我国极小种群物种保护法制分析

摘要 极小种群物种是指因长期受人类活动侵扰，栖息地退化而导致分布地域散碎或褊狭，种群衰退，现存个体数量极其稀少，已经低于最小存活种群，随时都会灭绝的野生动植物种类。通过分析我国极小种群物种的保护现状，指出极小种群物种保护所面临的主要问题。提出从确立预防原则、明确主管部门、摸清物种家底、强化生境保护几个方面来完善我国法律对极小种群物种的保护，并对其相关保护立法的必要性与可行性进行法制分析，探索适应新时期的物种保护方法。

关键词 极小种群物种;保护;法制分析

中图分类号 D922.681文献标识码 A

文章编号 0517-6611（2019）14-0267-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2019.16.079

开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Abstract Species with extremely small populations refer to wild animals and plants that are invaded by human activities due to longterm intrusion by human activities， habitat degradation， resulting in scattered or narrow distribution， population decline， and the number of existing individuals is extremely rare. This paper analyzed the current status of conservation of species with extremely small populations in China， and point out the main problems faced by the protection of species with extremely small populations. This paper proposed to improve the protection of the extremely small population species in Chinas laws from the aspects of establishing the prevention principle， clarifying the competent authorities， figuring out the species base and strengthening the habitat protection， and analyzing the necessity and feasibility of the relevant protection legislation，adapt to the species protection methods in the new era.

Key words Species with extremely small populations;Protection legal;Analysis

作者简介 马俊（1992—），男，云南昆明人，硕士研究生，研究方向：自然保护法研究。

收稿日期 2019-04-26;修回日期 2019-05-09

近半个世纪，我国在生物多样性保护方面取得了明显的成效，但因国家层面的保护制度不够健全导致了一系列的问题。其中，一个较为突出且颇具争议的问题是“哪些物种才是最需要优先重点保护的？”云南省基于长期对野生物种的保护实践，在国内率先提出了急需优先重点保护的“极小种群物种（包括野生动物和野生植物）”的概念，作为一种保护珍稀濒危物种的独有概念，在全国范围内引起了较大的关注。该概念的提出及相关保护规划的实施，强调通过种群的管护来实现物种保护的理念，要求法律保护工作与生物物种的科学研究相衔接，在我国野生物种法律保护中具有开创性的意义。

1 极小种群物种的概念及其价值

1.1 极小种群物种的概念 2005年，云南省林业厅的郭辉军等根据我国严峻的物种保护形势，提出了极小种群物种的概念，并于同年将该概念写进了提交国家林业局的《云南省特有野生动植物极小种群保护工程项目建议书》。提出极小种群物种的初衷是为遏制物种生境退化和碎化趋势加剧，致力于保护不论有无价值的极度濒危物种，延缓和防止物种灭绝，维护野生物种多样性。对于极小种群物种的概念，目前有着差异性的认识和理解。有学者认为：“极小种群物种是由于遭受长期的人为因素干扰而致使生境破碎、缩减，个体数量不断减少和种群衰退，仅存的种群难以在野外稳定存活，随时都面临灭绝的野生物种[1]”。也有学者将极小种群物种概述为：“在定性描述了物种濒危程度的同时还具有客观合理的种群量化评定指标的野生物种[2]”。在《云南省极小种群物种拯救保护规划纲要（2010—2020年）》中，极小种群物种是指因人为活动侵扰，生境功能衰退而导致分布地域狭窄或呈间断分布，种群及个体数量都极为稀少，灭绝风险极高的野生动植物类群[3]。

由此可将极小种群物种定义为，生境退化而导致分布散碎或褊狭，现存种群及个体数量都极少，低于稳定存活界限而随时都会灭绝的野生动植物。作为比濒危物种内涵更确定、外延范围更清晰的概念，极小种群物种为濒危物种保护工作带来了一种全新的保护思路。极小种群物种是珍稀濒危物种中最珍稀、最濒危的类群，比传统濒危物种更容易灭绝。极小种群物种的概念历经了十多年的发展与完善，已得到国家政府层面和保护生物学领域的认可，也为我国野生物种的法律保护事业迎来了新的局面。

1.2 極小种群物种的价值

许多极小种群物种是我国特有的野生动植物种类，有着不可替代的功能生态位，在保护野生动植物、维护生物多样性、实施可持续发展、推进生态文明建设、构建和谐社会等方面都有着十分重要的作用。极小种群物种的独特基因是人们无法重新绘制的，也是其他物种所不具有的，蕴含着巨大的生态价值。极小种群物种与那些野外灭绝或者功能性灭绝的物种相比，又是种群恢复希望极大的，通过人工干预拯救与合理管护可以帮助其恢复和发展种群。极小种群物种主要具有以下4方面的价值。

