权力继任交接：在规则与智慧之间

张建伟

7月25日，92岁高龄的突尼斯总统埃塞卜西，在当地军队医院因病去世。随后，突尼斯议会议长纳赛尔宣誓就任突尼斯临时总统。而此前一个月，埃塞卜西曾数次住院接受治疗，不少国民认为总统的健康状况事关突尼斯政局稳定，因此呼吁政府公开相关信息。

在这段时间内，德国总理默克尔接连3次出现身体颤抖的情况，引发了人们对其健康状况的普遍担忧。虽然默克尔公开否认自己的健康出现问题，但外界的担忧却并未因此而消失。

生老病死，本是人生常态，但政治人物的健康状况，却从来不是简单的个人家事，而是“国之大事”。领导人的去世不仅可能导致权力更替、政策调整，甚至还可能引发政治冲突与政体更迭，故此“不可不察也”。正是由于事关重大，各国的宪法或宪法性文件中通常都有明确的规定，具体处理领导人因严重的健康问题或任内去世而引发的权力继任问题。

尽管有制度上的完善规定，但对于长期任职的政治家们来说，在恰当的时机体面地主动“退场”，或许是更具智慧的选择，因为这不仅会将权力交接的风险最小化，也可以将自己的形象收益最大化。

高龄政治的隐忧

此次突尼斯总统的去世之所以引起关注，原因之一就是其“高龄”。俗语云“人生七十古来稀”，虽然现代人的平均寿命在不断提高，但无论从哪个角度看，埃塞卜西都称得上是“高龄政治家”。埃塞卜西出生于1926年11月，2014年年底以88岁高龄成为突尼斯政局剧变后的首位民选总统。

在2011年政局剧变之前，突尼斯长期处于威权政治下。一开始是“民族英雄”布尔吉巴大权独揽，并于73岁高龄之际被确定为共和国的终身总统，接下来是时年51岁的总理兼内政部长本·阿里发动“完美政变”，取代了84岁、不能视事的布尔吉巴。

本·阿里73岁时，第四次连任突尼斯总统，踌躇满志地开启了其第五个总统任期。可仅仅在两年之后，这位连续当政23年的“英明领袖”，就因一场“小事”引发的社会骚乱而黯然垮台，并远走他国。

动荡结束之后，突尼斯迎来了首位真正的民选总统—拥有丰富从政经验的埃塞卜西。埃塞卜西与前两任“终身总统”都有过共事经历，他曾在布尔吉巴手下任外交部长，也曾在本·阿里执政期间任议长。这种丰富的从政经验，对于一个刚刚经历动荡而渴望稳定的新兴民主国家来说，可谓是一笔宝贵的财富。但局限也非常明显，那就是埃塞卜西是位高齡老人。在2014年当选之际，埃塞卜西就已经88岁了，这意味着此后5年突尼斯的政局都可能面临变数。

历史仿佛跟突尼斯开了个玩笑。如果说之前人们担心的是，前两位总统因贪权而不肯“及时退场”，那么之后人们担心的则是，埃塞卜西可能会“过早退场”。遗憾的是，92岁高龄的埃塞卜西还是倒在了任内，此时距离11月的新总统选举，只剩不到半年了。

放眼全球政坛，像埃塞卜西这样的90岁以上高龄政治家并不少见，依然从事国务活动的就包括英国女王伊丽莎白二世和马来西亚总理马哈蒂尔。如果说1926年出生的伊丽莎白二世只是象征性的国家元首，那么1925年12月出生的马哈蒂尔则是掌握实权的马来西亚总理。他在2018年“回锅”担任马来西亚第七任总理，成为世界上最高龄的民选领导人。

虽说“老骥伏枥，志在千里”，但因高龄而产生的健康风险，却是严峻的现实挑战。正是基于这样的现实，在2016年的美国总统大选中，时年70岁的特朗普与时年69岁的希拉里，曾争相晒出各自的体检单，因为他们中的任何一人当选，都会成为美国历史上的“高龄总统当选者”。特朗普之前，最高龄的美国总统当选者是罗纳德·里根，时年69岁。而如果1942年11月出生的拜登当选美国下届总统，2021年他上任时将接近79岁。

特朗普之前，最高龄的美国总统当选者是罗纳德·里根，时年69岁。而如果1942年11月出生的拜登当选美国下届总统，2021年他上任时将接近79岁。

对于高龄政治家来说，年龄问题所带来的健康风险，始终是高悬在头顶的“达摩克利斯之剑”。而除了日常的良好医疗保健措施之外，如何处理领导人因严重的健康问题或任内去世而产生的权力继任问题，始终是无法回避的现实问题。

继任规则的不同

对于在任领导人因疾病或意外事故等原因去世后的继任方式，不同国家的规定不尽相同。大体来讲，可以划分为世袭制与非世袭制。

实行君主制或君主立宪制的国家，如果在位君主死亡或退位，会依靠世袭原则，由来自同一家族的成员继承（通常是父传子，但也有兄传弟、叔传侄的情况）。比如，英国王位继承法和2011年通过的《珀斯协定》，确认了长子女继承制这一王位继承原则；日本宪法第二条规定，“皇位世袭，根据国会议决的皇室典范的规定继承之”。

