改革开放40年我国职业教育体系的建立和完善

改革开放40年来，我国职业教育的发展史某种程度上说是一部体系建设史，是职业教育在发展过程中倔强提升自身存在价值和社会地位，寻求与普通教育平等的对话平台和顺畅的沟通渠道，追求自身独立性的坚持与执着。从这个过程来看，既有外部经济社会变迁的客观要求，也是职业教育自身发展规律性的体现和内在需求，是内外双重需求共同作用的结果。

一、体系建设是职业教育内外部因素共同作用的结果

从外部看，国民经济社会快速发展，对技术技能人才培养提出了更高要求，要求职业教育完善人才培养的层次，以满足经济社会发展和产业结构调整升级的需要。大体上看，20世纪80年代、90年代以及进入21世纪尤其是十八大以来职业教育分别重点发展中等职业教育、专科高等职业教育和本科层次职业教育的历史轨迹，发展层级逐渐提高。一方面，经济的发展以及产业的升级，对高层次技术技能人才提出了更高需求，经济发展方式的变化和产业体系的逐渐形成，要求职业教育建立与之相适应的学历教育和培训体系；另一方面，人口红利的消失、刘易斯拐点的出现，对在职在岗劳动力素质和技术技能水平也提出了更高要求，要求提高在职人员素质，提高劳动生产率和生产力水平，以应对老龄化社会的挑战，保障和满足人民群众正常的物质需求、精神需求以及对美好生活的向往。

从内部看，改革开放之初，在调整中等教育结构的时候，就意在将职业教育与普通教育分开发展，建立与之不同的教育类别。1978年，邓小平同志提出，“应该考虑各级各类学校发展的比例，特别是扩大农业中学、各种中等专业学校、技工学校的比例”[1]。为之后中等职业教育发展、调整中等教育结构奠定了基调。经过之后多年的发展，职业教育与普通教育两轨并行、同时发展的教育体制基本形成，职业教育建立独立体系的条件逐渐成熟，基础逐渐具备。可见，职业教育体系建设既有外部经济社会发展的推动，也有内部建立的基础；既是国民经济发展的现实需要，也是教育发展自身轨迹的使然。

二、从建立健全到完善体系的政策演进过程

从政策话语演进的历程来看，职业教育体系问题经历了建立、健全及至完善的过程，沿着学历层次由低向高逐渐延伸，初等职业教育逐渐消失、体系底部抬高，而后本科层次职业教育逐渐显现，技术技能人才培养培训体系逐渐形成。

（一）20世纪80年代中等教育结构调整，推动中等职业教育迅速发展

1978年邓小平同志作出扩大中专学校和技工学校比例的指示，拉开了我国扩大职业教育比重、调整中等教育结构的序幕。1980年，中共中央《进一步做好城镇劳动就业工作》中指出，要改革中等教育制度，在面上增加中等职业学校的布局，扩大中等职业教育资源。1982年，在《关于发展国民经济的第六个五年计划的报告》中，提出要继续改革中等教育结构，把部分农村普通高中改为农业职业中学，发展各门各类的中等职业学校，特别是农林牧副渔、医护、财贸、政法、文教等方面的职业学校[2]。1983年，教育部等四部门颁发《关于改革城市中等教育结构、发展职业技术教育的意见》，要求将普通教育与职业技术教育并举，力争到1990年，使各类职业技术学校在校生与普通高中在校生的比例大体相当[3]。这是我国文件中首次提出“大体相当”，目的是增加中等职业教育机会的供给，调整中等教育结构。改革开放初期，职业教育尚无“体系”的概念，只是在中等教育阶段的层面上拓展办学机构，覆盖更多的地区，构筑职业教育网络。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》提出将一批普通高中改为职业高中，或增设职业班，使大多数地区的各类高中阶段的职业技术学校招生数相当于普通高中的招生数，逐步建立起一个从初级到高级、行业配套、结构合理又能与普通教育相互沟通的职业技术教育体系，扭转中等教育结构不合理的状况[4]。这是中央文件最早提出“体系”的概念。这段时间，中等职业学校数、招生数和在校生数都快速增长，政策调整效应明显（如图1、2所示）。