1.2.1 基因价值。在生物产业方面，一种特有的动物或者植物所具有的珍贵基因很有可能成为一种提高未来生产力的战略性生物资源。物种是其遗传基因的直接载体，如果没有了载体，其所携带的遗传信息也就随之灭失，这对国家甚至全世界都是一笔巨大的财富损失。极小种群物种低于稳定存活界限的最小可存活种群状态极易导致物种的灭绝。因此，在仅存的的极小种群消亡之前，须全力以赴地拯救和管护极小种群物种，留住它们独特而珍贵的遗传资源。

1.2.2 使用价值。

极小种群物种中，许多是有着直接使用价值的资源动植物，涵盖了食用、药用、观赏、材用等一种或多种价值。如极小种群野生植物中的玄参科胡黄连是集保肝、抗肿瘤、降血脂、免疫调节等多重功效于一体的良药;再比如极小种群野生动物中的三尾褐凤蝶，为我国的独有物种，被誉为昆虫世界里的“高山美人”，有着极高的观赏价值，是异国他乡收藏家们梦寐以求的蝶类昆虫。拯救并管护这些极小种群物种，帮助它们恢复和发展种群，是实现重要物种资源可持续利用的前提。

1.2.3 生存价值。

自然界中的每一个物种均有其生存的权利，一些极小种群物种的直接价值虽然有限，但其存在能够为该地区的人们带来意识和心理上的某种满足感。囿于人们的认识水平和科技手段的有限性，加之极小种群物种数量稀少、分布散碎而褊狭等特点，一些种类很容易在人们还没来得及认识和了解其生物特性与基因价值之前就灭绝了;而这些极小种群物种消亡会带来的损失目前人们也难以准确评估。因而，保护好极小种群物种是新时期保障和储备物质资源的迫切需求[4]。

1.2.4 生态价值。

极小种群物种是我国珍稀濒危物种链条上不可或缺的一环，也是判断生物多样性保护工作成效的主要标志。一些极小种群物种是具有鲜明地区特色的旗舰物种;而一些极小种群物种能够发挥伞护作用，即在保护该物种的同时也保护了同区域内的其他物种;还有一些极小种群物种是反映地区生物多样性和环境影响评价的重要指示物种;部分极小种群物种还集合了旗舰物种、伞护物种、指示物种的特点于一身，对生态系统的整体性保护有着至关重要的意义。极小种群物种的消亡必会导致生物多样性丧失，降低生态系统稳定性，危及其他物种的生存。

2 我国极小种群物种保护的现状与分析

2.1 我国极小种群物种保护的现状

我国《宪法》第9条明确了物种的国家所有权及保护义务。《野生动物保护法》与《野生植物保护条例》都分别规定，管护野生动物和野生植物，并保护它们的生存环境;由林业、渔业等行政主管部门分别主管全国的野生动植物资源保护工作，对应到各省区及地市，各级林业、渔业等主管部门有权管护本辖区内的野生动植物资源。我国还制定了一些和极小种群物种保护有关的法律，如《环境保护法》《森林法》《草原法》《种子法》《刑法》等，以及一些相关的保护条例，如《自然保护区条例》《陆生野生动物保护实施条例》《水生野生动物保护实施条例》等都概括式地涉及到保护极小种群物种。这一系列法律法规的颁布和实施，虽然对我国野生动植物资源的保护、管理、开发及利用等方面都发挥着重要的作用，但在涉及极小种群物种保护上大多是宏观性的，缺乏针对性。

此外，为了保护珍稀濒危物种资源，我国还建立了类型丰富、级别差異的自然保护地，且各类自然保护地种类多、数量大。有些类型的自然保护地经过多年的实践与探索，已经形成了相对成熟稳定的体系，如自然保护区、国家公园、风景名胜区、森林公园、地质公园等自然保护地，自然保护地体系已经基本形成，生物多样性保护也上升为国家战略，重要生态系统、很多珍稀濒危物种得到保护。可这些大而化之的生境保护方式略显单一，难以遏制极小种群物种生境继续破碎和缩减化的趋势，不利于极小种群的恢复与发展。