共和制国家则普遍采取非世袭制。当国家元首缺位时，由其他负责人继任，在规定的时间内履行相应职权，直到举行新的选举为止。至于具体什么人享有优先继任权，各国同样规定不一。概括起来，大概有三种方式：

第一种方式，由副总统继任总统或代理总统。最典型的是美国，其宪法第二条第一款规定：“如遇总统免职、死亡、辞职或丧失履行总统权力和职责的能力时，该项职务应移交给副总统；在总统与副总统均为免职、死亡、辞职或丧失履行总统权力和职责的能力时，国会得依法律规定宣布某一官员代行总统职权，该官员即为总统，直至总统恢复任职能力或新总统选出为止。”

1945年4月，作为副总统的杜鲁门就接替了因病逝世的罗斯福总统。此时罗斯福总统的第四届任期才刚刚开启半年，杜鲁门接替罗斯福完成了余下的三年半任期。随后，杜鲁门在1948年的大选中胜出，又获得4年完整任期。

1963年11月，肯尼迪总统在约翰逊副总统陪同下，造访得克萨斯州达拉斯市，不料遭枪击身亡。次日，约翰逊便在达拉斯机场宣誓就任总统。一年后大选，约翰逊以绝对优势战胜共和党籍的参议员戈德华特，获得连任。

除了宪法之外，美国在1947通过的“总统继任法案”，进一步明确了总统的继任规则。该法规规定，当美国总统因故发生缺位时，将由副总统、参众两院议长及内阁成员，依次递补。其中，排在前四位的分别是美国副总统（兼参议院议长）、众议院议长、参议院临时议长、国务卿，之后则是内阁各部部长。

东南亚的两个典型的总统制国家—印度尼西亚和菲律宾，也属于这种模式。印尼宪法第八条规定：“总统如在任职期间逝世、停职或不能执行职务，则由副总统代理直至期满时为止。”菲律宾宪法第七章第八条规定：“如总统死亡、永久丧失能力、免职或辞职，应由副总统继任总统至前任未任满的任期届满时为止。如总统和副总统均死亡、永久丧失能力、免职或辞职，应由参议院议长代行总统职权。如果参议院议长不能视事，由众议院议长代行总统职权，直至选出合格的总统和副总统为止。”

在非洲，长期备受病痛折磨的尼日利亚总统亚拉杜瓦2010年5月5日逝世；次日，已经担任代总统3个月的副总统乔纳森继任总统，政府顺利过渡。在南美，身患癌症的委内瑞拉总统查韦斯2013年去世后，副总统马杜罗代行总统职能，并在一个多月后的大选中胜出，以50.66%的得票率当选总统。

在法国那样的半总统制国家，由于议会推选的总理可能来自反对实权总统的政党，因此在制度设计上由参议院议长代理总统职务，也比较正常。

第二种方式，由参议院议长代理元首职权。法国、德国和意大利等国属于这种情况。法国宪法第七条规定：“共和国总统不论因何原因缺位，或者由政府提出、经宪法委员会以其成员的绝对多数确认总统发生故障时，由参议院议长临时行使共和国总统的职权……如果参议院议长也因故不能行使总统的职权时，由政府临时行使。”

德意志联邦共和国基本法第57条规定：“联邦总统因故不能视事或任期未满缺位时，由联邦参议院议长代行其职权。”意大利宪法第86条规定：“凡遇共和国总统不能履行其职权时，由参议院议长代行其职务。在共和国总统长期不能工作或死亡或辞职的情况下，众议院议长宣布在15天内选举新总统，如遇两院解散或距两院任期届满不足3个月时，则应维持规定的延长期限。”

第三种方式，由总理代行元首职权。韩国宪法第71条规定：“总统缺位或因事故而不能履行职务时，依国务总理、法律规定的国务委员的顺序代理其权限。”2016年，韩国国会表决通过了针对总统朴槿惠的弹劾动议案之后，朴槿惠就被中止了总统权力，由国务总理黄教安代行总统职权。

在原苏联加盟共和国摩尔多瓦，宪法第91条规定：“如果摩尔多瓦共和国总统职务出现空缺，或者总统被临时罢免，或者总统暂时不能履行自己的职责时，由议会主席和总理按规定程序临时代理。”今年6月9日，摩尔多瓦宪法法院作出裁决，暂停伊戈尔·多东的总统职务，任命看守政府总理帕维尔·菲利普接替多东，行使代总统职权。

