生活垃圾分类的地方立法研究

应雁

国务院办公厅转发的《生活垃圾分类制度实施方案》，要求对部分城市先行实施生活垃圾强制分类，到2020年底，基本建立垃圾分类相关法律法规和标准体系，形成可复制、可推广的生活垃圾分类模式，在实施生活垃圾强制分类的城市，生活垃圾回收利用率达到35%以上。这批试点城市共46个，包含两种类型，一是直辖市、省会城市和计划单列市（北京、上海、天津、重庆、各省份的省会城市及5个计划单列市大连、青岛、宁波、厦门和深圳）;二是住房城乡建设部等部门确定的第一批生活垃圾分类示范城市（河北省邯郸市、江苏省苏州市、安徽省铜陵市、江西省宜春市、山东省泰安市、湖北省宜昌市、四川省广元市、四川省德阳市、西藏自治区日喀则市、陕西省咸阳市）。住建部相关负责人透露，截止2017年底，其中12个城市已有垃圾分类专项地方性法规或政府规章。这些先行立法如何评价，其立法经验如何以资浙江其他城市借鉴，是本文要尝试回答的问题。①

一、问题的提出

“老大难”的垃圾分类工作面临着前所未有的历史机遇。一方面城市“垃圾围城”困境的持续显现，另一方面是顶层设计的不断完善，地方立法的条件已然成熟。

（一）知易行难的推进过程

党的十九大明确提出要“加强固体废弃物和垃圾处置”，习近平总书记在中央财经领导小组第十四次会议上强调，普遍推行垃圾分类制度，关系13亿多人生活环境改善，关系垃圾能不能减量化、资源化、无害化处理。要加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统，形成以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类制度，努力扩大垃圾分类制度覆盖范围。我国生态文明建设和循环经济的发展都到了关键的节点，垃圾分类工作如何取得实质性的进展成为其中的焦点问题。相较于将生活垃圾源头分类回收处置作为通行做法的国家而言，我国垃圾分类的实践虽早已起步，但进展缓慢，②推进过程可谓知易行难，甚至成为困扰和制约城市化进程的重大问题之一。

（二）地方“扩容”立法的契机

立法机关亦当在这如火如荼的推进中有所作为。我国虽已有《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》等三部涉及到垃圾分类的法律，但全国性的垃圾分类专项立法可谓数年磨一剑，至今尚未出台。这一背景使得地方立法摩拳擦掌、跃跃欲试。近二十年间，除去原有地方立法权的城市零星颁布过地方性法规外，一些位列首批垃圾分类示范城市的地方政府陆续颁布专项政府规章，或出台实施方案，但囿于立法权限制，这些规范性文件的位阶很低。此后恰逢2015年通过的新《立法法》实现了设区的市的“扩容立法”，而后第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的宪法修正案赋予了设区的市订立地方性法规的权力，可以预见地方垃圾分类的立法将进入一个新的时代。

二、地方立法现状特征

地方对于垃圾分类的立法探索已有十余年，尤其是2011年北京市出台相关立法后，各地如雨后春笋般相继通过了专项立法。这一波方兴未艾的立法高潮既展现了良好的发展趋势，也暴露出立法弊病。

（一）地方性法规逐步替代政府规章

通过更为详尽、规范的地方性法规将垃圾分类制度固化下来，逐步代替原有的规章或实施方案，是地方立法的大势所趋。例如广州市废除了2011年生效的《广州市城市生活垃圾分类管理暂行规定》，于2017年底由市人大常委会审议通过了《广州市生活垃圾分类管理条例》，经广东省人大于2018年4月批准生效，意味着效力更上一个台阶。从趋势上看，未来制定的垃圾分类相关文件，多数倾向于以地方性法规的形式出现，例如宜春市将制定《宜春中心城区生活垃圾分类管理条例》、宁波市将制定《宁波市生活垃圾分类管理条例》、大连将制定《大连市生活垃圾分类管理办法》等均列入2018年当地人大立法计划（详见表1）。

（二）宣传意义大于实际效果

多地曾经或正在尝试通过地方立法推动，制定垃圾管理類的法规和规章，但实施效果并不理想。已有的地方性法规、部门规章中还存在法律法规不详细、约束力不强等现象。例如许多立法都是原则性、笼统性的，只规定了居民应当分类投放垃圾，相关单位应当分类处置垃圾，并无法律责任和保障条款，使这些立法仅体现倡导性规范的特征，很难取得实际效果。正因如此，随机走访试点城市的分类垃圾桶，尽管上面清楚的标识着“厨余垃圾”、“可回收物”，桶内的内容依然是“名不副实”。