图1 1978-1985年中等职业教育学校数量图

图2 1978-1985年中等职业教育学生数量图

（二）20世纪90年代后着力发展专科层次高等职业教育，助力高等教育大众化

我国专科层次高等职业教育肇始于1980年原国家教委批准建立的13所职业大学。1991年国务院发布《关于大力发展职业技术教育的决定》，要求积极推进职业大学改革，努力办好一批培养技艺性强的高级操作人员的高等职业学校，要求“初步建立”起职业技术教育体系的“基本框架”。1993年，深圳职业技术学院建立，成为第一所独立设置的高等职业学院[5]。1993年，《中国教育改革和发展纲要》颁布，肯定了中等教育结构调整的成绩，认为中等职业教育“改变了中等教育结构单一化的局面”，招生数和在校生数均已超过50%；要求“以发展初中后职业技术教育为重点”，开始淡化初等职业教育，但仍将其作为某些地区普及九年义务教育的一条途径。同时，为与1993年版《宪法》使用名称相一致，正式使用“职业教育”的概念，但内涵意义与“职业技术教育”相同。此后的政策文件，也陆续开始使用“职业教育”概念。

1994年，《国务院关于<中国教育改革和发展纲要>的实施意见》明确提出，通过小学后、初中后、高中后三级分流，逐步形成初等、中等、高等职业教育，以和普通教育共同发展、相互衔接、比例合理。开始将“职业教育”的概念与“普通教育”的概念并列使用、对等使用；要求继续加大中等职业教育比例，到2000年各类中等职业学校年招生数和在校生数占高中阶段学生数的比例，全国平均保持在60%左右；普及高中阶段教育的城市可达到70%[6]。1995年，国家教委发布了《关于推动职业大学改革与建设的几点意见》和《关于开展建设示范性职业大学工作的通知》，将职业大学定义为高等职业教育的重要组成部分，定位为高等教育的办学形式之一。招生上，要求试点招收部分中等职业学校毕业生，也可举办专科层次的招收初中毕业生学制五年的专业。

1996年《中华人民共和国职业教育法》颁布，明确职业学校教育分为初等、中等、高等三级。随后召开的全国职业教育工作会议，要求根据不同地区的经济发展水平和教育普及程度，实施以初中后为重点的教育分流，建立健全职业学校教育与职业培训并举，并与其他教育相互沟通、协调发展的职业教育体系[7]。1997年，国家教委颁发《关于高等职业学校设置问题的几点意见》，对高等职业学校的设置条件和命名作了原则性规定。1999年，教育部、国家计委印发《试行按新的管理模式和运行机制举办高等职业技术教育的实施意见》，要求积极探索以多种形式、多种途径和多种机制发展高等职业教育，推动了多渠道共办高等职业教育的繁荣局面。《面向21世纪教育振兴行动计划》要求招生计划的增量主要用于发展高等职业教育，加快发展高等职业教育的步伐；努力建立符合我国国情特点的职前教育与职后培训相互贯通的体系，使初等、中等和高等职业教育与培训相互衔接，并与普通教育、成人教育相互沟通、协调发展，对职业教育体系做了较为细致的描绘[8]。同年，中共中央国务院发布的《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，进一步明确高等职业教育是高等教育的重要组成部分，要大力发展，以培养一大批具有必要的理论知识和较强实践能力，生产、建设、管理、服务第一线和农村急需的专门人才[9]。