上述三种主要方式，都是根据各国的政体来设计能够被大众接受的继任模式。如在总统制国家，副总统本来就是总统的备份，接任理所当然；在某些不设副總统、参议院而设总理的总统制国家，总理通常是实权总统的代罪羔羊，特殊时刻代行元首职权亦无不可。在议会制国家，由于总统通常是虚位元首，由参议院议长代理总统职务，国家择期重选元首，也是合理的安排。而在法国那样的半总统制国家，由于议会推选的总理可能来自反对实权总统的政党，因此在制度设计上由参议院议长代理总统职务，也比较正常。

此外，还有国家实行独特的制度。比如伊朗就实行临时委员会代理制。伊朗宪法第131条规定：“在总统逝世、辞职或生病超过两个月的情况下，或总统被罢免，或发生其他类似情况，临时总统委员会有责任作出安排，最长在50天之内选举新总统。在此期间，临时总统委员会享有除安排公民投票之外的总统职权。”这主要是因为，在伊朗神权体制下，总统并非最高实权拥有者，虽然也配有副总统，但后者的角色分量更轻，不足以代行职权，所以设置了临时总统委员会。

体面退场的智慧

虽然各国宪法上都有明确的继任规定，但领导人的突然离世还是会带来不小的风险和挑战，这在威权国家往往更为常见。在成熟的民主国家，由于根深蒂固的法治观念，领导人在任内去世引发的风险不大。但威权国家就不同了，虽然这些国家也有相应的制度安排，但常常无法有效阻止继承人之间的竞争，制度的逻辑常常让位于权力竞逐的逻辑。中亚地区的土库曼斯坦与乌兹别克斯坦，就是典型的案例。

土库曼斯坦总统尼亚佐夫，在 2006年因心脏病去世。根据土库曼斯坦宪法，在任总统去世，应由议长继任总统职位。于是在当年12月21日，议长阿塔耶夫就任代总统。但蹊跷的是，就在当天下午，阿塔耶夫接到国家检察院的起诉，随后被逮捕。而时任副总理兼卫生部长的别尔德穆哈梅多夫，随即在国家安全委员会紧急会议上被选为代总统，并在两个月后于全民选举中当选总统。

十年之后的2016年9月，78岁的乌兹别克斯坦总统卡里莫夫，因严重脑溢血医治无效突然去世。按照乌兹别克斯坦宪法的规定，总统去世后应由参议院议长代行总统权力。但结果同样出人意料：总理米尔济约耶夫出任代总统，并被推举为总统候选人，以88.61%的得票率赢得年内的大选。

哈萨克斯坦在短时期内，顺利实现了新旧领导人的权力转移，这无疑应归功于纳扎尔巴耶夫充满勇气与智慧的选择。

正是由于任内去世所蕴含的不可控风险，通过主动让贤的方式来实现体面的退场，或许就成为更佳的选择。深谋远虑的政治家，都懂得如何安排身后的权力布局。道理很简单，贪恋权力常常会导致“晚节不保”，以致平生功业付之东流。因此，与其不光彩地被推翻或突发疾病死在任内，倒不如提前布局来实现早日退出，这样不仅可以实现全身而退，而且有助于权力继承的软着陆。

但与华丽的登场一样，如何选择退场的时机和方式，同样考验着政治家们的胆识与智慧。

2019年2月，82岁的阿尔及利亚总统布特弗利卡，宣布要第五次竞选连任。各界纷纷反对，布特弗利卡不得不改口称，如果再次获得连任，将在两年内辞职，把权力移交给继任者。外界不依不饶，布特弗利卡索性放弃了竞选连任的计划，试图延长自己的任期。愤怒的阿尔及利亚人转而要求其立即辞职。

3月26日，阿军队总参谋长兼国防部副部长（总统是国防部长）萨拉赫，公开要求总统立即顺应人民的要求辞职。4月2日，100万阿尔及利亚人在首都游行，要求总统立即辞职。布特弗利卡被迫在这一天宣布辞职，此时距离他的任期结束还有半个月的时间。5月，布特弗利卡的亲弟弟等人被捕，一个统治该国近20年的政治家族倾覆。

与布特弗利卡遭遇类似甚至更糟的，还有津巴布韦时任总统穆加贝和苏丹时任总统巴希尔。2017年11月，时年93岁的总统穆加贝突然解除了副总统姆南加古瓦的职务，9天后穆加贝即遭军方扣留，之后被迫辞职让位。2019年4月，苏丹发生军事政变，统治该国30年的巴希尔被逮捕，并被解除一切职务。

相较而言，哈萨克斯坦前总统纳扎尔巴耶夫就显得智慧十足。今年3月19日，担任总统长达28年的纳扎尔巴耶夫，突然宣布自次日起终止自己的总统职权，并将职权转交给参议院议长托卡耶夫。6月10日，该国公布大选的最终计票结果，托卡耶夫以70.96%的得票率当选总统。此时距离首任总统纳扎尔巴耶夫的辞职日期，尚不足3个月。

哈萨克斯坦在短时期内，顺利实现了新旧领导人的权力转移，这无疑应归功于纳扎尔巴耶夫充满勇气与智慧的选择。就此而言，参透进退之道，是掌权人必修的功课。