2.2 我国极小种群物种消亡的原因分析

2.2.1 立法理念缺陷。我国对珍稀濒危野生物种保护的立法理念是防止危害发生，主要实施的是抢救性保护。解决的仅仅是具有确定性的部分危害，而对于具有不确定性的部分危害并没有防范措施，通常要等到不确定性的危害被证实或者不确定性的危害已经发生以后才会急忙采取抢救性的保护措施来弥补。这样的预防原则将我国对珍稀濒危野生物种的法律管护工作局限在肯定性危害之内，致使管护措施具有明显的被动性与滞后性[5]。这样的问题对我国极小种群物种的法律保护工作十分不利，预防的范围没有涵盖不确定性危害导致很多野生物种遭到毁坏时得不到保障，而在沦为濒危物种或极小种群物种后才会受法律保护。撇开这种“亡羊补牢”的巨大成本不说，慌忙的抢救性保护也只是治标不治本，很容易导致极小种群物种的消亡。

2.2.2 管理体制不足。

我国目前在以极小种群物种为首的珍稀濒危野生物种保护的管理方面也存着在明显的问题。其一，政出多门，涉及到珍稀濒危野生物种的具体管护问题是由生态环境部、自然资源部、农业农村部、林业和草原局等相关部门来处理，但法律上并没有明确地划分这些部门的相应职责权限，加之没有统一协调管理机制，“九龙治水”的情况时有发生;其二，没有程序性的珍稀濒危野生物种保护决策及执法工作，导致珍稀濒危野生物种的保护工作重点难以突出;其三，管护部门通常也都是综合性的部门，专业性明显不足，兼顾着保护管理和开发利用两大方面，管护职权也极易出现混乱与错位[6]。此外，我国没有专门管护珍稀濒危野生物种的机构，唯一的基础性物种保护法律《野生动物保护法》也没有赋予环境保护行政主管部门明确的监督管理职责。

2.2.3 物种家底不清。《野生动物保护法》和《野生植物保护条例》分别规定了主管部门应当定期组织调查野生动植物及其生境并建立对应的资源档案，这为摸清极小种群物种的家底提供了法律依据。摸清极小种群物种的家底是开展法律管护工作的基础，但我国目前还没有进行过极小种群物种保护的专项调查工作。以前的野生物种调查工作也多偏向对物种和生态系统的调查，对于野生物种的种类及种群等方面的内容还存在着许多模糊的地方，部分地区的野生物种的调查依旧一片空白。现实中，一些已经确定的极小种群物种多是基于已获得的数据和专家、学者们提供的资料信息提出的，很多极小种群物种的分布区域、种群数量等重要信息尚不清楚。还有一些极小种群物种因为家底不清而没能被列入保护名录或拯救保护计划，相关的主管部门就无法对这些极小种群物种采取针对性的管护措施。

2.2.4 生境保护不力。

极小种群物种与其生境有着“皮之不存，毛将焉附”的关系，尽管我国法律在保护极小种群物种的生境上发挥着一定的作用，但其保护力度依然满足不了对于极小种群物种的现实保护要求。以《野生动物保护法》为例，虽然该法几经修改，但在建设项目环境影响评价制度中环境影响报告书的审批并不是由专业的野生动物主管部门决定的[7]。该规定难以遏制野生动物生境继续恶化的态势，发挥其应有的保护效果。目前，极小种群物种的生境多处于严重的破碎和缩减化进程中，生境内或周边的植被遭人为活动的“蚕食鲸吞”，极小种群物种的生息活动被局限在一个孤岛般的小片区里，加上不同种群又相距较远而被孤立，加剧了种群内部自交，遗传漂变，致使种群的整体适应力下降，个体数量持续减少而走向灭绝。

3 我国极小种群物种的法律保护对策

3.1 确立预防原则

尽管我国《环境保护法》规定了预防为主，防治结合的原则，但并未规定风险防范原则。这导致在珍稀濒危野生物种保护上只关注肯定性部分的危害，不仅限制了珍稀濒危野生物种的法律保护范围，还将法律保护工作置于被动的地位，往往呈现出事倍功半的保护效果。为此，也要关注不确定性部分的危害，万不可将“不确定性部分的危害”看作是“没有危害”。应当转变现有的保护理念，确立风险防范原则，以防范作为主要的野生物种资源保护理念。这样的理念要求在关注确定性部分危害的基础上，将预防的范围拓展到涵盖不确定性部分危害的问题上[8]。这看似是走了另一种保护极端，但却扩大了法律的保护范围，有着更强的合理性，在对于极小种群物种的法律保护上也能够倾向于事先预防和控制危害。

