民族自治地方的税权

田颖爱

【摘 要】本文主要介绍民族自治地方税收立法权、税收管理权、税收收益权的基本概况、三项税权间关系的分析与说明，以及我国民族自治地方税权发展与完善的建议。

【关键词】民族自治地方；税收立法权；税收管理权；税收收益权

为适应经济社会发展的需要，改革与完善现行财税体制刻不容缓。财政体制改革中的一个重要内容就是地方税体系的完善，地方税的核心是地方政府税权，地方税问题的实质就是税权划分问题。因此，对税权的研究就是为了能全面考察国家权力在税收领域的分配、运用及其对经济和社会生活的影响。

一、民族自治地方税权概况

关于税权概念内容的理解如今不同的学者对此有着不同的解释，正如学者许善达所述，“与法学的其他分支学科相比，税法学上的概念可能是最混乱和复杂的” [1]。本文主要是从税收立法权、税收管理权与税收收益权这三项税权来阐述民族地方的税权。

（一）税收立法权

税收立法权即一种特定的国家机关依据法定程序为社会设立有关税收法律法规的权利，具体包含税收法律、法规的拟定权、审议权、表决权、批准权和公布权、废止权和调整权等权力。税收立法权是国家立法权的一部分，对其的划分服务于国家政策意图的实行。税收立法权的核心内容是税权划分和合理分权。我国中央与地方税收立法权划分制度是由国务院以发布行政决定的方式加以明确的，而不是由国家最高权力机关立法确定。此种划分方式，与法治原则不相吻合。再者，我国目前没有税收基本法，缺乏一套完整地明确地方享有税收事项立法权的制度规范。总言之，目前我国赋予民族自治地方的税收立法权极有限，如此状态，不利于该地方政府据民族地区的特点开辟新税源，组织财政收人。

（二）税收管理权

税收管理权即税务机关依据税收法律来进行税收征收和安排与管理税务工作的权力，其有效执行有助于保障税款的实现。税收管理权是行政权的一种，税收征收权是其核心权力。各民族自治地方的税务局是民族地方税收管理权的行使主体。我国确定民族自治地方税收管理权的基本依据是《关于实行分税制财政管理体制的决定》，专门针对民族自治地方税收管理权的规定并不存在。由此导致的不良后果是民族自治地方税收管理权界限不清晰、国税与地税协作低效、税收成本高。根据民族自治地方的实际情况来以法律的形式清晰地明确民族自治地方的税收管理权，是解决中国税收管理权“集中有余，分散不足”状况的重要任务。

（三）税收收益权

税收收益权即一种受国家法律保护拥有的并切实享用税收所产生收益的权力。地方税收收益权的大小影响一个地方获取固定预期收益的能力水平，进而影响地方政府职能的履行。我国包括民族自治地方在内的地方政府长期以来处于税收收益权缺失的状态，税收收益的获取只能被动地接受掌握税收收益权的中央政府的划分。尽管出于全国整体利益的考虑中央政府会给予民族自治地方以一定的转移支付，但这种税收收益权缺失的状态往往使得民族自治地方的收益难以得到切实的保障[6]，民族自治地方经济发展中也始终会存在一种“不安全感”。因此，在以后的税权安排体系的建构中应该加强对地方利益诉求的重视，切实明确并落实民族自治地方的税收收益权。

二、民族自治地方税权的有机关系

民族自治地方税权是一种特殊的地方税权，是基于我国的分税制所确定且处于我国民族区域自治制度框架下。民族自治地方税收立法权、税收管理权、税收收益权在民族自治地方税权的构成中地位不同，但三者间联系密切。

税收立法权是民族自治地方税权中最基本、最具有决定意义的权力，它是一项起始性的权力、也是一项有目的性的权力。税收立法权的实行服务于国家政策目标，具有宏观调控、指导意义。民族自治地方有关税收的一切工作都必须遵从相关税法的设立，民族自治地方明确的税收立法权是民族地方税收管理权实施的依据，是民族地方收益权得以实现的基础。