2000年，《高等职业学校设置标准 （暂行）》颁布，对高等职业院校的设置条件作出详细明确规定，高等职业教育办学开始进入标准化、规范化的时代，使高等职业院校办学有据可依，事业发展开始驶入快车道。2002年，国务院颁布《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》，第一次明确提出“现代职业教育体系”的概念[10]，将其界定为适应社会主义市场经济体制需要,与市场需求和劳动就业紧密结合,结构合理、灵活开放、特色鲜明、自主发展的一种职业教育体系。2005年，《国务院关于大力发展职业教育的决定》沿用“现代职业教育体系”的概念，但要使其具有“中国特色”，丰富了概念内涵。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》进一步阐述了现代职业教育体系的内涵：为形成适应经济发展方式转变和产业结构调整要求、体现终身教育理念、中等和高等职业教育协调发展的现代职业教育体系。

（三）十八大以来探索本科层次职业教育，完善现代职业教育体系

党的十八大以来，我国经济社会发生了深刻变化，对技术技能人才的素质也提出了更高的要求，发展本科层次职业教育、完善现代职业教育体系应运而生。早在2001年，深圳职业技术学院就与广东技术师范学院联合举办四年制高等职业教育，试图打破职业教育专科层次办学的天花板，首开探索本科层次职业教育举办方式和路径的先河。2010年，河北省组织邢台职业技术学院等4所高等职业院校与河北科技大学等3所本科院校合作举办本科工程教育试点班，探索高等职业院校与普通本科院校合作推进高等职业教育层次上移的模式。2011年，辽宁省教育厅发布《关于开发四年制本科高职教育试点专业人才培养方案申报工作的通知》，组织辽宁省交通高等专科学校等7所院校10个专业试行四年制本科高等职业教育专业人才培养。

在各地积极试点的基础之上，2012年党的十八大报告明确指出要 “加快发展现代职业教育”。2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“加快现代职业教育体系建设，深化产教融合、校企合作，培养高素质劳动者和技能型人才。”2014年，国务院召开全国职业教育工作会议，颁布《关于加快发展现代职业教育的决定》和《现代职业教育体系规划（2014-2020年）》，明确提出要“探索发展本科层次职业教育”“引导一批普通本科高等学校向应用技术类型高等学校转型，重点举办本科职业教育”“系统构建从中职、专科、本科到专业学位研究生的培养体系”。2015年，为贯彻落实国务院《意见》，教育部等三部门颁发《关于引导部分地方普通本科高校向应用型转变的指导意见》，推动应用型本科与中等职业教育、专科层次高等职业教育有机衔接，建立衔接机制，将现代职业教育体系建设具体化、可操作。几年间，应用型本科院校实质上已成为发展本科层次职业教育的主要形式和载体，也成为现代职业教育体系建设的关键着力点。2017年，党的十九大报告明确指出要“完善职业教育和培训体系”。2019年，教育部同意15所“职业学院”更名为“职业大学”，升级为本科职业院校，其职业教育的属性更加明确、指向更加清晰，不再如应用型高校那样模糊。至此，我国职业教育体系建设经历了从建立、健全到完善的过渡，进入了一个崭新的历史时期。

三、从建立健全到完善体系的成效和经验

经过改革开放四十年的筚路蓝缕和艰辛探索，在理念上，职业教育作为类型教育逐渐形成了共识，为人们所认可；在实践上，建成了世界上规模最大的职业教育体系，培养培训了数以亿计的高素质劳动者和技术技能人才。同时，也摸索出了职业教育只有密切服务于地方经济社会发展才能充分释放办学活力、彰显旺盛生命力的经验，对外要深化产教融合和校企合作，对内要积极与其他教育类型沟通融合，搭建人才成长立交桥。

（一）职业教育作为类型教育形成共识

经过多年的建设和发展，我国职业教育已经形成了区别于其他教育、具有典型特征的一类教育。现代职业教育已不再局限于专科层次，形成了涵盖从中等职业教育、专科高等职业教育、本科层次职业教育及至专业学位研究生教育完整的、独立的教育体系。职业教育属于类型教育（一类教育），而非层次教育（局限于某一层次），逐渐形成共识。2019年国务院发布的《国家职业教育改革实施方案》，开篇即曰 “职业教育与普通教育是两种不同教育类型，具有同等重要地位”，便是证明。在职业教育体系逐渐建立、类型教育逐渐为人们所接受的过程中，职业教育体系经历了从中等教育结构调整到专科高等职业教育创立，再到探索发展本科层次职业教育三个阶段，职业教育层次逐渐高移，这正与改革开放以来我国经济社会高速发展相适应，是经济社会发展外部环境变化在教育内部的反映。经济快速发展、转型升级以及产业结构调整和社会矛盾变化，都要求职业教育不断完善技术技能人才培养层次，丰富人才培养类别，形成强大体系。

