“多规合一”视角下的国土空间规划探究

张叶平

摘 要：本文在对我国国土空间规划的体系现状分析基础上，结合国土空间规划的矛盾冲突与问题影响因素，对“多规合一”视角下的国土空间规划进行研究，以供参考。

关键词：“多规合一”视角；国土；空间规划；研究

国土空间规划是实现空间治理的重要手段，进行完善的国土空间规划体系建设，有利于促进空间治理能力强化和提升，也是我国进行社会主义现代化国家建设的重要内容，在实现我国全面深化改革总体目标的深入推进方面，有着非常积极的作用和意义。下文将通过对我国国土空间规划体系现状的分析，结合国土空间规划的矛盾冲击与问题，对“多规合一”视角下的国土空间规划进行研究，以为有关实践及研究提供参考。

1 国土空间规划的体系现状及其规划冲突与问题分析

1.1 国土空间规划的体系现状

结合我国的规划建设与之综合治理工作开展现状，随着社会发展与经济建设各项事业的不断推进，我国的空间规划体系建设与治理工作也取得了较为显著的成效，根据有关数据统计显示，其中，空间性规划的数量达到80种以上，法定规划数量更是超过20种，在我国的规划建设与综合治理现代化发展中起到了十分积极的作用和影响。其中，在已经实现的规划内容中，以主体功能区规划以及土地利用规划、国土规划、城乡规划、经济社会发展规划、生态环境保护规划等六种空间属性较强的规划类型最为常见，同时，经历不断的发展和完善后，我国的各项规划已经具有较为完善的功能定位、层级体系和任务目标。值得注意的是，经济社会发展规划是国家发展规划的统领，其规划编制的期限为5年，并且在我国各地区均有规划实施，规划安排覆盖我国国土的全域；而主体功能区规划则是实现国土空间开发的战略性与基础性、约束性规划，通过将国土空间划分成优化开发与重点开发、限制开发、禁止开发等不同区域类型，对其规划发展的战略目标和任务进行明确，以为国家空间治理工作开展提供指导；城乡规划包含城镇体系规划与城市规划、镇规划、乡规划、村规划等法定规划，并且由此实现各种专项规划与实施规划的衍生发展，以为城镇空间的开发保护提供战略计划和指导；土地利用总体规划是实现土地利用管理的基本依据，当前已经形成包含国家、省级以及市、县、乡规划的五级规划体系，其中包含生态环境保护与耕地保护、土地整治、节约集约用地、区域与城乡发展统筹等空间安排内容。

此外，在上述规划发展与体系建设基础上，“多规合一”的空间规划在我国多个地区已经有实验开展，其在实现规划冲突的深刻分析与国土空间发展战略的高度共识达成、国土空间基础信息平台融合、国土空间开发保护边界清晰划定、国土空间治理协同联合开展等方面取得了一定的成果，同时这一规划发展与体系建设思路为新时期我国国土空间的开发保护提供了良好的方向。

1.2 “多规合一”视角下国土空间规划的矛盾冲突与问题分析

我国的国土空间规划中，其规划对象均处于同一的国土空间的中，但是因不同规划在编制主体与技术方法、要求、管制手段、监督机制等方面不同，其规划的期限设定以及功能导向、目标任务上也存在一定的差异，从而形成了同一国土空间下的空间规划在功能定位与用途属性方面存在区别。比如，与国家的国土空间规划用途相比，一些地方规划中，其用途不仅包含开发建设规划区的指导规划，同时也是进行自然资源与生态环境保护重要区域的规划，因此，造成规划矛盾冲突与不适应问题存在，对其国土空间治理及开发保护产生不利影响。

综合“多规合一”视角下国土空间规划中矛盾冲突与问题的具体表现，其原因主要表现为不同规划中的话语体系不同、部门主导职能扩张以及信息共享不足、规划事权分割等因素层面。此外，在国家的政策法规建设中，对国土空间开发保护的各类活动开展，其主要依据为各类部门性质的法律规定，缺乏相对统一、健全的国土空间规划法律规定与政策支持，同时，在国土空间开发保护的管理实施上，缺乏相应主导部门或更高层级的协调议事机构在同一国土空间开发保护与治理上的总体统筹管理，因此，导致了当前“多规合一”视角下国土空间开发的矛盾与问题存在。

2 “多规合一”视角下的国土空间规划研究

根据上述对国土空间规划体系现状及“多规合一”视角下国土空间规划的矛盾与问题分析，可以看出，“多规合一”视角下的国土空间规划是以促进我国国土空间治理体系与治理能力的现代化发展为目的，其规划建设的价值导向应侧重于为国家发展战略服务和实现国家意志落实、空间治理效能提升、适应经济社会绿色发展要求等。因此，“多规合一”视角下的国土空间规划实施，关键在于实现多个规划在同一国土空间的协同表现，这也是“多规合一”视角下国土空间规划的核心内容。

结合上述“多规合一”视角下的国土空间规划价值导向及规划编制的核心内容分析，在具体规划中，首先，在规划实施的技术层面，“多规合一”视角下的国土空间规划，需要从规划目标以及规划编制的技术标准、空间功能、时序安排等方面进行统一，即对所编制规划的战略目标与任务以及底数或底图、規划的主导方向、规划目标与任务的推进安排等实现在同一国土空间下的相互统一，从而为“多规合一”的国土空间规划编制实现提供良好的技术支持。

此外，“多规合一”视角下的国土空间规划编制实施，其具体方法为，在实现对国土空间内的资源环境承载力与空间开发的适宜性进行评价基础上，对国土空间开发利用的水土资源以及生态环境、地质灾害等各类要素其在国土空间开发与保护中的限制性作用与适宜性影响进行有效识别，从而对国土空间开发与保护的合理价值导向进行明确，以为国土空间开发与规划编制提供明确的方向和指导。在上述工作基础上，还需要根据空间规划的上位发展战略目标任务以及对有关规划的功能定位情况，结合规划空间地区的区域经济与社会发展的实际要求，以实现具有统一的高度共识的国土空间开发保护战略目标形成，为国土空间规划的编制实施提供准确的战略定位；其次，对国土空间规划中的各类空间要素进行统筹安排，以实现生态空间与生活空间、生产空间的分级分类划分确定，同时对规划分析国土空间的生态环境保护红线以及城镇开发边界、永久基本农田保护红线等进行明确划分并确定，对国土空间规划的用途管理规则进行制定，并对其配套支撑设施的建设进行完善，以完成对国土空间的规划编制，为国土空间治理体系建立完善与治理能力提升提供保障；最后，“多规合一”视角下的国土空间规划，在完成上述规划编制与分析内容后，还需要按照国土空间规划体系的分工设置，对不同层级规划的具体职能要求以及空间安排、规划编制的引导与管控方法进行明确，在实现上下及规划的有效协调与衔接基础上，对“多规合一”视角下的国土空间规划要求进行满足，并通过国土空间基础信息平台建设与融合实现，促进国土空间规划实施与管理的不断改进，实现其在国家发展战略服务和国家意志落实、空间治理效能提升、经济社会绿色发展要求适应等方面的作用与意义充分发挥。

3 结束语

总之，对“多规合一”视角下的国土空间规划研究，有利于促进其在国土空间规划实践总的推广应用，从而促进国家国土空间规划体系与空间治理能力现代化发展，具有十分积极的作用和意义。

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