税收管理权是民族自治地方税权构成中使用最為频繁的一项权力，也是连接税收立法权与税收收益权的权力。税收收益的集合依赖于税收管理权的有效实施，税收管理权的执行效果关系到税收收益权的实现。民族自治地方税收立法权与税收收益权两项权力之间需要通过民族自治地方日常税收管理权的执行来有效保障与落实。

税收收益权是税收立法权与税收管理权行使的结果，它是民族自治地方税收收益得以实现的关键权力。税收立法权是民族自治地方税收收益权实现的基础，税收管理权是税收收益权的保障，税收收益权的实现离不开税收管理权的有效运行。即税收收益权的实现既依赖于税收立法权的明确，也依赖于税收管理权有效实施的保障。

三、完善民族地方税权的思考

在了解并正视民族地方税收立法权、税收管理权、税收收益权的基本概况及理清三项税权之间关系的基础上有必要进一步研究民族地方税权的发展与完善。

（一）适当下放税收立法权

将税收立法权在中央与地方之间进行适当划分与有效配置是目前多数国家通行的做法。面对我国税收立法权方面仍坚持税权集中、地方并不独立享有完整的的税收立法权所造成的无法合理因地制宜地配置资源、安排收支的现实情况，适当扩大和规范地方税收立法权已经成为我国税权格局与税制结构调整的必然选择。根据中华人民共和国宪法第100条规定：“省、市、自治区的人大及其常委会在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规”，通过该规定可看出适当下放税收立法权于民族地方是具有法律依据的。基于我国现阶段经济、社会、政治发展的现实需要，我国应当在集权的基础上适当分权，为此民族地方应做到：本地方税收立法要宪法和有关税收法律法规为依据，不与中央立法相抵触；民族地方自行开征的税收不得侵蚀中央税与共享税的税基，不影响中央收入；民族地方税收立法要符合国家经济目标，不能破坏国家统一市场。

（二）明晰税收管理权界限

世界各国对税收管理权的划分并没有统一的规定，但多数税制体系运行良好的国家，对税收的管理权都有明确的规定。我国也应在坚持征收成本最小化、效率最大化及激励相容的基础上，合理、规范地划分中央政府与民族地方政府的税收管理权，建立起完整、科学的税收征收体系并以法律的形式加以明确。税务机关的设置对于税收管理至关重要，为此，首先应努力做到合理配置税务机关来促进税收管理权限的合理配置。其次，在税收管理权在纵向配置上要做到与其地方税收收入的归属相联系，明确税收管理权的范围。最后，在明晰民族地方税收管理权的前提下，民族地方税收管理在实际落实当中要充分考虑民族地区的地方特色，如征管人员的业务培训要结合民族地区的特殊性，便于与纳税人沟通顺畅、建立由现代化技术手段支持的适合民族地区的征管模式。

（三）落实税收收益权。

尽管各国经济、政治制度以及经济发展水平不同，但国际通行的税收收益权的划分中，税源大都倾向于中央政府（联邦政府）。中央（联邦）税收收入之所以高于地方政府是出于有效发挥中央宏观调控能力。然而，地方财政的需要（尤其是民族地方）也不得不加强重视。为促使民族地方政府有效履行提供区域性公共服务产品和优化辖区投资环境的职能，应将流动性较弱、地方易掌控和便于征管及征收成本较低的税收收益权利赋予地方政府。此外，目前我国民族地方政府的税收收益权与支出责任之间严重脱节，面临较大的财政收支缺口，需进行改革以使税收收益权的配置与事权、支出责任的划分相匹配，其中事权和支出责任的划分改革应先于税收划分改革进行。具体实行中应该在合理划分事权结构的基础上，匹配以对应的税收收益权，使民族地方的税收收益权能够大致匹配其自有事权，而中央保留对委托事权的支出责任，通过转移支付将履行委托事权需要的财力转移给地方。

【参考文献】

[1] 吕冰洋. 税收分权研究[M]. 中国人民大学出版社，2011.

[2] 王玉玲.论民族自治地方的税收收益权——由新疆资源税改革引发的思考[J].民族研究，2011（01）：24-31+108-109.