（三）立法痛点、难点依然存在

正在起草的地方立法中也面临一些痛点、难点。最大的痛点来自上位法的缺失。截至目前，全国仅有广东、浙江两省有省域层面的生活垃圾分类专项立法，全国性的法律尚未出台，使得不少地区的先行立法在很多条款上都缺少上位法依据，必须从其他实体法和法理中寻找依据。例如垃圾分类的推行，自然要对产生垃圾的单位和个人设定分类的强制性义务，但现行法律体系没有为公民设定该项义务。[1]其次，地方立法也面临着如何处理地方差异，以及针对差异所作出的特殊规定的合理性如何把握等难点。

三、立法内容比较分析

比较发现，各地立法在源头减量、价值倡导、宣传教育等方面规定基本一致，均体现出良好的立法导向，但在责任主体、分类标准、收费制度和奖惩措施这些具体内容的规定上差异很大。

（一）责任主体

1.主管部门

12城市在规定生活垃圾强制分类的主管部门时相对一致，一般均表述为城市管理主管部门（少数为市容环境卫生行政主管部门），部分地区还规定环境保护、规划、教育、交通运输、港口、旅游、文化广电新闻出版等相关行政管理部门为协管部门，为了统筹这些部门之间职责的衔接，防止出现职责重叠，部分地区还规定了联席会议制度进行综合协调。③

2.管理责任人

其中6城市的立法设立了生活垃圾分类投放管理责任人条款，为明确责任管理制度做出了积极的探索。管理责任人制度的设定意义重大，明确责任人并课以法定职责才能保证立法取得实效。有关管理责任人的认定，6城市的立法对于办公场所、娱乐场所、公共场所、建设工地、交通场所及责任人不明的场所，规定较为一致，均以经营单位或管理单位为责任人，但对于住宅区责任人的认定上，差异较大（详见表2）。

3.运输与处置主体

生活垃圾的分类运输和处置主体的规定，各地立法表现出相对的一致性，一般都规定了应当有政府认证的具有资质的企业来严格按照规定分类运输、分类处置。其中《北京市垃圾管理条例》还规定了是主管部门应当定期委托专业环境影响评价机构，对生活垃圾分类处理单位的运行情况进行环境影响评价。

（二）分类标准

各规章制度对生活垃圾的分类，均以特别说明的形式排除了废旧家具、建筑垃圾等特殊形式的生活垃圾，仅对日常生活所产生的垃圾进行了分类，但分为三类抑或四类、分类标准几乎都存在差异（详见表3）。

（三）计量收费制度

这12个城市中，已经建立起垃圾计量收费制度的城市有南京、北京、厦门、沈阳、广州等五个城市，其中南京、北京、广州在规定“谁产生、谁付费、多排放多付费、少排放少付费”的基础上，进一步规定了“混合垃圾多付费、分类垃圾少付费”的原则，即将原先运用于源头减量的规定进一步适用于分类工作（详见表4）。其余城市尚未建立起计量收费制度。⑦

（四）奖惩措施

总的来看，近年制定的地方性法规都规定了体系健全的行政处罚规定，政府规章以规定奖励和促进制度为主，个别地方例如上海、深圳等市甚至没有规定任何激励促进措施和法律责任规定。

1.奖励

只有4个城市的立法提到了以奖励的形式促进垃圾分类工作，并且都规定了奖励办法具体由相关职能部门和乡镇人民政府确定（详见表5）。

2.处罚

相对于奖励，法律后果中对于处罚的规定更为全面、详尽，这自是强制分类立法的应有之义，各地也因此在处罚的主体、形式和内容上显现出了较大的差异。

（1）处罚主体

纵观各立法来看，行政处罚的主体是多头的，规定了城市管理行政执法部门、环境卫生主管部门等都具有处罚权，部分地区还规定了建设、规划部门对违反相关职责的处分权，厦门还规定了由城市管理行政执法部门依法委托的事业组织具有该项权力。

