略谈当前文物行政执法过程中面临的困境及解决对策

李锋

摘 要：文物行政执法是文物保护的重要环节，笔者通过对文物行政执法的法理进行了梳理与探索，结合笔者在文物执法第一线的工作经历，就目前我国文物行政执法过程中面临的问题进行归纳，然后构建文物行政执法过程中的解决策略。

關键词：文物;行政执法;困境;解决对策

文物是一种稀缺性的文化资源，它易于损毁，难以补救，易于破坏，不易再生。文物工作者的首要任务是保护文物，确保文物在保存、流转的过程中不受损毁。文物保护最重要的力量是国家法制建设的完备，法制的完善，能推动文物保护工作的顺利展开，提升文物保护工作的效率。加强文物行政执法的建设，是推进文物保护工作最高效的方法。

一、文物行政执法过程中面临的困境

（一）文物行政执法体制问题

1.执法主体问题

第一，执法主体在司法实践中不明确。在司法实践中，多头管理、交叉管理现象较为严重，执法主体的不明确、委托执法机构的执法能力欠缺，造成了当地文物行政执法工作的疲软。第二，地方政府对文物行政执法的主体建设的重视程度不够，致使执法主体结构不健全。这导致了当地文物行政执法机构不健全，文物行政执法机构的设置不独立，执法主体的形象有待提高，文物行政执法工作难度较大。第三，执法人员的素质和能力有待提高。我国文物行政执法机关近年来不断重视开展与文物行政执法相关的培训活动，但执法队伍高学历人才缺乏、专业结构不合理、执法人员的法制观念和法律意识比较薄弱。

2.执法程序问题

我国在行政执法方面长期受执法程序正当与否的问题的困扰，通常注重执法结果，而忽视程序的正当性。在文物行政执法领域，这一问题也同样突出，程序正当性无法保障，执法结果往往也会多有瑕疵，为人诟病。与此同时，文物执法过程中的程序不规范，常常会导致执法结果不尽如人意，会对文物行政执法本身造成不可逆转的伤害，对文物行政执法的制度建设与完善带来不利后果。

3.缺乏有效的监督机制

法律监督是行政执法监督的最有效方式，主要体现在以下几个方面，首先是文物行政执法监督机制不完善，致使文物行政执法监督过程中缺乏监督力度，导致文物执法效果较差，尤其是基层文物保护机关，缺少高素养的专门人才，文物保护经费、设备也低于平均水平。其次，在日常行政执法过程中，监督主体往往滥用职权，以经济建设为名，摧毁、破坏文物册现象比比皆是，致使文物保护工作不能顺利开展。

（二）立法问题

法律法规操作性不强，缺乏制定行之有效的监督机制和严厉的惩罚机制。以缺乏明确可行的文物保护补偿和文物保护奖励机制的问题较为突出。虽然有关法律规定了一切组织和个人有保护文物的义务，并且相关法律虽然列举了有八种典型事迹的单位或者个人，由国家给予精神鼓励或者物质奖励，但这方面的规定过于抽象而使文物保护补贴和文物保护奖励缺乏具体的可操作性和规范性。

（三）文物法制氛围问题

文物法制宣传力度不足，文物保护法律法规宣传效果不佳。公众的文物保护意识和法制观念薄弱，参与程度、配合程度与支持力度较弱，致使文物违法犯罪信息获取的及时性较差，没有形成一个良好的文物法制氛围。导致了文物贩卖、流失等现象时有发生。

二、加强文物行政执法工作的对策建议

随着我国社会主义法制体系的不断完善，行政机关执法能力不断提升，结合文物行政执法的实际，针对上述问题，提出以下建议：

（一）加强文物行政执法体制建设

1.强化执法主体建设

第一，明确主体地位。文物行政执法主体在文物行政执法实践中表现为文物局，应当明确其在执法体制中的主体地位，其他部门参与联合执法只是配合其工作，而不是多头、交叉管理所造成的执法混乱、互相推诿情况。第二，健全主体结构。政府部门针对文物行政执法过程中产生的负面影响，应及时予以解决，并就文物行政执法体系建设，制定相关的科学的、合理合法的规章制度并予以实施。第三，提升执法队伍的素质和水平。建立健全相关制度，尊重知识和人才，加强执法人员的文物专业知识和相关法律专业知识的双重培训，定期组织培训学习文物保护的最新案例、经验、成果并以论文、专著、报告等文字形式记录执法经验和心得体会。

2.创新文物行政执法工作机制和监督机制

首先，加强联合执法。联合执法不是多头、交叉管理，而是行政机关之间或与其他主体之间，由一部门牵头、其他部门配合而采取联合行动，贯彻实施法律的活动。文物行政执法主体应与公安、海关等部门沟通配合，提高联合执法的效率。其次，强化公众监督。接受上级和公众的监督，建立有效的监督机制。在建立监督机制时，应当注重社会监督，既包括有权的机关，又应当包括一些社会组织和公民个人，从而保障文物行政执法多层次全方位的监督机制。

（二）加强法的制定和实施

1.制定合乎文物保护的法

我国法律需要进一步明晰保护文物的物质及精神奖励标准。法律对于具有其所列举的具体典型事迹的单位和个人，在精神鼓励的同时，应当根据上交文物价值和贡献给予不同程度的具体的物质奖励标准，以法律、司法解释或出台相关行政法规的方式来明确和规范其物质奖励的实施程序及具体标准。

2.保障法律的实施

执法是我国文物执法体系的核心。文物行政机关应在法律规定和上级政府的授权范围内行使文物行政执法职能，兼顾内容和程序的合法性。在强化文物司法监督方面，要通过内、外部监督机制的完善和创新，从制度上保证队伍不出问题。加强文物守法，就是要求守法主体应出于文物法律的要求、利益和信用的考虑、惧怕法律制裁、心理习惯和道德要求而遵守文物法律，保护文物，贯彻配合好文物行政执法。

（三）营造良好的文物法治氛围

营造文物法治氛围就是要求国家机关、社会组织和公民个人要在实践法治中形成可感知的具有普遍意义的科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的整体社会状态和社会氛围，达到从被动的遵循、敬畏文物法律向自觉遵守、维护文物法律的转变。建设良好的法治氛围是社会发展的必然要求，良好的文物法治氛围并不是自然形成的，而是需要各方力量的努力。一是加强文物保护普法教育，二是完善民主参与、民主监督机制，三要不断提升文物法制的理论水平。

三、结论

文物行政执法是一项任重道远的工作。新的形势下，文物行政部门要进一步开拓思路，创新工作方式，开创文物行政执法工作的新局面。完善文物行政执法的法律体系，健全文物行政执法的长效机制，提升文物行政执法从业者的知识水平和专业素养。转变观念，为新时期文物行政执法工作提供强有力的保障。

参考文献

[1]李家文.文物行政执法现状探析.中国文物报.2014.

[2]李晓东.文物保护单位防范体系研究.学苑出版社.2007.