（二）建成了世界上最大规模的职业教育体系

在顶层设计上，我国职业教育体系建设基本完成。在事业发展上，中等职业教育和专科高等职业教育分别占到高中阶段教育和高等教育的半壁江山。中等职业教育为我国高中阶段教育普及攻坚作出了重大贡献，尽管近几年招生规模有所下降，但也占到高中阶段教育的40%以上。2017年，全国共有中等职业学校1.07万所，招生582.4万人，占高中阶段教育招生总数的42.1%；在校生1592.5万人，占高中阶段在校生的40.1%；毕业生人数为496.9万人，占高中阶段毕业生数的38.9%[11]。（如图3所示）2017年我国高等教育毛入学率达到42.7%，向高等教育普及化迈进。在此过程中，专科高等职业教育的发展为高等教育大众化做出了巨大贡献。我国现有高等职业院校1388所，招生数为350.7万人，占高等教育阶段本专科招生总数的46.1%；在校生人数为1105.0万人，占比40.1%；毕业生人数为351.6万人，占比47.8%[12]。（如图4所示）

（三）培养培训了数以亿计的高素质劳动者和技术技能人才

图3 2017年我国中等职业教育概况

图4 2017年我国高等职业教育概况

改革开放后，职业教育在我国经济发展和现代化过程中发挥了巨大作用。一方面，职业院校毕业生成为支撑区域经济社会发展，产业转型升级、迈向中高端的生力军。我国拥有1万多所职业院校，共开设近1000个专业、近10万个专业点；每年招生930多万人，在校生2680多万人。职业院校毕业生除部分继续升学外，大部分就业，且就业率持续保持高水平。中等职业学校毕业生就业率连续十年保持在95%以上，高等职业院校毕业生半年后就业率超过90%[13]。改革开放四十年来，职业院校为国民经济建设和发展培养了数以亿计的高素质劳动者和技术技能人才。此外，还积极服务于国家重大战略，面向农民工转移、复转军人安置、下岗再就业、企业职工、新型职业农民等重点人群开展职业技能培训，充分服务于国民经济社会发展和劳动力素质提升。2017年，全国高等院校开展各种非学历继续教育（培训）达927.37万人次，中等教育开展各种非学历继续教育达4538.30万人次[14]。

（四）体系建设要积极与内外部诸要素充分互动

无论是初等职业教育的逐渐消失，还是本科职业教育的提出，都是经济社会发展的水平和阶段决定技术技能人才需求层次以及职业教育体系建设的表现。不管是20世纪80年代的中等教育结构调整，重点发展中等职业教育，还是20世纪90年代着力发展专科高等职业教育，抑或是十八大以来对本科职业教育的探索和专业学位研究生发展的重视，都是职业教育层次随着经济社会发展水平而逐步上移的生动体现。

从与外部的关系来看，职业教育需要政府各部门、行业企业、社会组织以及学校等社会各方协作推进，需要积极开门办学，与社会、市场、产业等要素充分互动，推行产教融合和校企合作。不管是早期的“半工（农/耕）半读”“前店（厂）后校”，还是后来的“产教结合”“工学结合/交替”，坚持教学、技术服务与生产实践“三结合”等，都是产教融合校企合作在不同时代不同的话语表达形式。近年来，“订单培养”“职教集团”以及“现代学徒制”等的推进也是深化产教融合校企合作的具体体现，是扎根中国大地办自己职业教育的生动诠释。