3.2 明确主管部门

极小种群物种的所有权属于国家，对其管护涉及从中央到地方的林业、渔业、农业等主管部门。因此，极小种群物种的管护不可能只涉及到一个主管部门，需要多个相关部门之间的互相配合。而我国各行政主管部门的职权基本上都是概括式的描述，极易引发职权交叉的问题，导致“九龙治水”或“置之不理”这2种极端不利的情况。这就需要一个统一的牵头管护部门来介入其中，协调指导具体的管护工作。为此，应明确一个极小种群物种主要管护部门，在涉及到极小种群物种的管护问题时，该部门都有介入权，就算所涉及的问题超越了该部门的职权范围，该部门也有参与监督的权力;而在多部门职权交叉的时候，该部门有权联合相关的多个部门共同处理问题，并在该部门的带领下联合执法[9]。

3.3 摸清物种家底

摸清极小种群物种的资源家底是开展法律保护活动的基础性工作，只有掌握了极小种群物种的种类、分布范围、生境、种群及数量等基本信息，才便于结合客观实际情况制定可行的管护规划与方案，从而采取针对性的拯救保护措施，并为国家和地方重点保护珍稀濒危野生物种名录的制定与调整提供可靠的数据。针对目前极小种群物种资源家底不清的问题和极小种群物种保护实际面临的严峻形势，建议野生动植物行政主管部门按照《野生动物保护法》及《野生植物保护条例》的规定，尽快联合相关科研保护机构组织开展极小种群物种及其生境的专项调查工作，摸清极小种群物种的分布地域、種群、受威胁等主要状况，并建立极小种群物种及其生境的档案，为之后的拯救保护工作提供客观的依据。

3.4 加强生境保护

生境保护是极小种群物种的首要保护方法，能够使极小种群物种的自然进化过程得以延续。在保护生境的同时，也保护了极小种群物种的个体、种群以及群落，还能够维持生态系统中的能量与物质循环的过程，从而保持生态系统的稳定性。就目前的生境保护状况而言，应当在强化自然保护区内极小种群物种生境保护的基础上，以同样的模式来对自然保护区之外的极小种群物种生境采取因地制宜且“因种而异”的管护方式划定保护小区或保护点，以进一步补充和完善极小种群物种的生境保护体系。划定的保护小区或者保护点也应按照野生动植物保护的法律法规建立生境档案[4]。此外，还可建立生境的缓冲带，并设立相应的界碑或警告标示，留存必要的缓冲空间，将对生境的不利影响降到最低。

3.5 制定《濒危物种保护法》

尽管以上保护对策能够改善极小种群物种法律保护的现状，但对于我国以极小种群物种为首的濒危物种法律保护事业而言，还存在着很多的不足之处。我国的濒危物种保护立法本就落后于其他领域的立法，迄今为止也没有一部专门的濒危物种保护法，致使濒危物种的保护形势愈发的严峻。濒危物种的保护不力将会给我国整体性生态环境保护与社会经济发展带来巨大的阻力。濒危物种保护工作逐步迈向法制化才是实现我国物种资源保护的有力保障，也是法制进程向前迈进必然要求。因此，我国应当立足濒危物种保护的现实迫切需求，尽快制定一部《濒危物种保护法》，将其作为专门管护濒危物种的基础性法律，从源头上现有的濒危物种管护乱象，更好地维护我国的生物资源财富。

1989年实施的《野生动物保护法》及1997年实施的《野生植物保护条例》，至今已有二三十年的时间。尽管二者在管护珍稀濒危野生动植物方面发挥了十分重要的作用，但对于当前越来越严峻的珍稀濒危物种保护形势而言，二者的主要管护内容简单而粗糙，主要的保护制度措施也只是提纲挈领式的提出保障方式与模式后果。虽然几经修改，可依然还是无法满足新时期濒危物种管护的实际需求。其中，作为行政法规的《野生植物保护条例》在实际的日常管护工作中更是难以起到应有的震慑作用，也适应不了愈发严峻的野生植物保护形势。

此外，《野生动物保护法》和《野生植物保护条例》所保护的野生动植物都有着明显的选择性与偏向性。只负责拯救珍贵、濒危的野生动物和具有重要经济、科研、文化价值的珍稀濒危野生植物，除此之外的其他野生物种是不受立法保护的。这样的抢救性保护将濒危物种的保护工作置于被动简便快捷，且有机溶剂用量少，对环境友好;使用超高效液相色谱-三重四极杆质谱联用技术，建立了动物源性食物中氟虫腈及其代谢物的检测方法，整个分析过程简单快捷，大大减少人为误差，检测方法的准确性好、精密度高，适合于动物源性食物中氟虫腈及其代谢物的快速检测。

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