（2）处罚形式

A.罚款（详见表6）

B.吊销许可证（详见表7）

C.责令停业整顿（详见表8）

3.纳入评价体系

近年的立法陆续有将纳入政府考核、文明单位考核和个人信用体系标准来促进垃圾分类的做法，具体见表9。

四、立法难点的法理分析

（一）公民分类义务之问

對于计量收费制度是否写入立法、公民违规投放垃圾行为是否处以罚款这两个问题，各地的规定差异较大，归根结底是公民个体究竟是否有垃圾分类的法定义务。放眼现行法律体系，似乎公民的这项义务并没有宪法和法律上的依据。我国宪法中公民义务条款中并没有为公民设定环境保护义务，《固体废物污染防治法》中仅有一条涉及到垃圾分类义务，即第四十二条“对城市生活垃圾应当及时清运，逐步做到分类收集和运输，并积极开展合理利用和实施无害化处置”，从该条表述来看，垃圾分类的义务主体应当是政府，而非公民个体。上文提及的垃圾分类上位专项法缺失应当是造成该情况的主要原因，现行地方性法规中但凡对公民设立分类义务的，均属于《立法法》中规定的“先行立法”行为，在现行立法中设定强制性义务，必须有充分的法理正当性。

环境法治中，担负环境义务的主体一般认为是政府，《宪法》中也明确了国家保护和改善生活环境的义务，而对于公民而言则更多是倾向于一种权利。当然按照法律逻辑，公民既要享有舒适而安全的生活环境，也应成为良好环境的维护者，若存在破坏环境的行为，自然要受到法律制裁，更兼我国《环境保护法》中规定了“一切单位和个人都有保护环境的义务”这一宏观规定，因此为公民设定消极的环境保护义务，并无法理上的漏洞。然而垃圾分类的义务不仅仅以不作为形式就能实现，而是一项作为义务，必须由公民的积极履行才能实现。若由地方性法规来设定这项积极义务，则至少需要遵守以下原则：一是公民履行分类投放义务必须以政府相应义务的先履行为前提。只有政府履行了分类设施配置、分类运输处置配套等义务，公民的分类投放义务才有意义。二是公民履行分类投放义务标准不宜过高。现阶段对于公民的垃圾分类仍处于意识培养阶段，应当以宣传普及为主，循序渐进才能真正让立法取得实效。

（二）社区责任主体之辩

住宅小区的生活垃圾分类投放管理责任人认定规定各地差异最大，为小区承担分类主要管理责任的究竟是物业还是业主（业委会），亦或是社区居委会？尤其是部分立法还规定了管理责任人未履行义务的法律后果，这些管理责任人在义务不履行时将面临行政处罚，就更需要明确责任主体的适格问题。以物业服务企业为责任主体应当作为责任人认定的一般标准，这是因为物业服务企业行使小区内的服务管理工作，同时具有盈利性，有独立的财产，企业的社会责任亦可作为其中缘由。在没有实行物业管理的小区，社区居委会适宜作为责任主体。我国《城市居民委员会组织法》第三条将“协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作”设定为居委会的法定职责，其作为垃圾分类的管理责任人较为妥当。

一般情况下，业主和业主委员会不适宜作为责任主体。业主是独立而分散的产权个体，无法作为主体承担责任，何况业主本身就是垃圾产生的主体，如若作为管理责任人则等于给垃圾产生者设定了分类投放和管理的双重责任。业主委员会是业主选举产生的自治组织，代表业主利益，对全体业主负责，在该机构上设定管理责任也同样不妥。但履行自管业务的业主委员会应为例外，这些业委会虽然是自治组织，但往往具有成熟的运转体系，代替物业行使服务管理职能，甚至有独立的财产和法人资格，有能力承担履行义务不力的法律后果，但在立法上将其表述为“履行自管职能的业主委员会或自管单位”更为合适。

（三）分类标准之考

国办发的《生活垃圾分类制度实施方案》中提到了三个分类：有害垃圾、易腐垃圾、可回收物。从各地立法实践来看，几乎所有立法都在三分类的基础上规定了四分法，并在名称上有细微差别。事实上垃圾分类标准不统一、不明确一直是垃圾分类工作的症结所在，上海就曾在12年的时间里5次“变脸”⑨，尽管原因不外乎垃圾处置终端的不断变化，但过于频繁的变动还是打击了居民分类的积极性。

三分或是四分，表述为“资源垃圾”还是“可回收物”都无大碍，地方大可依据实际情况因地适宜，但有两点作为原则不可突破，一是将有害垃圾单独分类是该实施方案明确规定的原则，也是垃圾分类处置的意义所在，地方立法应当严格遵照执行。《北京市垃圾管理条例》也许是由于出台较早，没有将有害垃圾作为单独分类。全国性的垃圾分类专项立法尚未出台，但有害垃圾单独分类必将作为全国性立法的分类标准。二是分类标准必须统一明确。政策的频繁变动有损政府权威，法规和规章若频繁变更或语焉不详，更会有损法的权威，也会令垃圾分类工作迟迟难以落地。