从与教育内部的关系来看，职业教育依然要开放办学，积极与基础教育、高等教育和继续教育等相沟通、相衔接。往前职业教育要渗透进基础教育，做好职业启蒙，对中小学生进行劳动教育和职业意识培养；横向要与普通教育相沟通，探索职普融通的渠道和路径，推动学生学习和成才多样化；向后要与继续教育相衔接，服务于学习型社会建设。只有与各级各类教育相融通，才能架构灵活的人才成长立交桥，充分释放职业教育潜力，实现职业教育的价值。

四、体系完善仍存在的问题和未来走向

尽管党中央提出了完善职业教育和培训体系的战略，但囿于职业教育发展基础薄弱、各种培训资源分散以及行政管理归属交叉等问题，既需要教育体系内部其他要素的配合，也需要外部社会体系相关要素的支持，这就决定了体系的完善短期内难以实现，将会是一个长期的过程。

（一）职业教育和培训发展基础都较为薄弱

1.职业院校办学条件较差，发展基础较弱。2011年，国家教育督导团发布《国家教育督导报告：关注中等职业教育》，称全国1.4万多所中等职业学校中，各项办学条件全部达到标准要求的仅有148所，仅占总数的1%；70%以上的学校专业课教师占专任教师比例、生均校舍建筑面积等指标不达标[15]。近些年，随着适龄人口的下降，中等职业学校布局调整的推进，生均指标都有所提高，但中西部整体办学条件仍不乐观，不少学校的办学条件距国家标准都还有不小差距。

2.培训资源分散，需要调和的利益主体复杂。从当前我国培训资源的分布来看，主要集中在人力资源与社会保障、教育、农业、工业和信息化、扶贫、工会以及妇联等多个政府部门。培训资源分散，培训项目交叉，导致培训资金使用效率不高、人员重复参训、培训设备难以充分利用，多主体之间无法形成有效的培训合力，培训统计数字也无从校验和深度分析，整体培训状况难以掌握。

3.职业教育和培训管理条块分割且有交叉。按照我国当前部门职责和功能的分工，职业教育归属教育部门管理，培训工作划归人力资源和社会保障部门管理。如前所述，《职业教育法》规定职业院校具有学历教育和非学历教育两种功能，也应该开展培训工作。但包括职业院校在内的各级各类学校开展的培训业务，为与人力资源和社会保障部门管理权限避免纠葛，多使用“继续教育”概念，继续教育包括学历教育和非学历教育，非学历教育即培训。此外，人力资源和社会保障部门也具有一些职业教育资源，以技工学校和技师学院的形式存在。两部门业务的分割与交叉并存，导致培训资金和培训业务难以统筹协调，效率不高，一定程度上制约了职业教育与培训事业的健康发展。

（二）职业教育和培训如何协调发展仍存争议

1.职业教育和培训是由一个还是两个部门管理？改革开放以来，教育行政部门主管的职业教育侧重于发展学历教育的育人功能，培训功能相对弱化；而由人力资源和社会保障部门（原劳动部门）主管的职业教育和培训机构侧重于职业技能培训和职业资格鉴定，无学历教育功能。但教育部门也承担着培训工作，早在20世纪80年代就开始建设职业教育中心和培训中心。1986年国家计委等三部门联合颁布的《关于经济部门和教育部门加强合作促进就业前职工技术教育发展的意见》提出，教育部门要积极为企业发展培养培训人才，试办培训中心培养高级技术工人。与此同时，劳动部门致力于推动职业培训制度化。1983年，全国安全生产工作会议和全国培训工作会议，提出建立职业技术培训制度；2010年，国务院发布《关于加强职业培训促进就业的意见》，2018年颁布《关于推行终身职业技能培训制度的意见》。人力资源和社会保障部门也在通过技工学校和技师学院开展全日制学历教育，尽管在其开展的是“学历”教育还是职业培训的问题上，不同部门还存在不同的认识，甚至存在争议和分歧，但教育和人社两个部门同时都在进行各自的学历教育和职业培训，已成为不争的事实。

