，甚至收不抵支的地区而言，其无力承担不断增大的养老压力，不断加大其财政压力，既不利于保基本，也不利于促发展，最终会损害地区之间的公平。

（三）各地区城镇职工基本老养老保险基金替代率较稳定，但地区差异大，不利于地区公平

在地区分割统筹、缴费各异的情形下，通过上文数据，可以发现黑龙江的养老基金替代率高于全国平均水平，浙江养老基金替代率低于全国平均水平。养老保险基金的替代率反映的是已退休职工每月可以领取的养老金是否可以维持退休之的生活，越接近100%，说明养老保险的保障水平越好，退休职工的生活水平和质量也就越高。

通过上述数据，我们可以发现，浙江省、黑龙江省、全国的养老基金替代率均维持在50%左右，这代表了我国现行的城镇职工基本老养老保险基金可以维持我国国民的基本生活，但也只仅仅起到了保基本的作用;比较浙江省、黑龙江省、全国平均水平的养老保险基金替代率，黑龙江较高，浙江较低，对于以这两地区为代表的其他地区而言，替代率大小不一，养老保险基金所维持的基本生活的效能也不尽相同，这种差异有害于地区公平。

（四） 地区统筹背景下城镇职工基本养老保险基金安全系数低，可支付时间不稳定，未来可持续发展能力弱

在地区分割统筹、缴费各异的情形下，通过上文数据，可以发现浙江省、黑龙江省、全国的养老基金安全系数均在逐年下降。面对不断增大的养老压力，以浙江省和黑龙江省为代表的各个地区都面临着基金结余逐年减少，基本养老保险基金可支付时间逐渐减少的困境，以浙江省和黑龙江省为代表以及全国平均水平上的城镇职工基本养老保险基金安全系数逐年降低，使得各地区的城镇职工基本养老保险已经不能发挥其原本的维稳和保基础的作用，安全系数和可支付时间一定程度上体现了未来可持续发展能力，安全系数降低、可支付时间的减少不利于国民的根本利益、国家的长治久安。

综上所述，可以得出，在地区分割统筹、缴费各异的情形下，我国各地区的城镇职工基本养老保险在其财务维度和公众绩效维度中绩效不高，其导致的地区之间基金收支余缺两极分化、基金结余率替代率不一、安全系数可支付时间逐年降低等问题降低了城镇职工基本养老保险的可持续发展能力，不利于我国地区之间的协同发展。

五、总结

面对地区分割统筹下的城镇职工基本养老保险绩效不高的困境，有力的解决措施即是改地区分割统筹为全国统筹，施行基本养老保险全国统筹。我们需要明确，全国统筹的目标就是实现职工基本养老保险由地区分割统筹的地区性制度安排真正回归到国家法定的统一制度安排，统一社会统筹与个人账户的结构与规模、统一缴费基数计算口径、统一缴费率、统一社会统筹基金收支、统一个人账户基金收益回报率、明确缴费基数的计算口径与缴费率实现统收统支，让中央政府真正成为这一制度的管理本位与主体责任本位，让这一制度在新的时代背景下继续为国民服务，保障国民的根本利益。

参考文献：

[1]郑功成.从地区分割到全国统筹——中国职工基本养老保险制度深化改革的必由之路[J].中国人民大学学报，2015（3）：2-11.

[2]郑功成.实现全国统筹是基本养老保险制度刻不容缓的既定目标[J].理论前沿，2008（18）.

[3]刘伟兵，杨杨.地区差异与城镇职工基础养老金全国统筹：矛盾及其化解[J].社会保障研究，2019（1）.