（四）处罚限度之争

在法律责任条款，各地立法对于行政处罚的形式和标准也有很大的区别，尤其在行政罚款的数额上，地区之间的差异可达十倍之多。这些区别的原因之一固然来自地方经济发展水平的差异，但也体现了对行政处罚限度的不同理解。

垃圾分类的行政处罚应当遵循宽严相济的原则。公民个人与承擔分类职责的企业在设定行政处罚时应当具有双重标准。对公民未按规定分类投放垃圾的行为设定的行政处罚，应当体现谦抑性，例如北京和银川两地的地方性法规没有对此行为设定行政处罚，而是将处罚重点放在承担垃圾分类运输和处置的企业之上。即使对公民设定行政罚款，也应该从宽设定，以教育为目的。过于严厉的处罚会超过现阶段公民的心理预期，影响实效性。而承担垃圾分类运输和处置的企业则应适用更高的处罚标准，这些企业具有盈利性，部分企业还享有政府补贴，作为公民履行垃圾分类义务的先履行单位，行政处罚应当更为严厉。北京的立法中对于未按规定履行法定义务的企业，除罚款之外还兼有责令停产停业、吊销营业执照的处罚，实效性更强。

五、未来立法的启示

（一）效力位阶上应当制定地方性法规

与政府规章相较，对于生活垃圾分类的专项立法应当以地方性法规形式更为妥当。地方性法规效力位阶更高，规定也更为详尽，尤其在责任主体分配和法律后果的规定上有规章所不具有的优势。数十年难磨一剑的垃圾分类工作也是不少城市的痛点，2020年将是该项工作推进的一个关键时间节点，更兼设区的市的人大被赋予了地方立法的权限，不管过去是否已经有政府规章做出了专项规定，各地人大都应该着手根据地方实际，逐步制定地方性法规。

（二）分类标准应当以处置标准为导向

处置环节是垃圾处理的最终环节，也是最重要的环节，部分地区的立法对处置企业的违规行为设置了更为严厉的处罚措施。处置标准如何，应该成为引导垃圾分类投放、运输标准的重要导向。以过期药品为例，如果把它们混入普通垃圾并随土填埋，会对土壤以及水源造成巨大危害，其中的有毒化学物质甚至最终能危及生态链。因此有害垃圾必须单独分类，也必须设置单独的投放、收集、运输体系。各地应以处置系统为导向，因地制宜设置本地垃圾分类标准。

（三）主要义务主体应当是政府

义务的设定中应当将主体设定在相关的政府机关（机构）上，而避免过多地为公民和单位设定义务。垃圾分类工作应当纳入政府考核体系，督促政府先履行分类义务，打造良好的分类环境。而对于住宅小区（社区）的管理责任，实际上不应当过多纠结于义务的设定，而是权利的行使。业主和业委会的权利是基于物权而产生的权利，《物权法》八十三条第二款规定“业主大会和业主委员会，对任意弃置垃圾、排放污染物或者噪声、违反规定饲养动物、违章搭建、侵占通道、拒付物业费等损害他人合法权益的行为，有权依照法律、法规以及管理规约，要求行为人停止侵害、消除危险、排除妨害、赔偿损失”。业主这种对环境污染行为的损害请求权，是一种良性自治环境的表现形式，立法中不应当将其定义为一种“管理责任”，而是引导业主和业委会行使好业主权，与镇（街道）和相关职能部门的管理形成良性互动。

（四）内容规范上应当循序渐进

分类工作虽“任重”，但亦“道远”，立法上还应注意不能操之过急。其中尤以居民的主动意识最难唤醒，要将居民数千年来将垃圾“一丢了之”的观念扭转过来，不能依靠过多地规定“收费”、“罚款”来“拔苗助长”。例如多地都将“污染者付费”作为原则，将差别化的生活垃圾收费处理制度列入垃圾分类工作的未来五年计划，试图运用经济手段作为杠杆，激发市民、企业及其他排放主体主动减量和分类。但相较于颇具争议的计量收费制度，对可回收物设置押金返还制度⑩，对普通垃圾实行基准量内免收费、基准量外结题收费制度等引导性更强的方式，才更易接受。再如广州的立法单独为国家机关、群团组织、社会组织等设定强制义务，强调这些机构的带头作用，并建立电子政务信息平台曝光制度，其他城市也有将机关干部、公务人员带头等写入立法的计划，都体现了循序渐进中政府及其工作人员“先行一步”的理念。