2.职业教育体系构建是否需要依照普通教育学历层次？当前，职业教育体系是按照普通教育的学历层次而构建的，分别由中等职业教育、专科高等职业教育、本科层次职业教育以及专业学位研究生教育等几个层次构成，分别与普通教育的高中学历、本科学历以及研究生学历相对应，构建了普通教育与职业教育相对等的学历学位体系。但有质疑声音认为，职业教育应该建立自己的评判标准，而不是按照普通教育的学历标准，建构一样的体系，是否可以使用资格能力证书制度等技术技能评判标准来替代学历制度，彰显职业教育的特色，也成为一种颇具代表性的观点。

在教育内部，职业教育与高等教育也存在纠葛。2014年，国家明确提出要发展本科层次职业教育，但之后的这几年，“本科职业教育”的概念越来越被淡化，被“应用型本科”“应用技术大学”“转型发展”等概念所代替，职业教育的概念和形态一直在被弱化。本科职业教育由于处于职业教育和高等教育的交汇点，成为一个争议的焦点。目前来看，从高等教育角度来研究高等教育结构调整，建设应用型本科处于一个强势地位，抢占了研究话语权和舆论的阵地；而从职业教育角度来研究本科职业教育的问题，被慢慢淹没，在这场与高等教育的博弈中，逐渐势弱。二者博弈和争论的焦点在于职业教育体系是按照职业教育属性构建，还是依照高等教育规律谋划。尽管2019年升格了一批本科职业院校，建立了本科职业教育阵地，但由于这批学校的民办属性，又引起了社会各方不少的争议，能否保障本科职业教育的质量，引来不少质疑。

（三）统筹教育和培训实现培养培训一体化

我国经济发展已进入新常态，经济增速放缓、产业结构优化升级、人口老龄化等经济社会转型发展新特征为职业教育和培训的发展提出了新的更高要求，要求二者协同发展，优势互补，形成合力。然而，职业教育和培训的条块管理问题已延续多年，难以协同作战，这是完善职业教育和培训体系将要面对的一个严峻问题。培训作为职业教育的应有之义、职业院校的法定职责，现在单独提出来，是重视培训、强调培训的表现，突出培训在经济转型升级、产业结构调整以及应对人口老龄化过程中的重要作用。未来，统筹职业教育和培训的管理，坚持学历教育与职业培训并举，全日制与非全日制并重，实现培养培训一体化，是充分发挥学校职业教育功能的重要途径，为促进经济发展和提高国家竞争力提供高素质劳动者和技术技能人才支撑。

（四）培训将逐渐走向规范化

当前培训市场上企业培训、社会培训机构和学校培训三足鼎立，各自为战，而且培训普遍缺乏标准，结业随意性较强，缺乏可信赖的标准，导致社会上各类证书名目繁多，含金量低、无从考信。在政府削减职业资格证书门类的情况下，应该充分发挥行业企业的作用，制定行业操作规范和职业岗位标准，有国际标准的行业，引进国际标准作为推动行业和产业规范化发展的依据，作为开展培训工作的依据；没有国际标准，要寻找国家标准；没有国家标准，要建立行业产业的标准；行业标准也没有，要依据龙头企业建立标准规范，推动培训工作规范化、制度化和标准化。就学校培训而言，要依据中等职业学校、专科高等职业院校、应用型本科院校（本科职业院校）各自的特点和优势分类分层规划，推动三者错位发展，形成学校培训合力，增加对培训市场的贡献，发挥更大的作用。2018年5月，国务院颁布《关于推行终身职业技能培训制度的意见》，旨在通过培训全面提升劳动者就业创业能力，缓解技能人才短缺的结构性矛盾；通过职业技能培训规范化，构建终身职业技能培训体系，推进制造强国建设、提高全要素生产率、推动经济迈上中高端，为全面建成社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供强大支撑。在这个过程中，政府不过多干预，更多的发挥行业组织、学会协会以及龙头企业的作用，制定行业规范化的培训标准，增强培训的含金量和可信度，使培训逐渐走上规范化、标准化和制度化的轨道。