（五）激励促进机制应当刚柔并济

立法中应当避免宏观而笼统的规定，尤其应避免堆砌“正确的废话”，而要使立法真正行之有效，设定严厉的法律责任条款固然重要，但刚柔并济的激励促进机制也必不可少。依靠文明社区（单位）考核体系、个人社会信用体系、积分奖励体系等考评体系，以及志愿者的宣讲、指导和监督，媒体平台受理的投诉、举报和曝光等社会力量作出的实践，都是各地实施效果良好的激励促进措施。最近通过的《广州市生活垃圾分类管理条例》第二十三条还首创了“拒绝接受制度”：“生活垃圾收集、运输、处置单位发现交付收集、运输、处置的生活垃圾不符合分类要求的，可以拒绝接收。”这意味着在垃圾处理的各个环节中，如果后一个环节发现前一个环节的垃圾分类达不到要求，便可以拒绝接收，这也体现了强调垃圾分类处理链条的思路。

六、结语

垃圾分类工作是衡量一个地区生态文明水平的重要指征，科学的立法是一个地区依法治省（市）的本质要求。“垃圾管理绝不仅仅只是一个技术问题，公民对其影响环境的理解，社会文化、社区管理、政治体制、法律架构等都是可持续的垃圾管理计划运作的关键构成”[2]，因此立法需综合考虑当下地区的多重因素，因地制宜，这也是倡导地方立法的意义所在。但同时我们又不能仅依靠立法之力解决垃圾分类工作的全部难题，技术的突破、社区自治的进步、公民道德的培育都将是多元治理体系下不可或缺的重要方面。

[ 注  释 ]

①  这12城的专项立法文件分别是《武汉市城市生活垃圾管理办法》、《海口市城市生活垃圾管理办法》、《北京市垃圾管理条例》、《杭州市生活垃圾管理条例》、《南京市生活垃圾分类管理办法》、《厦门经济特区生活垃圾分类管理办法》、《上海市促进生活垃圾分类减量办法》、《深圳市生活垃圾分类和减量管理办法》、《沈阳市生活垃圾管理条例》、《苏州市生活垃圾分类促进办法》、《银川市城市生活垃圾分类管理条例》、《广州市生活垃圾分类管理条例》。

②  一般认为，1992年6月国务院颁布的《城市市容和环境卫生管理条例》中第二十八条第四款规定的“对城市生活废弃物应当逐步做到分类收集、运输和处理”是我国首次明确垃圾分类这一概念。2000年，原建设部公布首批生活垃圾分类收集试点城市名单，但“雷声大、雨点小”，垃圾分类始终未取得实质性进展。直至2017年3月18日，国务院办公厅印发《生活垃圾分类制度实施方案》，不少城市纷纷立下“军令状”，誓争在2020年前实现垃圾分类全覆盖。（参考《法制日报》2017年12月12日09版《46城启动垃圾分类2020年全面推行呼唤立法保障》，作者朱宁宁）。

③  例如《广州市生活垃圾分类管理条例》第五条。

④  《广州市生活垃圾分类管理条例》中对于管理责任人规定的表述为“按照《广东省城乡生活垃圾处理条例》确定”，故本表格中所引为后者的规定，特此说明。

⑤  海口、武汉2城市的立法由于年份较早，并没有对分类标准作出规定。

⑥  该条第二款还规定了倡导性条款：鼓励有处理条件的住宅区等场所将生活垃圾分为四类，即增加一类厨余垃圾，因而深圳市的立法亦可视作介于分三类与四类之间。

⑦  不过在个别尚未通过垃圾分类专项立法的城市也有已经开始实施计量收费制度的，例如成都市。

⑧  厦门在规定纳入信用体系的基础上还规定了可通过垃圾分类志愿者服务抵扣负面信用信息。

⑨  上海垃圾分类历经5次“变脸”：有机垃圾、无机垃圾、有毒有害垃圾→干垃圾、湿垃圾、有害垃圾→废玻璃、有害垃圾、可燃垃圾、可堆肥垃圾、其他垃圾→有害垃圾、玻璃、可回收物、其他垃圾→可回收物、有害垃圾、湿垃圾、干垃圾。

⑩  押金返还制度是指对一些产品的包装和饮料容器实施押金返回制度，以便有效地回收可循环利用的包装材料。

[参考文献]

[1]  焦艳鹏.公民环境义务配置的依据与边界——以<北京市生活垃圾管理条例>为例[J].中国地质大学学报（社会科学版），2013，（6）.

[2]  Zurbr黦g， C. Urban solid waste management in how-income countries of  Asia how to cope with the garhage crisis[Z]. Urban Solid Waste Management Review Session， Durban， South Africa， November 2002.

責任编辑：范瑞光